Artykuł w wersji audio
„Konstytucja jest „produktem politycznym”. To dotyczy też obecnej polskiej ustawy zasadniczej. Nie udało się jej uchwalić szybko po demokratycznym przełomie. Powstała dopiero w 1997 r., gdy kluczowe ustrojowe przekształcenia zostały już zrealizowane. Uchwalona została przez Zgromadzenie Narodowe w kształcie uzgodnionym w czterostronnych negocjacjach partyjnych (SLD, PSL, UW i UP). W ówczesnym Zgromadzeniu Narodowym nie było „prawicy”, a akceptacja w referendum nie była imponująca. Jednak to nie okoliczności uchwalenia konstytucji czynią postulat jej nowelizacji zasadnym.
Najważniejsza jest ocena, czy normy konstytucji opisują ład ustrojowy w kształcie, który uznajemy za pożądany. Warunkiem ewentualnej zmiany powinna być wola realnej większości obywateli. Trzeba też mieć świadomość, że „złą” konstytucję można zastąpić gorszą. Tak chyba było w okresie międzywojennym, gdy krytykowaną (ale gwarantującą demokrację) konstytucję marcową zastąpiła konstytucja kwietniowa zgodna z autorytarnymi praktykami z lat 30. Dziś takie obawy wiąże się – pewnie słusznie – z planami PiS.
Gwarancje pluralizmu
Zacznijmy od kwestii obecnie gorącej – Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli zgodzimy się, że ustrojową funkcją Trybunału powinno być zapobieganie ustanawianiu (przez zwykłą większość w parlamencie) regulacji naruszających standardy ustrojowe, ale też by Trybunał samoistnie prawa nie kreował, to musimy zastanowić się, czy obecna jego pozycja jest właściwa. Moim zdaniem nie.
Przyjęte zostało milczące założenie, że konstytucja zawiera uregulowania, które pozwalają udzielić obiektywnej odpowiedzi na każde pytanie o zgodność dowolnej ustawy z konstytucją. W sposób oczywisty tak nie jest. To główna przyczyna, dla której często odpowiedź Trybunału zależy po prostu od subiektywnej oceny większości sędziów. Sędziowie rozstrzygają nieraz nie tyle o zgodności ustawy z konstytucją, ile o tym, czy regulacja jest „słuszna”. Ustawę nawet uchwaloną dużą większością posłów i senatorów (i podpisaną przez prezydenta) Trybunał może unieważnić większością choćby jednego sędziowskiego głosu. A do tego – ze względu na tryb wyłaniania składu Trybunału – są uzasadnione wątpliwości co do bezstronności sędziów. Problem z obecnymi działaniami PiS nie wynika z tego, że ta partia chce sensownie Trybunał zreformować, ale że chce go ubezwłasnowolnić.
Należy ustanowić rzeczywiste konstytucyjne gwarancje pluralizmu Trybunału i bezstronności sędziów. Trzeba wyeliminować istniejącą obecnie możliwość przechodzenia „z polityki” do Trybunału. Trzeba zapobiec zdominowaniu składu Trybunału przez nominatów jednej politycznej opcji – nawet gdy wyborcy w długim okresie udzielają jej poparcia.
Konstytucja zawiera obszerny katalog praw socjalnych, a art. 2 głosi: „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”. Ale przecież w minionych dwu dekadach wprowadzony został podatek liniowy dla najzamożniejszych podatników, na niebywałą skalę rozpowszechniły się umowy śmieciowe, definitywnie wyrugowano wpływ pracowników na zarządzanie przedsiębiorstwami i w znacznej mierze rozmontowano system ubezpieczeń społecznych. Mimo jednoznacznych zapisów (art. 70, ust. 2) większość studentów kształci się odpłatnie. Rzeczywisty ład ustrojowy jest więc – delikatnie mówiąc – sprzeczny z konstytucyjnymi normami, a w każdym razie z duchem konstytucji.
Wiem, że zapisy konstytucji uwierają niektóre środowiska, szczególnie biznesowe, równościowe i socjalne. Nie sądzę jednak, by miały przyzwolenie na ich wyrugowanie z konstytucji. Jest więc problem egzekwowania. Niektóre kwestie mogą i powinny być zapisane bardziej jednoznacznie. Dotyczy to gwarancji ubezpieczenia dla wszystkich pracujących, wprowadzenia zasady, że niskie dochody nie są obciążone podatkiem, a wysokie podlegają obciążeniu więcej niż proporcjonalnemu, ustanowienia jednoznacznego prawa pracowników do udziału w zarządzaniu przedsiębiorstwami.
Art. 4 konstytucji głosi w ust. 1, że: „Władza zwierzchnia w Rzeczpospolitej Polskiej należy do Narodu.”, a w ust. 2 precyzuje: „Naród sprawuje władzę przez swych przedstawicieli lub bezpośrednio”. W praktyce „Naród” jest jednak ubezwłasnowolniony i żadna kwestia nie może być rozstrzygnięta przez „Naród”, jeżeli większość klasy politycznej nie zdecyduje się na zadanie „Narodowi” pytania. To trzeba zmienić. Inicjatywa referendalna poparta odpowiednio dużą liczbą podpisów (np. miliona wyborców) powinna mieć gwarancję przeprowadzenia. Warunkiem uznania rozstrzygnięcia za prawomocne powinna być frekwencja nie mniejsza niż w ostatnich wyborach parlamentarnych. W drodze referendum powinno być również możliwe zdecydowanie o skróceniu kadencji parlamentu i prezydenta.
Partyjna rywalizacja
Autorzy konstytucji wiele uwagi poświęcili zagwarantowaniu apolityczności niektórych instytucji państwa (m.in. Rada Polityki Pieniężnej, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, sądownictwo). Widać jednak, że te instytucje (i szereg innych), w ograniczonym tylko stopniu „wybiły się na niepodległość”. Rządząca większość „radzi sobie” z zasadą kadencyjności przez nowelizacje odpowiednich ustaw, a zakaz pełnienia kierowniczych funkcji w tych instytucjach przez politycznych aktywistów jest fikcją.
Myślę, że trzeba tu rozważyć celowość kompleksowej reformy zmierzającej do wyodrębnienia całej grupy instytucji państwa, które powinny być wyłączone spod wpływu bieżących rozstrzygnięć politycznych. Poza wymienionymi powinien to być NIK, GUS, ZUS, prokuratura. Nad tymi wszystkimi instytucjami powinna być ustanowiona kuratela ciała nieuwikłanego w doraźne polityczne przepychanki. Wiem, że postulat, który zgłaszam, musi dziś zabrzmieć egzotycznie, ale sądzę, że rozważyć trzeba obsadzenie w tej roli zreformowanego Senatu.
Potrzebny jest Senat niezdominowany przez wynik partyjnej rywalizacji. Dziś ta izba jest przede wszystkim miejscem dla zasłużonych działaczy partyjnych i wypełnia usługowe funkcje na zlecenie partii rządzącej. Trzeba utorować do Senatu drogę dla osób o niewątpliwym dorobku osobistym (w pracy zawodowej lub działalności publicznej) i znanych z niezależności, a więc przynajmniej ograniczyć dostęp do Senatu „partyjnych mianowańców”.
Nie rezygnując z wyborów, można tylko urealnić szanse sukcesu niepartyjnych kandydatów. Mogą temu sprzyjać wybory według większościowej ordynacji, jednak pod warunkiem że liczebność Senatu – co jest pożądane również z innych względów – zostanie ograniczona. Np. do wyboru 30 senatorów w obwodach wyborczych liczących po jednym milionie uprawnionych do wyboru. Można mieć nadzieję, że wówczas rywalizacja byłaby mniej partyjna, a bardziej spersonalizowana. Gdyby do tak wyłanianego składu Senatu z mocy prawa dołączono wirylistów: byłych prezydentów i byłych prezesów Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, to można by chyba przyjąć, że Senat przestałby być podmiotem zdominowanym przez partyjną rywalizację.
Zreformowany Senat nie zajmowałby się rutynowymi działaniami legislacyjnymi. Jego główną funkcją powinna być ocena działania wymienionych instytucji oraz wyłanianie ich gremiów kierowniczych (z zachowaniem zasad kadencyjności). Senat powinien też być wyposażony w samoistne prawo do decydowania o przeprowadzeniu referendum.
Jest jeszcze jedna kwestia wymagająca uściślonego uregulowania w konstytucji. To prawo wyborcze oraz finansowanie partii politycznych. Konstytucja przesądza o proporcjonalnej ordynacji wyborczej do Sejmu, ale wysokie „progi wstępu” powodują, że struktura parlamentu drastycznie nieraz odbiega od struktury poparcia obywateli (w ostatnich wyborach PiS otrzymało niewiele ponad jedną trzecią głosów, ale ma w Sejmie ponad połowę miejsc). Co więcej, w konstytucji nie ma zabezpieczenia przed podniesieniem progów wyborczych i nieomal dowolnym zniekształceniem woli wyborców przez ordynację.
Finansowanie partii z budżetu generalnie służy równości praw wyborców, gdy jednak jest obfite i proporcjonalne do uzyskanych rezultatów, sprzyja zamrożeniu sceny politycznej, ponieważ partie parlamentarne (szczególnie duże) dysponują ogromnymi funduszami. Oba te czynniki przesądzają o oligarchizacji sceny politycznej. Duża część wyborców, którzy w koszyku wyborczym nie znajdują partii, którą chcieliby poprzeć, rezygnuje z udziału w wyborach. W Polsce frekwencja należy do najniższych w Europie. To nie świadczy o żywotności polskiej demokracji.
Konstytucja powinna zawierać maksymalny dopuszczalny próg wstępu do parlamentu. Nie powinien być chyba wyższy niż 3 proc. (to blisko milion uprawnionych do głosowania). Czy nie przyniesie to rozdrobnienia parlamentu? Formalnie pewnie tak, ale przecież utworzenie koalicyjnego rządu może być równie trudne (lub równie łatwe), zarówno gdy w parlamencie są trzy partie, jak i wtedy, gdy jest ich sześć. Trzeba też pamiętać, że stymulowanie politycznej konsolidacji przez ordynację wyborczą może dać bardzo złe rezultaty – wystarczy przypomnieć AWS. Konstytucja powinna też zawierać zasadę, że dotacja dla wszystkich ugrupowań (które uzyskały w wyborach nie mniej niż np. 2 proc. poparcia) powinna być równa i niewielka.
Wbrew temu, co twierdzą niektórzy publicyści, problemem polskiej konstytucji nie jest nie dość precyzyjne sformułowanie zakresu władzy w trójkącie parlament–prezydent–rząd, a propozycje poszerzenia zakresu władzy prezydenta (zawarte niestety w projekcie konstytucji PiS) odzwierciedlają autorytarne skłonności. Prezydent ma w polskiej konstytucji (nawet na tle uregulowań w takim kraju jak Francja) całkiem spore kompetencje, a problem wynika ze sposobu korzystania z nich. Prezydent – niestety – może zrezygnować z roli arbitra i mediatora na scenie politycznej i działać jak funkcjonariusz jednej partii. Wielka władza jednostki (choćby wyłonionej w demokratycznej procedurze) niesie olbrzymie ryzyko. Tej pokusie trzeba się oprzeć.
Wiem, że sformułowane wyżej sugestie nie mogą spotkać się z sympatią obecnego obozu władzy. Ale obawiam się, że z przedstawionym tu kierunkiem zmian nie sympatyzuje też obecna liberalna opozycja (PO i Nowoczesna). Nasi liberałowie – jak sądzę – nigdy nie pogodzili się z zawartymi w obecnej konstytucji uregulowaniami kwestii socjalnych. Przez lata swoich rządów generalnie je ignorowali, więc trudno oczekiwać, że przychylnie odniosą się do sugestii ich doprecyzowania, a więc urealnienia. To, jak sądzę, główny powód, dla którego odżegnują się od jakichkolwiek zmian w konstytucji.
Są jednak ważne powody, by konstytucję skorygować, ale – trzeba to przyznać – nie ma sprzyjających ku temu politycznych uwarunkowań. Może za 2–3 lata… W każdym razie debatę warto zacząć już teraz.
***
Ryszard Bugaj – ekonomista, polityk, twórca i pierwszy przewodniczący Unii Pracy (do 1997 r.). Był m.in. doradcą ekonomicznym prezydenta Lecha Kaczyńskiego. Od października 2015 r. zasiadał w prezydenckiej Narodowej Radzie Rozwoju. Odszedł z niej w lutym br. na znak protestu przeciwko zawłaszczaniu instytucji państwa przez PiS. Obecnie pracownik Instytutu Nauk Ekonomicznych PAN i honorowy Przewodniczący Unii Pracy (od 2006 r.).