Feliks Siemienas, w czasach PRL jeden z najbogatszych rodaków, a w wolnej Polsce kontrowersyjny kapitalista znany głównie z zatargów z Temidą, został kiedyś zapytany przez dziennikarzy, jak zarobić pierwszy milion. Po krótkim namyśle odpowiedział tak: - Można handlować narkotykami. Ale w to nie wchodzę - religia mi nie pozwala. Można handlować bronią. Ale w to nie wchodzę - religia mi nie pozwala. Można też tanio kupić ziemię rolną pod Warszawą, rozparcelować i sprzedać pod budowę domów. O - w to wchodzę! Po niemal 20 latach ta prosta recepta wciąż pozostaje aktualna, o czym świadczy przypadek mazurskiej wsi Muntowo. Przez kilka dni była w centrum uwagi, bo właśnie tam, nad jeziorem Juksty, miało jakoby leżeć 39,5 ha, za których odrolnienie zatrzymani Piotr R. i Andrzej K. mieli żądać 3 mln zł łapówki dla siebie i wicepremiera Leppera. Choć wychodzi na to, że działek tak naprawdę nie było - bo cała akcja była prowokacją Centralnego Biura Antykorupcyjnego - podobny mechanizm funkcjonuje w wielu polskich gminach. I od lat jest ten sam.
W pierwszych miesiącach tego roku Agencja Nieruchomości Rolnych sprzedawała hektar państwowych gruntów rolnych po 9-11,8 tys. zł (najdrożej w woj. kujawsko-pomorskim, warmińsko-mazurskim, dolnośląskim, najtaniej na Podkarpaciu i ziemi lubuskiej). To wychodzi średnio złotówka za metr. W tym samym czasie za działkę budowlaną na prowincji płacono 20-50 zł / m. W atrakcyjnych lokalizacjach np. kurortach - 50-200 zł. W aglomeracjach cena dochodziła do 500 zł. A w najmodniejszych okolicach, np. na warszawskim Wilanowie, gdzie okazałe wille wciąż jeszcze sąsiadują ze spłachetkami zaniedbanych ugorów, metr kosztuje od 1 tys. zł w górę. Odrolnienie i sprzedanie takiej ziemi to skarb. Jaki - odpowiada właściciel małej firmy deweloperskiej, który buduje domy na podkrakowskich wsiach: - W latach 2000-2001 skupiłem od chłopów w sumie 5 ha ziemi. Płaciłem ok. 100 tys. za hektar. Załatwiłem formalności i ziemię podzieliłem na działki. W zależności od gminy, na hektarze da się wydzielić 6-10 działek. Potem każdą z tych działek sprzedałem po 100-150 tys. Komu? ¬- Głównie młodym pracującym i dobrze zarabiającym osobom, które po urodzeniu dziecka chciały uciec z miasta.
Przebitka jest oczywista. Trzeba tylko przejść urzędową drogę przez mękę, uzyskać wszystkie zgody i pieczątki. - No i oczywiście zdobyć sobie przychylność niektórych osób, czasem coś tam posmarować - przyznaje z oporami deweloper, dlatego pozostanie anonimowy.
Od roli głowa nie boli
Już samo prześledzenie procedury uświadamia ilość punktów, w których może narodzić się korupcja. Odrolnienie danej działki musi zaakceptować rada gminy, poprzez zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taką zmianę trzeba dobrze uzasadnić, a gmina do prośby przychyli się, albo i nie. W przypadku najsłabszych terenów potrzeba jeszcze zgody samego wójta (odpowiednio burmistrza lub prezydenta miasta). Ci się zgodzą lub nie.
Im lepsza ziemia, tym bardziej łańcuszek się wydłuża. Przy gruntach najwyższych klas o zgodę trzeba też poprosić Ministra Rolnictwa. Przy gruntach słabszych decyzję wyda marszałek województwa. Jeśli część działki porasta las, zgodę musi dodatkowo wydać Minister Ochrony Środowiska. W Ministerstwie Rolnictwa papier przechodzi przez kilka biurek w departamencie gospodarki ziemią. Decyzje w sprawie działek do 10 ha akceptuje wiceminister, po wcześniejszym rozpatrzeniu przez urzędników. Grunty większej powierzchni - takie jak sławna działka CBA - stają na zebraniu kierownictwa resortu.
Pracownicy gmin przyznają, że na szczeblu ministerialnym większość wniosków przechodzi - urzędnicy w stolicy opierają się głównie na zawartych w dokumentach opiniach kolegów z terenu. Wnioski do ministrów musi bowiem wcześniej zaopiniować wójt i marszałek województwa (wydadzą opinię pozytywną, albo negatywną). W całym procesie biorą też udział izby rolnicze (one też mogą być na tak lub na nie).
Potem gmina może jeszcze (lecz nie musi) nałożyć na właściciela gruntu opłatę adiacencką (jeśli np. dzięki wybudowaniu wodociągu wartość nieruchomości wzrosła) oraz rentę planistyczną (od wzrostu wartości osiągniętego dzięki przekwalifikowaniu gruntu). Gdy odrolnienie się uda, trzeba jeszcze złożyć wniosek o wyłączenie działki z produkcji rolnej. Najgorzej mają znów posiadacze ziemi urodzajnej - muszą uzyskać zgodę starostwa i zapłacić mu rekompensatę (kilka-kilkanaście tys. zł za ha).
W całym tym procesie wszyscy decydujący po drodze mogą, lecz nie muszą się zgodzić. Od lat to wiadomo - korupcja wyrasta tam, gdzie jest pole do urzędniczej uznaniowości. Przyczyny odrzucenia wniosku mogą być różne, ale zazwyczaj oficjalnym powodem jest brak zasadności ekonomicznej przekwalifikowania. - Niepisana zasada jest taka - jak na działkę może wjechać Bizon i ją obrobić, to nie odrolniamy. Skoro ziemia może rodzić, to jej nie ruszać - mówi urbanista pracujący na Podlasiu. Najtrudniej jest w przypadku gleb dobrych. Tam urzędnik musi rozważyć, ile np. ton żyta mógłby urodzić dany hektar oraz jaki negatywny wpływ na środowisko będzie miało zabudowanie danego terenu. Sprawdza też, czy do działki dochodzi droga, czy po sąsiedzku nie ma innych, gorszych gruntów, które można by wykorzystać. Na drugiej szalce powinien położyć potencjalne korzyści dla gminy: wyższe podatki od nieruchomości, rozwój okolicy, przyciągnięcie inwestorów.
W praktyce reguły są różne w zależności od gminy. Zmieniają się zazwyczaj co cztery lata, bo tyle trwa kadencja samorządowych władz. Chęć do odrolnienia zależy od składu rady gminy, jej przychylności inwestorom, stanu gminnej kasy, bliskości wyborów itp. Zdaniem deweloperów wizje nowych osiedli zbyt często jednak przegrywają w urzędach z szumiącym łanem zbóż. A może i zasadą „przytrzymamy - to zapłaci". Nie bez powodu w ostatnich latach najszybciej drożała ziemia słaba oraz nieużytki - przy nich cały proces jest stosunkowo najkrótszy i wymaga najmniej kontaktów z urzędami.
Zdaniem prof. Katarzyny Duczkowskiej-Małysz, eksperta ekonomiki rolnictwa ze Szkoły Głównej Handlowej, kurczowe trzymanie się ziemi i niechęć do jej odrolnienia ma też inne, głębsze podstawy. - Wynika ze stereotypów. Myślenie, wyrażające się w PRL-owskim haśle „każdy kłos na wagę złota", ma korzenie w dawnych czasach, kiedy ziemia była matką, karmicielką, a jej ilość decydowała o statusie rodziny we wsi. Tymczasem utrzymywanie upraw w miastach hamuje ich rozwój i w nowoczesnej gospodarce jest bez sensu. Dziś bardziej liczy się chociażby wykształcenie, znajomość języków, innowacyjność. Na polską wieś te wartości jednak docierają opornie - dodaje.
Grunt dla korupcji
Odrolnienie - procedura biurokratyczna - oczywiście musi trwać. W Ministerstwie Rolnictwa w kolejce do rozpatrzenia czeka 6,4 tys. wniosków. Najwięcej odrolnia się obszarów graniczących z dużymi miastami i atrakcyjnych turystycznie, gdzie ziemi budowlanej mało i jest droga. Szczegółowych danych na razie nie sposób uzyskać, bo cała dokumentacja w Ministerstwie została zajęta przez CBA. Nie wiadomo, ile wniosków leży w gminach i urzędach marszałkowskich. - Przy ziemiach lepszych, a takie są np. na Mazurach, można czekać od kilkunastu miesięcy do 15 lat - mówi Adam Bronisz, z agencji BB Nieruchomości.
Pole do popisu dla wszelkiego rodzaju załatwiaczy jest więc ogromne. Zapewne tylko promil trafia w światła jupiterów. W marcu Sąd Najwyższy ostatecznie skazał* byłego senatora AWS Pawła Abramskiego na 3 lata więzienia i 18 tys. zł grzywny za propozycję łapówkową, którą w czerwcu 2004 r. złożył prezydentowi Olsztyna. Chodziło o pomoc i przyspieszenie sprawy odrolnienia ziemi w dzielnicy Redykajny nad jeziorem Podkówka. Biznesmen Jan B., znajomy senatora Abramskiego, kupił tam 11 hektarów i chciał zbudować osiedle mieszkaniowe. Jan B. przez kilkanaście lat zabiegał w mieście o przekwalifikowanie atrakcyjnych gruntów, na co ratusz nie dawał zgody. Prezydent zamiast łapówkę wziąć, zgłosił sprawę Centralnemu Biuru Śledczemu. Dowodem w sprawie były m.in. nagrania zrobione przez ukrytą kamerę oraz karteczki, które były senator w trakcie spotkań podsuwał prezydentowi miasta. Było na nich napisane: „2 mln dla ciebie albo dla miasta za załatwienie sprawy" i „dwa apartamenty dla ciebie".
Z kolei we Wrocławiu od kilku lat toczą się prokuratorskie i sądowe postępowania w sprawie działalności regionalnego oddziału Agencji Nieruchomości Rolnych. Prokuratura bada, dlaczego w latach 2000-2002 urzędnicy celowo sprzedawali inwestorom ziemię rolną, która dopiero po transakcji natychmiast była przekształcana w budowlaną i zyskiwała w ten sposób na wartości. Na przykład 20-hektarową działkę na tzw. węźle komunikacyjnym Bielany za 20 mln kupiło czterech biznesmenów z Warszawy. W ciągu roku przekształcili ją w gminie w budowlaną i sprzedali spółce Erabud za 40 mln. Ta spółka z kolei dzień później sprzedała ją za 53 mln firmie Auchan, która zbudowała na tym gruncie hipermarket. Zarzuty usłyszało już 7 osób, w tym byli szefowie oddziału Agencji.
Ciekawy mechanizm ukazuje przypadek pana J., warszawskiego biznesmena, handlującego sprzętem medycznym. W marcu 1999 roku kupił za 1,2 mln zł 111 hektarów atrakcyjnych, nadmorskich gruntów rolnych na terenie Ustronia Morskiego. Natychmiast rozpoczął procedurę przekształcenia ziemi w komercyjną. Chciał na niej wybudować kompleks hotelowy, sanatorium i klinikę. Radni gminy nie wydali jednak zgody na zmianę. Pan J. z pomocą prawników rozpoczął batalię (od decyzji się skutecznie odwołał) i zarazem obłaskawianie gminy. Wyłożył pieniądze na lokalny klub siatkarski. Warszawski biznesmen, który nagle poczuł się wyjątkowo związany ze społecznością Ustronia, zasponsorował miejski dom kultury. Prasa doniosła też o propozycjach „zadowalających kwot", które J. składał radnym i zarządowi gminy. Zainteresowani wszystkiemu zaprzeczyli. Po trzech latach, w październiku 2002 r., rada gminy w okrojonym składzie - część członków w proteście złożyło mandaty - na dwa tygodnie przed wyborami przegłosowała odrolnienie ziemi. Dzięki tej decyzji wartość ziemi wzrosła dziesięć razy.
Przykłady takich spraw można mnożyć jak Polska długa i szeroka. Gdy w 1995 r. tworzono skomplikowane zasady odrolnienia gruntów, podparto to słuszną ideą. Rząd chciał przeciwdziałać chaotycznemu zabudowaniu przez deweloperów najlepszych gruntów rolnych. Optymista powie, że mechanizm do przekrętów wyszedł niejako przy okazji. Pesymista - że celowo. Cała ta procedura byłaby znacznie prostsza, krótsza, a układ mniej korupcjogenny, gdyby w gminach były plany zagospodarowania przestrzennego.
Tu na razie jest ściernisko...
Plan mówi inwestorom co, gdzie, jak i do jakiej wysokości mogą wybudować. Bez niego nie powstanie mały domek, supermarket ani gigantyczne centrum logistyczne. Stare plany, przygotowane przed 1995 r., wygasły ostatecznie 1 stycznia 2004 r. Gminy od 13 lat wiedzą, że trzeba przygotować nowe. Ale na razie udało się nimi objąć zaledwie 20 proc. terytorium kraju. Gminy tłumaczą, że na uchwalenie planów nie mają pieniędzy - trzeba przecież zatrudnić ludzi, którzy je przygotują. Ale jest też inny powód - tam gdzie nie ma planów, urzędnik ma władzę. Gdzie plany są - staje się tylko administratorem, traci atrybut decyzyjności. Jedynie rejestruje aktywność, którą podejmują obywatele.
Brak planów utrudnia i wydłuża nie tylko proces odrolnienia (a więc sprzyja korupcji). Z tego samego powodu przed wybudowaniem domu konieczne jest uzyskanie tzw. wuzetki, czyli decyzji gminy co do warunków zabudowy i zagospodarowania danego terenu. To proteza którą pozostawiono ze starych przepisów (sprzed 1995 r.), aby do czasu uchwalenia planów w ogóle cokolwiek dało się zbudować. Ale jak każda prowizorka, ta jest w Polsce wyjątkowo trwała. Zaś cała procedura z wuzetką - nie dziwota - również długotrwała i mocno uznaniowa (od kilku miesięcy do kilku lat). - Skalę korupcji w gminach można mierzyć długością oczekiwania na pozwolenie na budowę - mówi Czesław Bielecki, architekt i były poseł.
Przez lata państwo stworzyło żadnego mechanizmu, który by gminy przymusił do zrobienia planów. A można na przykład uderzyć gminę po kieszeni i zabronić pobierania lokalnych podatków tam, gdzie nie ma planu. Ludzie profesjonalnie zajmujący się rynkiem nieruchomości nie mają wątpliwości - opóźnienia i bałagan w opracowywaniu planów czemuś służy. To państwo wyhodowało i toleruje tę hydrę. - Im więcej decyzji trzeba po drodze podjąć, tym ważniejszy staje się urzędnik - mówi Julia Pitera, działaczka PO i szefowa organizacji antykorupcyjnej Transparency International.
...ale będzie San Francisco
Resort budownictwa zaproponował dobre zmiany w prawie. Po pierwsze, aby na terenach objętych planami uzyskanie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego nie było konieczne. Po drugie: aby znacznie skrócić i uprościć planowanie zagospodarowania przestrzennego. Po trzecie: aby wszystkie grunty znajdujące się w obrębie miast bez ministerialnych zgód gmina mogła przekształcać na działki budowlane. Nie stanie się to co prawda automatycznie, ale już znacznie uprości całą procedurę, bo wszelkie decyzje podejmowane będą na szczeblu samorządu.
Ten ostatni pomysł ma jednak swych przeciwników w chłopskim lobby. Wśród oponentów jest grupa chłodno myślących kunktatorów, którzy mając dużo ziemi pod miastami, nie spieszą się z jej sprzedażą i czekają na wzrost cen. Działają więc jak kartel producentów ropy naftowej OPEC - ograniczając dostawy kontrolują cenę i dbają tym samym o własną kieszeń. Łatwe odrolnienie spowoduje wzrost podaży gruntów i spadek stawki za metr.
- W kraju grunty rolne wciąż stanowią 46 proc. powierzchni miast ogółem - mówi Zbigniew Przybysz z Ministerstwa Budownictwa. Na przykład w Gdańsku zajmują aż 38 proc., w Poznaniu 34 proc, a w Warszawie 29 proc. - U nas mogą stanowić jedną trzecią niezbudowanych terenów - mówi Rafał Dutkiewicz, prezydent Wrocławia. Na jak najszybsze uwolnienie tej ziemi liczą deweloperzy i fachowcy od obrotu nieruchomościami. Zlikwiduje się kuriozalną sytuację, gdy apartamentowiec w którym metr mieszkania kosztuje 10 tys. zł, graniczy przez płot z polem kapusty. Deweloperzy liczą, że wreszcie będzie gdzie budować. Zwiększy się podaż, więc może spadną ceny mieszkań. Eksperci mówią, że ten krok jest nieunikniony, jeśli mamy stawać się nowoczesnym krajem.
Zaproponowane przez ministra budownictwa zmiany wpisane były jako priorytetowe do umowy koalicyjnej. Są też uznawane za część tzw. pakietu Euro 2012, bez którego inwestycje na Mistrzostwa Europy w Piłce Nożnej nie mogą się udać. Projekt jest już po pierwszym czytaniu w Sejmie. W Ministerstwie Budownictwa wciąż liczą, że ustawa zostanie uchwalona wczesną jesienią.
Zmiana prawa powinna nieco ukrócić biznes z odrolnianiem ziemi. Choć może zanim zdążą się uchwalić stosowne przepisy i plany, szybciej zadziała rynek. Ze względu na możliwość otrzymania unijnych dopłat, w ciągu ostatniego roku cena ziemi rolnej skoczyła o 40 proc. - A w atrakcyjnych lokalizacjach nawet o 200 proc. - mówi Adam Bronisz. Chłopi się zmądrzyli. Wiedzą, że kupujący albo chce dostawać kasę z Brukseli, albo docelowo postawi sobie dom. Dlatego np. w Tarczynie (40 km od Warszawy) ceny metra ziemi rolnej i budowlanej już się wyrównały. Po 100 zł. Są jednak takie miejsca w kraju, gdzie przekwalifikowanie ziemi wciąż zwiększa jej wartość dziesięciokrotnie, a w gminie panuje administracyjny bałagan i nie ma planów. Gdy kryteria są uznaniowe, rodzi się pokusa podania pod stołem argumentów nie-merytorycznych. Gdzie urzędnik chce wziąć, a ciągle ma za co, tam zawsze ktoś da.
*Paweł Abramski poinformował „Politykę”, że 7 listopada 2017 r. skazanie uległo zatarciu.