Źle lub jeszcze gorzej, czyli jak się tworzy w Polsce prawo
Prawo last minute
W pośpiechu, na kolanie, bez konsultacji z ekspertami i opinią publiczną - skandal wokół ACTA odsłonił rzeczywistość tworzenia prawa w Polsce.
„Uchwalanie przepisów napisanych w ekspresowym tempie, w zagadkowej dyskrecji, bez uwzględniania głosów ekspertów stało się w ostatnich latach niemal powszechną praktyką, zarówno w rządzie, jak i w Sejmie oraz Senacie”.
Adam Chelstowski/Forum

„Uchwalanie przepisów napisanych w ekspresowym tempie, w zagadkowej dyskrecji, bez uwzględniania głosów ekspertów stało się w ostatnich latach niemal powszechną praktyką, zarówno w rządzie, jak i w Sejmie oraz Senacie”.

„W Sejmie w zasadzie nie ma zwyczaju konsultowania projektów ustaw. Poseł na ogół wie lepiej i nie pyta o zdanie ekspertów, nie szuka sojuszników do przeprowadzenia ich przez Sejm”.
Sławomir Kamiński/Agencja Gazeta

„W Sejmie w zasadzie nie ma zwyczaju konsultowania projektów ustaw. Poseł na ogół wie lepiej i nie pyta o zdanie ekspertów, nie szuka sojuszników do przeprowadzenia ich przez Sejm”.

„W naszym parlamencie nie liczy się to, która ustawa jest lepsza, ale to, która jest nasza”.
Sławomir Kamiński/Polityka

„W naszym parlamencie nie liczy się to, która ustawa jest lepsza, ale to, która jest nasza”.

Czytaj także

To, co słyszałem przed chwilą w debacie związanej z rządową ustawą o płatnościach dla rolników to skandal. Dokument ma 200 stron. Aby ze zrozumieniem przeczytać jedną stronę, trzeba 5 minut. 200 stron to już pół dnia. Moim kolegom dano czas o wiele krótszy, czyli nie byli w stanie z sensem [jej] przeczytać – tak mówił kilka tygodni temu w Sejmie poseł Ruchu Palikota Piotr Bauć, protestując przeciwko obowiązującemu na Wiejskiej stylowi pracy. Na koniec zaapelował o „uszanowanie myślenia w procesie tworzenia prawa”.

Uchwalanie przepisów napisanych w ekspresowym tempie, w zagadkowej dyskrecji, bez uwzględniania głosów ekspertów stało się w ostatnich latach niemal powszechną praktyką, zarówno w rządzie, jak i w Sejmie oraz Senacie. Lista ustaw uchwalanych w podobny sposób wydłuża się z każdym rokiem, w ostatnich kilku latach – od objęcia władzy przez PiS - jakby z większym dynamizmem. Coś, co wcześniej zdarzało się raczej sporadycznie, dziś jest zjawiskiem nieomal powszechnym. Kiedy w 2003 r. wybuchła „afera Rywina” bezprawnie usunięte przez urzędników ministerstwa kultury z nowelizowanej ustawy o radiofonii i telewizji słynne słowa „lub czasopisma” stały się synonimem psucia państwa przez niekompetentnych, podatnych na korupcję urzędników. To był pierwszy wstrząs. W grudniu 2005 r., tuż po wygranych wyborach parlamentarnych, PiS przy wsparciu posłów Samoobrony i LPR zmienił tę samą ustawę o radiofonii, tyle że w części dotyczącej jej składu. Aby wymienić obsadę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji zdominowany wówczas przez osoby związane z lewicą, w ciągu jednego posiedzenia Sejmu przepchnęli zmiany w ustawie o RTV, które umożliwiały powołanie nowej rady – PiS, LPR i Samoobrona wzięły w niej wszystkie miejsca. Ustawa powołująca CBA, zmieniająca zasady lustracji, czy otwierająca prawnicze korporacje (wszystkie TK uznał za częściowo niezgodne z konstytucją).

PiS stracił władzę w 2007 r., jednak po przejęciu rządów przez polityków PO i PSL nie doszło do radykalnej poprawy jakości stanowionego prawa. W przypadku znowelizowanej w 2010 r. ustawy o NIK dopiero po kilkunastu miesiącach przypadkiem wyszło na jaw, że kontrolerzy Izby otrzymali ogromne uprawnienia, większe nawet niż te, które mają służby specjalne.  Przygotowany przez byłego prezesa Izby, a wówczas posła PO Mirosława Sekułę projekt daje im możliwość wglądu w tzw. dane wrażliwe (m.in. o stanie zdrowia, nałogach, zapisie DNA, wyznaniu, czy poglądach politycznych), ale także przyznał im dostęp do takich tajemnic jak tajemnica adwokacka, skarbowa, czy giełdowa. Ustawa przez wiele miesięcy powstawała w wąskim gronie posłów z komisji do spraw kontroli państwowej, o szerszych konsultacjach żaden z nich nie pomyślał.

Na wrzutkę

Jeszcze bardziej tajemnicza jest sprawa poprawek w ustawie o prokuraturze. Do dziś nie wiadomo, jak znalazł się w niej przepis, dający prokuratorom ze zlikwidowanej w 2010 r. prokuratury krajowej możliwość przejścia w stan spoczynku bez względu na wiek, z emeryturą w wysokości 100 procent wynagrodzenia (inni prokuratorzy dostają 75 proc.). Skorzystali z tego przywileju m.in. dawni współpracownicy ministra Zbigniewa Ziobry, Dariusz Barski i Bogdan Święczkowski, którzy w wieku czterdziestu paru lat zostali emerytami z miesięcznym uposażeniem ok. 14 tys. zł.

Mnóstwo kontrowersji budziły również nowe przepisy w uchwalonej latem 2011 r. ustawie o nasiennictwie, do której w ostatniej chwili niewidzialna ręka dopisała w parlamencie punkt zezwalający na rejestrację w Polsce nasion roślin modyfikowanych genetycznie (GMO), co mimo obecnego w tej samej ustawie zakazu ich sprzedaży de facto pozwalało na legalną uprawę. Sprawę ucięło weto prezydenta Komorowskiego, który krytykując ustawę, wypowiedział słowa mogące posłużyć za komentarz do innych przepisów uchwalanych w podobny sposób: - To bubel prawny. Fatalnie kończy się bardzo zła praktyka legislacyjna, że wrzucamy do ustawy w ostatniej chwili problemy kontrowersyjne społecznie, bez debaty publicznej, bez dobrego przygotowania opinii publicznej.

Ale popularność wrzutek „last minute” nie zmalała. Znalazły się choćby w innej ubiegłorocznej ustawie - o dostępie do informacji publicznej (słynna poprawka senatora Marka Rockiego), dzięki którym urzędnicy powołując się na niebezpieczeństwo „naruszenia ważnego interesu gospodarczego państwa” mogą odmawiać informowania o działaniach władzy.

Sporym zamieszaniem skończyło się również wprowadzanie na początku zeszłego roku zmian do ustawy o radiofonii i telewizji, które wprowadzały obowiązek posiadania zezwoleń dla wszystkich publikacji audiowizualnych zamieszczanych w Internecie w celach komercyjnych, oraz groziły inwigilacją Internetu. Sytuacja do złudzenia przypominała to, co działo się podczas awantury o ACTA, choć skala była mniejsza. To znaczy internauci protestowali przez cały proces legislacyjny, ale kontrowersyjne zapisy udało się usunąć w ostatniej chwili - w Senacie, po osobistej interwencji premiera. Donald Tusk zaprosił wówczas ludzi związanych z Internetem na spotkanie do swej kancelarii, podczas którego zapewniał, że uczuli swych urzędników, by staranniej przeprowadzali konsultacje społeczne.  

Maszynki mielą różnymi czcionkami

Ponad 60 proc. ustaw, nad którymi procedują posłowie przesyła rząd. Teoretycznie wszystkie powinny powstawać w specjalnie do tego powołanej instytucji - Rządowym Centrum Legislacyjnym. Trzy lata temu weszła w życie nowatorska w naszym systemie legislacyjnym zasada mówiąca, że ministrowie nie powinni pisać projektów w swoich resortach, tylko przedstawiać liczące kilka stron tzw. założenia (czyli to, co ma się znaleźć w ustawie). Dopiero po ich przyjęciu przez Radę Ministrów zatrudniający 74 prawników RCL zabierałby się do pisania ustawy.

Pomysł okazał się fikcją, bo większość projektów rządowych wciąż powstaje w ministerstwach, które zazdrośnie strzegą tego poletka. Prezes RCL, Maciej Berek liczy co prawda, że z czasem to się zmieni i pod skrzydłami centrum jakość prawa wzrośnie, ale nie jest to takie oczywiste. Poprzedniczka Berka na stanowisku szefa RCL, Jolanta Rusiniak uważa, że nie da się napisać dobrej ustawy poza ministerstwami, bo ich kompetencje z zasady odpowiadają danemu projektowi. - Odpowiedzialny minister nie odda pisania ważnego projektu prawnikom z RCL, z którymi nie ma kontaktu. Poza tym to wydłuża cały proces legislacyjny i rozmywa odpowiedzialność – twierdzi Rusiniak. Przede wszystkim jednak nakładanie się kompetencji RCL i ministerialnych prawników źle wpływa na jakość prawa.

Lech Czapla, szef Kancelarii Sejmu twierdzi, że na przestrzeni wielu lat i kadencji Sejmu trudno byłoby wskazać projekt ustawy całkowicie wolny od błędów legislacyjnych. – Często obserwujemy, że przy opracowywaniu zmian przepisów zapomina się o konieczności znowelizowania innych, powiązanych z nimi ustaw – dodaje. Za przykład podaje ubiegłoroczną zmianę ustawy o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników, w której wnioskodawcy nie uwzględnili faktu, że proponowane rozwiązania wymagają nowelizacji kilkudziesięciu innych ustaw. Piotr Kędziora, dyrektor sejmowego biura legislacyjnego (zatrudnia 33 prawników), dorzuca inne grzechy projektów rządowych: brak konsultacji społecznych, nie wykazanie skutków finansowych oraz brak aktów wykonawczych.

W najnowszym numerze POLITYKI

Zobacz pełny spis treści »

Poleć stronę

Zamknij