Konkurs na Europejską Stolicę Kultury w 2016 r., który wygrał Wrocław, obudził niespodziewanie silne emocje. Oburzył się Lublin, którego samorządowcy od dawna skarżą się na niedoinwestowanie i spychanie do getta wschodniej Polski B. Prezydent Katowic zażądał zaś od ministra informacji na temat dotacji z budżetu państwa i Unii na kulturę w miastach, które starały się o tytuł ESK. Pomruki niezadowolenia doszły też z Gdańska i Warszawy.
Walka o tytuł ESK była pierwszą od bardzo dawna bezpośrednią i otwartą rywalizacją miast polskich na polu kultury. Od kiedy? Chyba od pamiętnego telewizyjnego „Turnieju Miast”, któremu w latach 70. i 80. ubiegłego wieku kibicowała cała Polska. Ale i wówczas zmagania artystyczne (występy muzyczne, zespoły folklorystyczne, twórcy ludowi, chóry) mieszały się z wyzwaniami mającymi niewiele wspólnego z duchowością (slalom traktorami, wyścigi taczek, zbiórka makulatury itd.).
Etapy boju
Rywalizacja o ESK to kolejna odsłona wielkiego turnieju miast i regionów, który na dobre (pomijając znane historyczne animozje pomiędzy miastami), już za czasów nowej demokracji, rozpoczął się w 1999 r. wraz z reformą administracyjną kraju. Pierwotna koncepcja zamiany 49 województw na 12 regionów upadła na skutek ambicji lokalnych polityków, posłów, senatorów, partyjnych interesów. Kolejne projekty map z granicami województw wyglądały coraz dziwniej: tu jakiś kuriozalny wąski rogal na Kujawach, żeby pogodzić Bydgoszcz i Toruń (w efekcie trzeba było rozdzielić pomiędzy nie władze województwa kujawsko-pomorskiego), wykrawanie na siłę spłachetka dla Kielc, łagodzenie konfliktu pomiędzy Gorzowem Wlk. a Zieloną Górą, tworzenie mikroskopijnej Opolszczyzny, dzielenie Pomorza na włości gdańskie i szczecińskie, rozpaczliwa, choć przegrana, walka Koszalina o własne województwo i pielgrzymki polityków różnych partii do tego miasta (a także do Słupska) przed każdymi wyborami z enigmatycznymi obietnicami naprawienia tamtej krzywdy. Projekt stworzenia 12 silnych regionów, za którym stała ekonomiczna i cywilizacyjna koncepcja, musiał ustąpić wobec politycznych nacisków – powstało 16 województw.
I jeśli dzisiaj słychać żale, iż pewne regiony kraju są upośledzone i dyskryminowane, to w dużej mierze wynika to z tego, że nie powinny one jako jednostki administracyjne w ogóle istnieć. Podobnie było z powiatami; po reformie do Kancelarii Premiera ustawiały się kolejki samorządowców, z pominiętych przy podziale na starostwa miast, z prośbami o korektę mapy. I sporo dodatkowych miast status powiatu dostało (miało być dwieście kilkadziesiąt, jest ich w sumie 314). Dzisiaj przeważa opinia, że powiatów jest stanowczo za dużo, dla wielu z nich nie ma żadnego ekonomicznego i strukturalnego uzasadnienia.
Dla Polski lokalnej bardzo ważnym momentem stało się wprowadzenie w 2002 r. powszechnych wyborów prezydentów i burmistrzów miast. Zyskali oni wówczas znacznie silniejszą pozycję, wielu z nich pełni już swoje funkcje drugą i trzecią kadencję. Tak wybierani włodarze poczuli polityczną moc, a ci z największych ośrodków stali się graczami w skali ogólnopolskiej, zabiegającymi o środki, imprezy, inwestycje dla swoich miast. Zaczęli tworzyć własne quasi-partie, wprowadzać swoich ludzi do miejskich instytucji. Rozrastały się w ratuszach działy PR, pojawiły się na większą skalę reklamy miast i regionów, rozmnożyły rozmaite rankingi miejscowości. Miasta zyskały wyrazistych gospodarzy, ale też ci gospodarze, myśląc o reelekcji, zaczęli zabiegać o elektorat, doprowadzając do nie zawsze uzasadnionych, kosztownych inwestycji, często finansowanych z kredytu. Duże, silne miasta z wpływowymi działaczami stały się wręcz elementem ustrojowym państwa.
Od 2004 r. rozpoczęła się zaś rywalizacja o dotacje z Unii Europejskiej, a kolejna batalia pojawiła się na horyzoncie w 2007 r., wraz z przyznaniem Polsce współorganizacji Euro 2012. I znowu wygłaszano opinię, że rywalizują wszyscy, a dziwnym trafem wygrywają miasta, gdzie silna jest Platforma Obywatelska: Gdańsk, Wrocław, Poznań i Warszawa. Przegraną Chorzowa tłumaczono starą i stałą niechęcią centralnych władz do Śląska, porażkę Krakowa zaś tym, że jak zwykle musiał z nim wygrać Wrocław.
Równolegle, od 2008 r., toczyła się sprawa tworzenia metropolii – zintegrowanych komunikacyjnie i infrastrukturalnie, łączących wiele sąsiadujących ze sobą miast-ośrodków wokół głównego miasta. W pierwszej wersji ustawy przyjęto, że będzie ich siedem: warszawska, trójmiejska, łódzka, poznańska, wrocławska, krakowska i śląska. Ale natychmiast podniosły się protesty. Swoje ambicje metropolitalne wyraziły: Białystok, Rzeszów, Lublin, Bydgoszcz i Toruń. Rząd, dla świętego spokoju, bo nie z powodów merytorycznych, podwyższył liczbę metropolii do 12, ale wtedy PSL zalicytował 16 (równa liczbie województw), co czyniło całą koncepcję absurdalną z tego powodu, że w Polsce po prostu nie ma tylu metropolii. W efekcie sensowny zdawałoby się projekt został odłożony do szuflady.
Nas nie lubią
W każdym wyścigu, także miast i regionów, ktoś wygrywa, ale większość czuje się przegrana. I tam wówczas dochodzi do głosu polityka i ideologia. Samorządowcy z Radomia skarżą się, że ich miasto jest karane przez centralne władze za to, że rządzi w nim PiS, Toruń zaś – że obrywa za Rydzyka. Całe Podlasie, według prezesa Kaczyńskiego, jest wręcz świadomie upośledzane cywilizacyjnie przez obecną władzę, co ma być retorsją za propisowskie sympatie miejscowej ludności. Podobne wątki pojawiają się na Podkarpaciu, z wyjątkiem Rzeszowa, gdzie „pomijanie” tłumaczone jest faktem, iż od lat rządzi tam prezydent z SLD. Z tego samego paragrafu od dawna czuła się „pomijana” Częstochowa, a także Łódź, kiedy rządził tam prawicowy Jerzy Kropiwnicki.
Atmosferę podgrzewa fakt dużego i wciąż rosnącego przepływu ludzi pomiędzy środowiskiem samorządowym a parlamentem. W 2002 r. do samorządów kandydowało 16 posłów, cztery lata później już 38, a w 2010 r. aż 55, z których 12 zostało prezydentami i burmistrzami. Radny zostaje posłem, poseł prezydentem miasta, ale wciąż tkwią w tym samym układzie; na swoich oficjalnych stronach internetowych chwalą się, do jakich inwestycji, według własnego mniemania, przyłożyli rękę. To „załatwianie” traktują jako normalną działalność poselską. Co więcej, nawet kiedy posłowie zostają wysokimi urzędnikami państwowymi, nadal uważają, że powinni zabiegać o sprawy swojego okręgu.
O poszczególne drogi, obwodnice, a także o węzły autostradowe walczą lokalni posłowie, politycy, samorządowcy. Zmieniające się decyzje odczytywane są bardziej jako dowód większej lub mniejszej skuteczności konkretnych osób, a mniej jako racjonalne wybory ekonomiczne. Przykładem takiej wylobbowanej przez gdańskich polityków i samorządowców inwestycji jest autostrada A1 Gdańsk–Toruń. Projekt powstał w połowie lat 90., kiedy wszyscy eksperci przekonywali, że rozpoczynanie budowy autostrad od połączenia dwóch pomorskich miast nie ma sensu. Mimo to lokalny, ponadpartyjny sojusz po długich latach starań dopiął swego. Fakt, że ostateczną decyzję w sprawie A1 podjął wiceminister infrastruktury Ryszard Kurylczyk, wcześniej wojewoda pomorski, utwierdził wszystkich w przekonaniu, że nie ma to jak własny człowiek na właściwym stanowisku w Warszawie.
Mechanizm działania wpływowego protektora można prześledzić na wielu przykładach, począwszy od najsłynniejszego, czyli od dworca kolejowego Włoszczowa Północ, stworzonego dzięki interwencji polityka PiS Przemysława Gosiewskiego. To za jego sprawą przez rok, raz dziennie, we Włoszczowie zatrzymywał się ekspres. Innym przykładem reguły „popieraj swoich” stał się spór o lokalizację spółek z Grupy PGE. Pierwotnie na siedzibę koncernu planowano Lublin, ale ostatecznie koncern ma siedzibę w Warszawie, a największa spółka z grupy, PGE Dystrybucja, trafiła do Rzeszowa. Dlaczego nie do Lublina? Łatwo zgadnąć: w odpowiednim momencie wiceministrem skarbu, odpowiedzialnym za spółki elektroenergetyczne, został rzeszowski polityk PSL Jan Bury. Również w przypadku Pomorza ta reguła wielokrotnie potwierdzała swoją słuszność. Przykładem sprawa połączenia PKN Orlen z Grupą Lotos. Zawsze, kiedy pojawiał się taki pomysł, do akcji ruszał zwarty gdański front i sprawa – wyglądająca na już przesądzoną – spalała na panewce. Bo dla Gdańska obecność wielkich firm, takich jak Grupa Lotos czy Energa, ma olbrzymie znaczenie nie tylko ekonomiczne, ale i prestiżowe.
Zachód kontra wschód
Także własne lotnisko jest dziś potwierdzeniem wielkomiejskiego statusu, dlatego wszystkie większe miasta, jeśli nie mają własnego portu, gwałtownie o taki zabiegają. Walczą o to m.in. Białystok (w Krywanach albo Sannikach), Lublin (w Świdniku), Opole (w Kamieniu Śląskim). Miasta, które regionalne porty już mają, starają się podnieść ich rangę. Chodzi o jak największą liczbę rejsowych połączeń, najlepiej międzynarodowych. Dlatego większość samorządów gotowa jest nie tylko dopłacać do funkcjonowania własnego portu, ale nawet dotować linie lotnicze, byle tylko chciały latać. Z takich profitów chętnie korzystają tanie linie, a słynny irlandzki Ryanair stawia to jako jeden z głównych warunków.
Rozżaleni działacze zwracają się z pretensją do szefostwa własnego ugrupowania, kiedy jakaś inwestycja ominie ich okręg czy miasto. To po prostu zmniejsza ich szanse wyborcze. Wtedy pojawia się wątek nierówności. – Głośno mówi się, że Śląsk dostaje dużo więcej niż inni – mówi Bronisław Dutka z PSL, szef sejmowej komisji samorządu terytorialnego i polityki regionalnej. – Do naszej komisji wpływają wnioski z biedniejszych regionów, z tzw. Polski B, że dostają za mało pieniędzy, by móc się rozwijać, i mają prawo czuć się pokrzywdzone.
Opozycyjna posłanka z PiS Izabela Kloc, zastępczyni Dutki w tej samej komisji, uważa, że istnieją nierówności nie tylko w skali kraju, ale też województw: – Pompuje się pieniądze w duże miasta, zapominając o obrzeżach regionu. Tworzy się pierścień dofinansowywanych ośrodków, jak Kraków, Warszawa, Gdańsk, Wrocław, Poznań, Katowice, to są miasta bardzo faworyzowane. Ta koncepcja bardzo nas niepokoi, my chcemy rozwoju zrównoważonego. O tęsknotach za takim zrównoważonym rozwojem mówi Halina Rospondek z Platformy, także wiceszefowa sejmowej komisji samorządu: – Jeśli ktoś twierdzi, że dofinansowywane są tylko duże miasta, to ja powtarzam, że z tych inwestycji korzystają całe obszary wokół aglomeracji. A jeśli Lublin skarży się, że nie dostał tytułu ESK, to musi wiedzieć, że wszyscy doceniają jego wysiłki, ale ten dynamizm w Lublinie rozpoczął się po prostu później niż we Wrocławiu i dlatego miasto Dutkiewicza zwyciężyło. Witold Gintowt-Dziewałtowski, poseł SLD, również z samorządowej komisji, mówi, że nie ma jednak jasnych kryteriów podziału środków budżetowych i unijnych: – Wiele zależy od uznaniowości i sympatii politycznych. Pieniądze trafiają do samorządów i marszałkowie dzielą je po uważaniu. Niektóre regiony są dopieszczane, a inne zapomniane. Mocni są ci na zachód od Wisły, a gorzej się mają ci na wschód, choć są tam wyjątki, jak Kraków.
Atrakcyjność na kredyt
Miasta są lokomotywami ciągnącymi polską gospodarkę. Tu wytwarzana jest przytłaczająca część dochodu narodowego. Sześć największych polskich aglomeracji – Warszawa, Kraków, Łódź, Wrocław, Poznań, Szczecin – w których żyje 12,6 proc. mieszkańców kraju, dostarcza 26 proc. polskiego PKB. Działa przy tym bezwzględny mechanizm – wielkie aglomeracje rosną w siłę, małe słabną.
Stąd taka walka samorządowców o pieniądze, o inwestycje, o rozgłos. I gotowość do zadłużania się za wszelką cenę na rzeczy potrzebne i niepotrzebne. Stąd również rywalizacja. Oni mają nowy stadion? My będziemy mieć dwa. Oni wybudowali wielką, grają cą fontannę? Nasza będzie jeszcze większa. W efekcie wielkie polskie aglomeracje zbliżają się do ustawowej granicy zadłużenia, wynoszącej 60 proc. miejskich dochodów. Długi samorządowe spędzają sen z powiek ministrowi finansów. Bo choć miasta zadłużają się na własną odpowiedzialność, ich dług jest wliczany do deficytu finansów publicznych i rzutuje na sytuację ekonomiczną kraju. Jednak radykalne próby powstrzymania samorządowców przed dalszym zadłużaniem nie powiodły się. „94 proc. zadłużenia państwa to dług rządowy, a tylko 6 proc. to łączne zadłużenie samorządów. Samorządy inwestują pożyczone pieniądze, a rząd przeznacza kredyty na bieżące potrzeby” – odpowiedział ministrowi w otwartym liście prezydent Wrocławia Rafał Dutkiewicz. Rząd uległ tym argumentom. Nie będzie zaglądania poszczególnym miastom do kieszeni: dług sektora samorządowego będzie liczony wspólnie.
Protest Dutkiewicza wynika z faktu, że Wrocław jest dziś jednym z najbardziej zadłużonych polskich miast. Sukces został zbudowany na pożyczonych pieniądzach. Dlatego prezydent głosi, że czas wielkich inwestycji minął, teraz trzeba brać się za spłacanie długów. Wrocław pieniędzy nie zmarnował. Z najnowszego badania firmy PwC wynika, że w latach 2006–10 najszybsze tempo wzrostu gospodarczego zanotował właśnie Wrocław, a po nim Warszawa. Wolniej rozwijały się Poznań, Kraków, Katowice i Łódź. Najwolniejszy wzrost gospodarczy zanotowały miasta ściany wschodniej – Białystok i Lublin.
Ale jest też inna perspektywa. Eksperci PwC, jak wyjaśnia firmujący raport prof. Witold Orłowski, oceniali miasta pod kątem siedmiu kryteriów, które nazwali kapitałami rozwojowymi: kapitał ludzki i społeczny, kultury i wizerunku, jakości życia, techniczny i infrastruktury, instytucjonalno-demograficzny, atrakcyjności inwestycyjnej i źródeł finansowania. Okazało się, że w łącznej kategorii siedmiu kapitałów największy wzrost zanotowały… Białystok i Lublin, w czym badacze upatrują sukces unijnego programu pomocowego skierowanego do regionu Polski wschodniej. Dobrze też wypada Trójmiasto. Tyle że na razie te kapitały nie zaczęły przynosić profitów w postaci wzrostu gospodarczego. „Należy jednak pamiętać, że kapitał rozwojowy akumuluje się latami, a na efekty wzrostu zasobów kapitału w postaci zwiększenia dochodów, aktywności gospodarczej i jakości życia mieszkańców trzeba często długo czekać” – komentuje prof. Witold Orłowski.
Polskim problemem są duże dysproporcje rozwojowe, które z trudem łagodzi unijna i krajowa polityka regionalna. Scentralizowany charakter państwa i słaba infrastruktura sprawiają, że większość inwestorów ciągnie do Warszawy. Dlatego główny front wojny miast przebiega dziś wzdłuż szlaków komunikacyjnych i koncentruje się na budowie dróg, mostów i autostrad. Samorządy walczą zaciekle o pieniądze na własne projekty, współfinansowane z pieniędzy unijnych (głównie z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko), a także o to, by skorzystać na inwestycjach realizowanych przez państwo. Dziś walka idzie o „schetynówki”, czyli o to, kto dostanie pieniądze z kolejnej edycji Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych, a także – która trasa lub obwodnica zostanie uwzględniona w Programie Budowy Dróg Krajowych 2011–15. Program jest mocno okrojony i wiadomo, że dla wszystkich nie starczy.
Walka miast, gdyby miała trwać i przybierać na sile, może zagrozić racjonalnemu rozwojowi kraju, gdzie planowanie inwestycji powinno uwzględniać potrzeby państwa jako całości i wpisywać się w długofalową politykę społeczną i cywilizacyjną. Lokalne ambicje mogą tę racjonalność w skali makro łamać, wprowadzać specyficzne „urealnienia”, korekty, które cały pierwotny zamysł czynią bezsensownym. Małe patriotyzmy, mające dobre strony, zawierają w sobie także potencjalną patologię. Walki kiboli z różnych miast i ich wzajemna nienawiść to skrajność, ale terytorialne antagonizmy istnieją i są podsycane przez polityków. A takiej wojny polsko-polskiej już nam naprawdę nie potrzeba.
współpraca: Anna Dąbrowska, Piotr Sarzyński