szukaj
Szósta władza
Na zlecenie swoich klientów forsują ustawy warte miliony. Mają wiedzę i kontakty. Nic dziwnego, że wielkie kancelarie prawnicze zaczynają uchodzić za kolejną władzę w państwie.
Od tego miesiąca polscy kierowcy nie są już obciążeni tzw. podatkiem Religi. Mało kto wie, że jest to efekt precyzyjnej operacji prawników zajmujących się doradztwem regulacyjnym.

Oczywiście, pomysł od początku był dyskusyjny. Było jasne, że jeśli leczenie ofiar wypadków drogowych będzie finansowane z części składek ubezpieczenia komunikacyjnego OC, pobierające je firmy przerzucą ten koszt na klientów. Lecz nowe procedury i tak komplikowały życie branży – dlatego to właśnie Polska Izba Ubezpieczeń do obalenia podatku Religi wynajęła największą w Polsce kancelarię prawniczą Domański Zakrzewski Palinka.


 

– Doradca regulacyjny to w Polsce jeszcze mało znana profesja. Jego zadaniem jest wspieranie przedsiębiorców czy grup interesów nie tylko na etapie stosowania prawa, lecz dużo wcześniej, już wtedy, gdy jest ono tworzone – tłumaczy dr Marcin Matczak, który odpowiada w kancelarii DZP za doradztwo regulacyjne i wraz ze swoim zespołem zajmował się podatkiem Religi.

Chodzi o przekonanie opinii publicznej i decydentów (rządu, parlamentarzystów) do rozwiązań korzystnych tak z punktu widzenia klienta, jak społeczeństwa i państwa.

– W Europie odchodzi się od żywiołowego, podporządkowanego często ideologii i walce politycznej, modelu tworzenia prawa. Zastępuje go legislacja oparta na przesłankach profesjonalnych: przede wszystkim racjonalności i skuteczności. A to zakłada kompromis między różnymi racjami – dodaje Matczak.

Na tym założeniu oparta była strategia walki z podatkiem Religi. Prawnicy nie tylko wykazywali jego nieefektywność, której dowodem było choćby to, że na rachunkach Narodowego Funduszu Zdrowia zamrożony jest niemal miliard złotych ściągniętych ze składek OC – niewykorzystanych pieniędzy. Proponowali również model alternatywny: roszczenie przysługujące NFZ wobec ubezpieczyciela sprawcy konkretnego wypadku za leczenie jego ofiar. Swoje argumenty przedstawiali w komisjach parlamentu, mediach i na branżowych konferencjach. Prezentowali też raport wykazujący niezgodność podatku Religi z regulacjami Unii Europejskiej i pomagali formułować wnioski o zbadanie go przez Trybunał Konstytucyjny. W końcu parlament na wniosek rządu – odwołującego się wprost do argumentów doradców regulacyjnych – zniósł od 1 stycznia 2009 r. nietrafione rozwiązanie.

Pod płaszczykiem?

Okazuje się jednak, że doradców regulacyjnych zatrudniają już nie tylko klienci prywatni, ale także instytucje publiczne, powołane do stanowienia prawa. Zadanie opracowania projektów ustawodawczych zleca bowiem prywatnym kancelariom prawniczym również rząd bądź Sejm. Ostatnio praktykę tę wytknięto resortowi finansów i sejmowej komisji Przyjazne Państwo, kierowanej przez Janusza Palikota. Doniesienia utrzymane są zwykle w alarmistycznym tonie: zawierają sugestię, że grozi to forsowaniem przez kancelarie – pod płaszczykiem eksperckiego profesjonalizmu – własnych interesów. Chodzić ma o wprowadzanie do systemu prawnego państwa rozwiązań korzystnych dla firm, którym równocześnie świadczą one usługi prawne, bądź nawet tworzenie przepisów na konkretne zamówienie.

Nakłada się na to mglista pamięć o aferze Rywina (i grze o wykreślenie z nowelizacji ustawy o radiofonii zwrotu „lub czasopisma”, co miało być korzystne dla niektórych graczy na rynku medialnym) czy podobnej historii ze sformułowaniem „innych roślin” w ustawie o biopaliwach. Więcej: swego czasu nie tylko w gazetach, ale i międzynarodowych raportach badawczych pojawiały się przecież wzmianki o cennikach, mających ponoć obowiązywać w Polsce za uchwalenie ustaw pożądanych przez różne grupy interesów.

Wszystko to rodzi wrażenie, że najpoważniejsze kancelarie prawnicze stały się wpływowym ośrodkiem władzy. Już bodaj szóstym – po tradycyjnej trójcy (parlamencie, rządzie, sądach) oraz mediach i wielkich korporacjach biznesowych.

Zwłaszcza że kancelarie wywołują emocje także z innych powodów. Na ich wizerunek składają się najsłynniejsze w branży nazwiska z budzącymi respekt tytułami naukowymi. Wsparte tabunami zdolnych i żądnych kariery adeptów profesji. Eleganckie biura w prestiżowych punktach miast. Na stronach internetowych długie listy poważnych klientów i prowadzonych spraw. Roczne obroty sięgające 70–80 mln zł. A czasem spektakularne awanse kluczowych partnerów (choćby Zbigniewa Ćwiąkalskiego z krakowskiego zespołu Studnicki, Płeszka, Górski na ministra sprawiedliwości).

Ustawy na zlecenie

Przeciwnicy zlecania przez państwo pisania prawa „podmiotom trzecim” – w tym nawet renomowanym kancelariom prawniczym – prócz nieformalnego lobbingu wymieniają i inne zagrożenia. Podkreślają, że tworzenie prawa to sztuka wymagająca specjalnych umiejętności – innych niż stosowanie już istniejących przepisów. Dlatego doskonali prawnicy praktycy niekoniecznie muszą napisać poprawną ustawę. Mówią o niebezpieczeństwie niespójności przepisów. Dodają, że prawnicy rządowi, a tym bardziej parlamentarzyści, którzy potem analizują projekty, nie zawsze są w stanie wychwycić rozwiązania umożliwiające nadużycia.

Znamienne jednak, że praktyka takich zleceń nie jest czymś nowym. Tyle że równocześnie nikt nie jest w stanie określić dziś skali zjawiska. Grażyna Kopińska z Programu przeciw Korupcji Fundacji Batorego podkreśla, że o ile prace ustawodawcze w parlamencie są jawne, to działalność legislacyjna rządu jest kompletnie nieprzejrzysta. – Ustawa o lobbingu dotyczy głównie parlamentarnego etapu stanowienia prawa. Więcej, parlamentarzyści z opozycji patrzą na ręce kolegom z koalicji rządzącej i odwrotnie. Prace komisji sejmowych mogą obserwować przedstawiciele zainteresowanych stron, organizacji pozarządowych. Natomiast w przypadku ustaw powstających w ministerstwach praktycznie nie sposób dowiedzieć się, kto był ich autorem, czy prawnicy z resortu, czy z prywatnej kancelarii.

Model idealny nie istnieje. Nie ma przecież żadnej gwarancji, że grupy nieformalnego lobbingu nie dotrą i nie wpłyną także na rządowego legislatora – przyznaje szefowa Programu przeciw Korupcji. Lepiej też, by projekt pisał dla posła prawnik firmowany przez renomowaną kancelarię niż student prawa – a i takie przypadki się zdarzają. Podobnie jest z projektami firmowanymi przez rząd: praktycy z wielkich kancelarii często lepiej znają regulacje obowiązujące na pograniczu różnych dziedzin prawa niż ministerialni urzędnicy. – Zwykle jesteśmy w stanie przygotować projekt szybciej niż rządowi legislatorzy, zwłaszcza w dziedzinach wymagających specjalizacji. A z racji międzynarodowego zasięgu kancelarii łatwiej nam porównać rozwiązania stosowane w różnych krajach – dowodzi mecenas Tomasz Krzyżowski, wspólnik w międzynarodowej kancelarii Baker&McKenzie (największe przychody spośród działających w Polsce firm prawniczych w 2007 r.).

– Problem pojawia się, kiedy politycy przedstawiający taki projekt nie wiedzą zbyt dobrze, co zgłaszają. Bo wtedy rząd bądź parlament może firmować cudze interesy – mówi prof. Bogusław Banaszak, przewodniczący rządowej Rady Legislacyjnej.

– Musi być jasne, kto co zaproponował i czyje interesy może reprezentować. Wtedy łatwiej ocenić, czyje propozycje nie mają drugiego dna. Zawsze jednak za przeforsowany przepis odpowiada – i konstytucyjnie, i politycznie – prawodawca. Zamówione opinie i projekty nie są nigdy dla niego wiążące – wyjaśnia dr Bogumił Naleziński, konstytucjonalista z UJ. Nie bez przyczyny w Stanach Zjednoczonych panuje zwyczaj, że poprawki legislacyjne sygnowane są nazwiskiem polityka, który je lansował.

Sytuację komplikuje to, że w prawniczej branży w Polsce panuje pomieszanie ról. Specjaliści uniwersyteccy z większości dziedzin prawa pracują równocześnie dla wielkich kancelarii. Nie zawsze więc zdanie uznanego profesora powinno być traktowane jako niezależna ocena ekspercka.

W tej sytuacji pozostaje przestrzeganie reguł zdroworozsądkowych. Najskuteczniejszym zabezpieczeniem może być zasięgnięcie opinii o projekcie u konkurujących firm doradczych: im więcej kancelarii konsultuje projekt i przedstawia swoje propozycje, tym mniejsze niebezpieczeństwo przeforsowania prywatnych interesów.

Nieopłacalne machlojki

Przedstawiciele wielkich kancelarii zgodnie przekonują, że uprawianie ukrytego lobbingu przy okazji pomocy państwu w opracowywaniu projektów ustawodawczych byłoby dla ich firm na dłuższą metę zwyczajnie nieopłacalne.

Mec. Krzyżowski mówi wprost: – W gospodarce jest tyle sprzecznych interesów, że jakakolwiek próba faworyzowania drogą ustawodawczą jednej firmy zostanie od razu wychwycona przez konkurencję.

Krzysztof Zakrzewski, partner zarządzający kancelarii Domański Zakrzewski Palinka, uzupełnia: – W branżach, w których doradzamy legislacyjnie – sektorze paliwowym, energetycznym, farmaceutycznym, branży używek – ścierają się zwykle racje rządu, producentów krajowych i zagranicznych oraz konsumentów. Nieformalne forowanie jednej ze stron oznaczałoby narażenie się pozostałym. Tymczasem kancelarie żyją z rynku i nie mogą pozwolić sobie na utratę klientów. By uniknąć dwuznaczności, DZP wpisało się na listę lobbystów – teraz jest jasne, kiedy w trakcie prac ustawodawczych walczy w Sejmie o interesy swoich klientów, a kiedy doradztwo legislacyjne kancelarii służyć ma dobru publicznemu.

Kiedy swego czasu rząd rozpisywał przetargi na usługi legislacyjne i kancelarie pisały projekty ustaw za wynagrodzeniem, krążyły zarzuty, że na tym dużo zarabiają. Teraz opracowują je zwykle za darmo, pro bono. Ale pojawiły się inne oskarżenia: że w rzeczywistości chodzi o załatwianie w ten sposób rozwiązań korzystnych dla klientów – komentuje Witold Daniłowicz, wspólnik zarządzający międzynarodowej kancelarii White&Case, która przygotowywała m.in. propozycje zmian legislacyjnych dla sejmowej komisji posła Palikota. Wszystkie propozycje zmian prawa, zgłaszane posłom czy rządowi, muszą jednak przejść przez normalną ścieżkę ustawodawczą, są więc weryfikowane przez państwowe służby legislacyjne.

Możliwa jest za to inna kalkulacja: niektóre kancelarie podejmują się pomocy w pracach legislacyjnych w nadziei, że zyskają w ten sposób renomę specjalistów w danej dziedzinie, a w efekcie nowych klientów.

Rywin to nie my

Partnerzy z wielkich kancelarii niezależnie od siebie podkreślają, że afera Rywina w żadnym momencie nie obciążała prywatnych firm prawniczych, trefny dopisek „lub czasopisma” wprowadziła przecież prawniczka zatrudniona przez państwo – to ona uległa naciskowi grupy polityków.

Największe możliwości nadużyć oraz wprowadzania chaosu do ustawodawstwa związane są bowiem z utrwaloną w Polsce praktyką radykalnego modyfikowania projektów ustawodawczych w parlamencie. Czasem autorzy projektu nie poznają swego dzieła, kiedy trafia pod głosowanie – tyle w nim dopisków i skreśleń dokonanych z inicjatywy posłów.

Nikt nie ręczy jednak za całą branżę. – Pokusy nieformalnego wpływania na kształt przyjmowanych ustaw mogą mieć zwłaszcza takie kancelarie, które nie ograniczają się do doradztwa, ale same są zaangażowane w biznes. Dlatego nasi prawnicy nie mogą zasiadać w radach nadzorczych bez zgody szefostwa DZP ani posiadać udziałów firm, z którymi kancelaria współpracuje – zapewnia Zakrzewski.

Tak czy tak, choć kancelarie prawnicze rzeczywiście są już może szóstą władzą w państwie, to niekoniecznie godzi to w interes społeczny. Przeciwnie, podobnie jak w przypadku mediów – może mu to służyć.

W nowej POLITYCE

Zobacz pełny spis treści »

Poleć stronę

Zamknij
Facebook Twitter Google+ Wykop Poleć Skomentuj