Wiara w samo prawo – przy złej woli i zacietrzewieniu – nie wymusi współdziałania. A dobro Polski?
Wbrew krążącym po kraju amatorskim ekspertyzom polska konstytucja nie jest wcale niejasna, a w każdym razie nie bardziej zawikłana niż rozwiązania w innych krajach. W żadnej demokracji nie ma samodzierżawia, gdzie wszystkie decyzje dzierży jedna ręka. Władzą się trzeba dzielić. W Polsce ten podział wygląda tak: Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną RP, co wynika z art. 146 konstytucji. Termin „prowadzi” jest jasny i nie pochodzi z żargonu prawniczego. Zresztą konstytucja precyzuje jeszcze, że do rządu „należą wszystkie sprawy nie zastrzeżone dla innych organów”.
Ale z kolei prezydent w Polsce ma rozliczne i poważne kompetencje. Na przykład reprezentuje państwo w stosunkach zewnętrznych. O sposobie tego reprezentowania mówi art. 133 i znajduje się tam taka norma: „Prezydent współdziała z Prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem”, z czego konstytucjonalista prof. Piotr Winczorek wyciąga wniosek, że obowiązek współdziałania konstytucja nakłada przede wszystkim na prezydenta, a nie na premiera, bo tak literalnie brzmi ta norma.
Prezydent decyduje o wielu sprawach i wydaje akty urzędowe, ale nie sam, bo w większości wymagają one podpisu (tak zwanej kontrasygnaty) premiera. Bez podpisu premiera akt urzędowy prezydenta jest nieważny (art. 144). Dlaczego? Bo składając podpis, premier ponosi odpowiedzialność konstytucyjną przed Sejmem i można go w Sejmie rozliczać.
Słowem, premier ma głos decydujący. Często słyszymy, że prezydent jest najwyższym zwierzchnikiem sił zbrojnych (art. 134 ust.1). To funkcja głównie symboliczna, bo ci, którzy cytują tę normę konstytucji, wygodnie omijają ust. 2: prezydent sprawuje zwierzchnictwo „za pośrednictwem ministra”. Znowu więc współdziałanie z rządem jest konieczne. Weźmy dla ilustracji banalną nominację z dziedziny zagranicznej, powołanie ambasadora. W skrócie: powołuje go prezydent, ale trzeba wniosku premiera. Jeśli się nie zgodzą na kogoś wspólnie, powstanie klincz. Ambasadora nie będzie i żadna siła nikogo nie zmusi do ustępstw. Prezydent ma także swoje własne uprawnienia i w tym zakresie, jak nie chce, to nie musi z nikim współdziałać, ale tu już wkraczamy na grząski grunt interpretacji prawniczych. Nie będzie błędem stwierdzenie, że generalnie konstytucja zakłada współdziałanie. W praktyce dyplomatycznej nie może być inaczej, bo spraw państwa ani prezydent, ani premier nigdy nie załatwiają przecież jednoosobowo. Dyplomacja to cała maszyneria.
W praktyce dzieje się tak, że w wizytach za granicą prezydentowi z reguły towarzyszy minister spraw zagranicznych. Prezydent nie powinien zaciągać zobowiązań, których wcześniej nie uzgodnił z rządem. Jeśli sprawa jest bardzo ważna, nie wystarcza zdanie samego premiera, bo premier zasięga opinii Rady Ministrów, która czasem nawet wypowiada się na piśmie. Przypomnijmy, że to rząd „kieruje”: spektakularny tego przykład pochodzi z krótkiego okresu rządów Jana Olszewskiego. Premier obawiał się, że prezydent Lech Wałęsa – podczas wizyty w Moskwie w 1992 r. – złoży Kremlowi samodzielne deklaracje, i posłał za nim depeszę, która prezydentowi zakazywała zgody na podpisanie porozumienia o mieszanych spółkach polsko-rosyjskich na terenie opuszczanych przez wojsko dawnych sowieckich baz w Polsce.
Polsko-rosyjska kronika dyplomatyczna odnotowała też podobne kłopoty u sąsiada. Doświadczył ich prezydent Borys Jelcyn podczas wizyty w Warszawie w sierpniu 1993 r. Nasz nieoceniony Lech Wałęsa, przodując w słowiańskiej serdeczności i wystawiając się na ryzyko rywalizacji biesiadnej, przebił swoje ostrożne otoczenie i wymusił na Jelcynie pisemną aprobatę Rosji dla przystąpienia Polski do NATO, najwyraźniej wbrew zdaniu towarzyszących mu rosyjskich ministrów. Według relacji uczestników Jelcyn w Belwederze miał uderzyć ręką w stół i bardzo głośno zapytać: „Kto tu jest prezydentem?”. Wymusił więc swoje zdanie, jednak nie na długo, bo po powrocie prezydenta do kraju moskiewscy strażnicy ortodoksji widocznie go przekonali, że popełnił błąd i Jelcyn, by go naprawić, skierował do głównych mocarstw osobisty poufny list, w którym tłumaczył, dlaczego Polski do NATO przyjmować nie należy.
Spory między głównymi organami państwa nie są więc niczym nowym, obserwowano je na Słowacji i w Czechach, w Austrii, na Ukrainie. Najlepszym jednak punktem odniesienia będzie Francja. Konstytucję pisał tam Michel Debré, pierwszy premier prezydenta de Gaulle’a, i – co tu mówić – pisał pod szefa: chociaż osobne są tam wybory prezydenckie i osobne parlamentarne, autorowi do głowy nie przychodziło, że wybory mogą przynieść wynik politycznie rozbieżny, że premier może kiedykolwiek nie być człowiekiem prezydenta. Pierwszy raz ten rozbieżny wynik zaistniał w 1986 r., kiedy wybory parlamentarne wygrali wrogowie socjalistycznego prezydenta Mitterranda – neogaulliści z Chirakiem na czele. Wtedy dopiero prawnicy na gwałt rzucili się do czytania konstytucji litera po literze. Też skarżono się na jej nieprzejrzystość i brak precyzji. Z pozoru bałagan jeszcze większy niż w Polsce! Art. 5 konstytucji francuskiej: „prezydent zapewnia, poprzez swój arbitraż, właściwe funkcjonowanie władz publicznych”. Arbitraż oznacza przecież rozstrzyganie sporu. Ale prezydent, skoro rozstrzyga, nie może być stroną sporu! Bo już art. 20 mówi, tak jak u nas: „rząd określa i prowadzi politykę narodu. Rozporządza administracją i siłami zbrojnymi”.
Używany dziś powszechnie termin cohabitation (dosł. współzamieszkiwanie) ukuto właśnie na współrządzenie prezydenta Mitterranda i premiera Chiraca w latach 1986–1988. Francuscy komentatorzy przypominają, że kohabitacja przebiegała bardzo źle, gdyż obaj politycy nie znosili się osobiście. Mitterrand odkrywał przyjemności złośliwego upokarzania Chiraca, który na przykład, jako miłośnik Japonii, wymógł swą obecność na szczycie G7 w Tokio, ale Mitterrand zadbał, by jego premier nie uczestniczył w ważnych spotkaniach. Ale na szczytach unijnych, gdzie przy stole jest więcej miejsca, siedział obok prezydenta.
Prezydent protokolarnie jest, oczywiście, pierwszą osobą, co stwarza przewagę na przykład na konferencjach prasowych, kiedy może nadać ton. Kohabitacja ta i następne już łagodniejsze (Mitterrand–Balladur oraz Chirac–Jospin) prowadziły do wygrywania niuansów, osobistych złośliwości, min i facecji, jednak – wbrew pozorom – nigdy nie przyniosła prawdziwych publicznych sporów między prezydentem a premierem o kierunek polityki zagranicznej. Mitterrand z góry powiedział, iż zaakceptuje taką politykę, jaką premier sobie nakreśli.
Kiedy pytam francuskich kolegów, by wskazali przykład sporu, ci wracają pamięcią do historii z Tokio albo do sporów z 1986 r., kiedy prezydent USA nakazał bombardowanie Libii (by ukarać płk. Kadafiego), a Francja odmówiła samolotom amerykańskim z baz brytyjskich prawa przelotu nad swoim terytorium. Ale cóż to był za dziwny spór! Prezydent Mitterrand i premier Chirac przez kolejne wypowiedzi i komunikaty prześcigali się w tym, kto z nich bardziej odmówił Reaganowi i komu należy przypisać energiczniejsze antyamerykańskie stanowisko. Tylko tyle!
Bo obowiązuje tam – nigdzie w konstytucji niezapisana – zasada republikańska: Francja za granicą mówi jednym głosem. – To wymaga znacznego wysiłku przy wypracowaniu stanowiska. Rusza navette, regularny ruch między kancelariami prezydenta i premiera, co zabierało zawsze mnóstwo czasu, ale za to partnerzy zagraniczni nie mogli potem wygrywać różnic między nami, nie mogli liczyć na przewagę, jaka by z tych różnic wynikała – tłumaczy francuski dyplomata, uczestnik takich uzgodnień. Zresztą zawsze chodzi raczej o uzgodnienia taktyki i szczegółów technicznych, gdyż główne linie polityczne we francuskiej polityce tak bardzo się nie zmieniają. W sumie, kohabitacja francuska nie stanowiła problemu. Oto dowód: komisja Balladura, powołana teraz do reformy konstytucji, w ogóle pominęła ten problem.
Prezydencki minister Michał Kamiński, broniąc niby roli prezydenta w polityce, rozważa, czy nie zapytać Trybunału Konstytucyjnego, jakie są właściwie kompetencje urzędu prezydenta w polityce zagranicznej. To zagranie pod publiczkę. Prezydent sam jest za dobrym prawnikiem, by konstytucję czytać inaczej niż eksperci, z którymi się w przeszłości stykał. Wie więc doskonale, że nie ma podstaw, by się zwracał do Trybunału, bo – przynajmniej do tej pory – nie doszło do „sporu kompetencyjnego” między dwoma organami państwa, to znaczy do takiej sytuacji, kiedy dwa organy czują się kompetentne do rozstrzygania tej samej sprawy (albo odwrotnie: nie chcą się nią zająć).
Wbrew pozorom nie są to takie znów skomplikowane przepisy i nawet laik może je zrozumieć (art. 53 Ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Trybunał rozsądzi więc spór o decyzje, akty urzędowe, nominacje, normy prawne – tym bardziej że we wniosku trzeba wskazać konkretny przepis konstytucji lub ustawy – ale nie może się zajmować wypowiadanymi opiniami, ambicjami, złośliwościami, insynuacjami czy manierami albo ich brakiem. Na razie – i miejmy nadzieję, że tak będzie dalej – żadnego sporu kompetencyjnego między prezydentem a rządem nie ma.
Prezydent Lech Kaczyński ma rację w jednym: kto jest reprezentantem państwa w stosunkach zewnętrznych, nie może o zmianach w polityce dowiadywać się z gazet. Nawet królowa brytyjska, której uprawnienia są tylko symboliczne i nie może mówić inaczej niż ustami swych ministrów, ma traktowane bardzo poważnie „prawo do informacji” i wszystkie najważniejsze dokumenty rządowe codziennie do niej wędrują. Przy dobrej współpracy prezydenta, premiera i ministra spraw zagranicznych – to za mało. W ważnych dniach powinny dzwonić telefony – i to komórkowe, bezpośrednio.
Osoby asystujące szefom państw i ministrom widzą, jak ci nieustannie dzielą się informacjami, wymieniają uwagi o tym, kto co powiedział, jak i czy należałoby zareagować na działania albo oświadczenia zagranicznego partnera. – Za granicą obserwuję instynkt i nawyk wysyłania dokumentów i informacji najważniejszym osobom w państwie. Obieg informacji jest szerszy i pełniejszy. U nas odwrotnie: informacja jest strzeżona, istnieje nawyk pilnowania, trzymania kart dla siebie – mówi dyplomata polski, który pracował zarówno blisko prezydenta, jak i rządu.
Obieg informacji można usprawnić, ale ani konstytucja, ani ustawa lepszego współdziałania nie narzuci. Oczywiście, regulacja prawna może być dużo bardziej szczegółowa, można tworzyć nawet kodeksy postępowania, ale każdy, kto się spierał w sądach, wie, że możliwości sporu są nieskończone: strona zawiadomiła, jeśli wysłano tylko faks zamiast listu; albo ktoś dzwonił, lecz było zajęte; albo nie oddzwonił na czas – i tak dalej – bez końca. Trzeba dobrej woli i oddania rządowi roli kierowniczej. Pytanie, czy Kancelarie Prezydenta i Premiera będą tak czytać ogólne przepisy konstytucji, by udawać, że nie rozumieją, co znaczy współdziałanie, i tworzyć pozaparlamentarny front walki politycznej?
Ale przecież nie chodzi przede wszystkim o spory dotyczące sposobów współdziałania, lecz o same kierunki polityki zagranicznej. Prawo nawet się nie wtrąca w możliwość wypowiadania ocen, opinii i komentarzy; żaden trybunał tego nie uładzi. Prezydentowi, który reprezentuje kraj i rozmawia na najwyższym szczeblu z partnerami zagranicznymi Polski, nikt przecież nie zakaże mówienia tego, co mu się żywnie podoba.
Na razie rysują się trzy wyraźne różnice polityczne: pierwsza – wokół podejścia do USA, bo rząd chce szybko – wydaje się wbrew prezydentowi – wycofać wojska z Iraku, a z kolei nie entuzjazmuje się tak jak prezydent tarczą antyrakietową, w każdym razie nie chce się na nią zgodzić za samą pietruszkę. Druga – wokół Rosji, bo rząd zapowiada jakieś otwarcie, a prezydent raczej by czekał na ustępstwa rosyjskie. I trzecia, o której na razie nie mówiono, ale wcześniej czy później da o sobie znać, bo wynika z tezy exposé Tuska, iż polska duma narodowa nie może służyć pogłębianiu konfliktów, co jest bardzo czytelną krytyką dotychczasowej polityki.
Anna Fotyga, która jako minister nie paliła się do konferencji prasowych i przekonywania do swoich racji, teraz w nowej roli – głównej pomocnicy prezydenta – otrząsnęła się z letargu i ostro skrytykowała premiera. Że „sprzedaje naszych przyjaciół”, że za bardzo ulega wpływom wielkiego biznesu, słowem, że jego posunięcie wobec Rosji (nawiasem mówiąc, w sprawie dość błahej, rozmów o członkostwie Rosji w OECD) jest niewłaściwe. Postępek minister Fotygi pachnie skandalem. W porządnym państwie prezydent nie może publicznie recenzować premiera w polityce zagranicznej ani tym bardziej dezawuować jego posunięć. I odwrotnie. To nieracjonalne, dwuwładza nic nie da. Od krytyki i recenzowania jest opozycja.
Oto postulat: prezydent powinien przeciąć swoje związki z opozycją, słowem porzucić już meldowanie swojej partii „wykonania zadania”, a premier i ministrowie – informować go na czas o każdej ważniejszej decyzji, a nadto szukać jego wsparcia, ilekroć to możliwe.
Próżne nadzieje. Widać, że politykę zagraniczną brat prezydenta wybrał na pole wojny z rządem. Po trosze z konieczności. Nie może szukać starcia w debatach gospodarczych, bo zwykłym ludziom nie kojarzy się z człowiekiem, który zrobiłby dobre interesy. Polityka zagraniczna jest bezpieczniejsza i wypróbowana: odwołania do polskiej godności, antyniemieckich nastrojów, wszystkie te „nie na kolanach”, choć niczego Polsce nie przyniosły, mobilizowały elektorat PiS, który wcale się nie zmniejszył. No to jedziemy!
Zwłaszcza że Jarosław Kaczyński ma pewne instrumenty w ręku: protokolarne pierwszeństwo i majestat prezydenta w państwie łatwo można opinii sprzedawać jako prawo do kierowania polityką (w tym duchu wypowiadał się w Radiu TOK FM były minister Szczygło). Co gorsza, sam prezydent może się stać instrumentem szefa opozycji. Kancelaria prezydencka – po przejściu do niej Anny Fotygi – nie jest nastawiona na „współdziałanie”, lecz na recenzowanie posunięć rządu i próby narzucania tonu (pod hasłem, żeby się „nie dać wypchnąć”, jak to publicznie określił prezydencki minister Michał Kamiński).
Polska się od tego nie zawali, partnerzy zagraniczni szybko się zorientują, że u nas prezydent jest po prostu częścią opozycji. Pytanie, czy Jarosław na tym wygra w kraju?
Ryzykowna stawka. Te burze w szklance wody, dąsy, zaczepki, docinki, machanie faksami – to się może Polakom szybko znudzić. Pokazały to ostatnie wybory.