Podczas pierwszej kadencji prezydentury George’a W. Busha Stany Zjednoczone zostały na własnym obszarze zaatakowane przez radykalną islamską grupę al-Kaida, co można uznać za najbardziej niszczycielski akt terroru w dziejach. Administracja Busha zareagowała na to bezprecedensowe wydarzenie dramatyczną i radykalną zmianą polityki. Po pierwsze, stworzyła nową agencję federalną, Departament Bezpieczeństwa Krajowego, i przepchnęła w Kongresie Patriot Act, dającą organom ochrony porządku publicznego znacznie większe uprawnienia do działań przeciwko ewentualnym terrorystom. Po drugie, dokonała inwazji na Afganistan, pozbawiony dostępu do morza kraj na drugim końcu świata, i odsunęła od władzy reżim talibów, który udzielał schronienia al-Kaidzie. Po trzecie, ogłosiła nową doktrynę strategiczną ataku wyprzedzającego – tak naprawdę doktrynę wojny prewencyjnej – która zakładała walkę z wrogiem, a nie poleganie na odstraszaniu i powstrzymywaniu, filarach polityki zimnowojennej. Po czwarte, zaatakowała i odsunęła od władzy reżim Saddama Husajna w oparciu o przekonanie, że posiada on lub zamierza zdobyć broń masowego rażenia.
Pierwsze dwie spośród tych inicjatyw stanowiły nieuchronną konsekwencję ataków z 11 września, za ich wdrożeniem opowiedzieli się przedstawiciele obu partii politycznych, zyskały też poparcie przytłaczającej większości amerykańskiego społeczeństwa. I choć niektórzy krytykowali pewne aspekty ustawy patriotycznej, jako nadmierne naruszenie wolności jednostki, trudno sobie wyobrazić, by po atakach na World Trade Center i Pentagon kraj mógł dalej zachowywać wcześniejsze marzycielskie podejście do spraw bezpieczeństwa wewnętrznego.
Jednakże pozostałe dwie inicjatywy – deklaracja doktryny ataku wyprzedzającego w szerokim sensie słowa i inwazja na Irak – nie były już tak oczywistymi odpowiedziami na 11 września. Tę linię polityczną można próbować uzasadnić na rozmaite sposoby. Kontrowersje wszakże wzbudził prawie obsesyjny nacisk, z jakim administracja Busha podkreślała konieczność zmiany władzy w Iraku i ukryte przekonanie o amerykańskiej wyjątkowości, która nie tylko daje Waszyngtonowi prawo, ale wręcz nakłada nań obowiązek zajęcia się tym problemem. Rozmaici przedstawiciele administracji, począwszy od samego prezydenta, jasno dawali do zrozumienia, że Stany Zjednoczone podejmą działania przeciwko Saddamowi, niezależnie od stanowiska sojuszników. Najwyraźniej decyzja zapadła już latem 2002 roku, czyli przed powrotem inspektorów zbrojeniowych ONZ do Iraku tudzież oficjalną debatą na forum Rady Bezpieczeństwa. Choć USA wyraźnie zależało na poparciu Rady Bezpieczeństwa, równocześnie widać było, że bynajmniej nie czują się zobligowane tym, co sądzą ich sojusznicy czy szersza wspólnota międzynarodowa. Administracja Busha liczyła na krótką wojnę i względnie łatwą transformację Iraku. Nie poświęciła natomiast wystarczającej uwagi wymogom powojennej odbudowy, a nadto została całkowicie zaskoczona wydłużającą się wojną partyzancką, w którą uwikłały się Stany Zjednoczone.
W okresie odsunięcia od władzy przed wyborami 2000 roku neokonserwatywni intelektualiści skonstruowali linię polityki zagranicznej opartą na takich założeniach, jak zmiana ustroju, życzliwa hegemonia, unipolarność, uderzenie wyprzedzające i amerykańska wyjątkowość, które później stały się kamieniami węgielnymi polityki zagranicznej administracji Busha. Wielu neokonserwatystów usilnie zachęcało do wojny i broniło zmiany optyki z al-Kaidy na Irak. Co więcej, administracja Busha pozostawiła stosunkowo bogate dowody prezentujące jej poglądy na kwestie ogólnej strategii, w formie rozmaitych przemówień i deklaracji politycznych, jak choćby prezydenckie orędzie o stanie państwa i mowy inauguracyjne, jego mowy na West Point i w American Enterprise Institute z czerwca 2002 i lutego 2003 oraz National Security Strategy of the United States, opublikowaną we wrześniu 2002 roku. Zbiorowo zwykło się określać je mianem doktryny Busha. Te oficjalne wypowiedzi są zgodne z twierdzeniami neokonserwatystów, którzy nie weszli w skład administracji Busha; w rzeczy samej niektórzy z nich bezpośrednio dostarczyli idei do drugiej mowy inauguracyjnej Busha. Wobec tego wszystkiego, trudno się dziwić, że w oczach wielu obserwatorów administrację Busha zdecydowanie ukształtowali neokonserwatyści.
Chociaż jednak istnieją racje, by kojarzyć neokonserwatyzm z polityką Busha z pierwszej kadencji, w mojej książce będę się starał przede wszystkim pokazać, że związek ten często jest nadmiernie uwypuklany, i przesłania znacznie bardziej skomplikowaną rzeczywistość. Póki nie zostaną napisane pamiętniki, a przyszli historycy nie uwieńczą dzieła, nie będziemy wiedzieli, do jakiego stopnia poczynaniami administracji kierowały przewodnie idee, a do jakiego tylko doraźne decyzje podejmowane w reakcji na zmienne wydarzenia. Najwięksi zwolennicy wojny spośród szefów administracji – sekretarz obrony Donald Rumsfeld i wiceprezydent Dick Cheney – przed objęciem urzędu bynajmniej nie mieli opinii neokonserwatystów i jak dotąd źródło ich poglądów nie jest nam jeszcze znane.
Co więcej, nawet jeśli to idee stanowiły koło napędowe polityki, idee neokonserwatystów same w sobie bywają złożone i poddają się rozmaitym interpretacjom. Zwłaszcza polityka zagraniczna administracji nigdy nie była prostą, mechaniczną konsekwencją poglądów wcześniejszego pokolenia, które określało się mianem neokonserwatystów. Dziedzictwo neokonserwatyzmu jest skomplikowane i wielorakie, korzeniami sięga wczesnych lat czterdziestych. Tworzy spójny zbiór idei, które legły u podstaw wielu decyzji w polityce wewnętrznej i zagranicznej.
Da się wszakże wyróżnić cztery zasady czy motywy przewodnie, które przyświecały myśli neokonserwatywnej aż do końca zimnej wojny: troska o demokrację, prawa człowieka i, w ogólnym sensie, wewnętrzną politykę państw; przekonanie, że USA może wykorzystywać potęgę w celach moralnych; sceptycyzm wobec zdolności prawa międzynarodowego i międzynarodowych instytucji do rozwiązywania poważnych problemów związanych z bezpieczeństwem; i wreszcie przekonanie, ambitna inżynieria społeczna często ma nieoczekiwane konsekwencje i równie często obraca się przeciwko sobie.
Kiedy te zasady zostaną sformułowane w taki abstrakcyjny sposób, większość Amerykanów raczej im się nie sprzeciwi: Henry Kissinger i jego realistyczni akolici nie zaprzeczą zasadniczej wartości demokracji, a zwolennicy Organizacji Narodów Zjednoczonych przyznają, iż organizacja ta nie jest pozbawiona ograniczeń i wad. Można by tym samym dojść do wniosku, że pomyłki administracji Busha były tylko i wyłącznie błędami wywołanymi rozważnym osądem albo praktyką polityczną, nie zaś odbiciem jakichś fundamentalnych zasad.
Jednakże problem nie jest taki prosty, ponieważ te abstrakcyjne idee interpretowano zazwyczaj w pewien charakterystyczny sposób, który lepiej byłoby nazwać nastawieniem lub światopoglądem niż wynikającym z zasad stanowiskiem. Rozważne wybory, które wypłynęły z tego nastawienia, były konsekwentnie stronnicze, przez co – kiedy okazywały się błędne – stawały się czymś więcej niż tylko poszczególnymi błędami w ocenie. Wśród tych, powiedzmy, stronniczych osądów da się wyróżnić trzy zasadnicze obszary przedmiotowe – z nich wywodziły się pomyłki, które popełniła administracja Busha podczas pierwszej kadencji u steru polityki zagranicznej USA.
Pierwszym była ocena zagrożenia. Administracja przeceniła czy może raczej źle oceniła zagrożenie, jakie stwarzał Stanom Zjednoczonym radykalny islam. Aczkolwiek faktycznie zarysowała się nowa i złowieszcza możliwość działalności terrorystycznej, wykorzystującej broń masowego rażenia, administracja błędnie utożsamiła to z niebezpieczeństwem stwarzanym przez Irak i bardziej ogólnie z problemem awanturniczych państw i rozprzestrzeniania broni. Błąd ten po części był spowodowany kompromitacją służb wywiadowczych USA, które nie potrafiły przed wojną poprawnie ocenić stanu zaawansowania irackich programów zbrojeniowych. Niemniej służby wywiadowcze nigdy nie podzielały takich alarmistycznych poglądów na temat zagrożenia terrorystycznego i broni masowego rażenia, jakie miała sama administracja. Zła ocena zagrożenia usprawiedliwiła potem wszczęcie wojny prewencyjnej, jako zwornik nowej strategii bezpieczeństwa. Administracja dowodziła, że w następstwie 11 września wojna prewencyjna stała się niezbędnym środkiem, pozwalającym przenieść walkę na teren wroga, ale ten argument ma sens tylko wtedy, kiedy że wróg został poprawnie zidentyfikowany.
Ponadto administracja Busha nie przewidziała żywiołowej negatywnej reakcji globalnej na swoją wprawkę w doktrynie „życzliwej hegemonii”. Administracja objęła rządy, mając silne ideologiczne uprzedzenie do Organizacji Narodów Zjednoczonych i innych organizacji międzynarodowych, na przykład Międzynarodowego Trybunału Karnego. Jej przedstawiciele nie zdawali sobie sprawy, że mierzą się z silnym antyamerykanizmem, który jeszcze nasili ich na pozór pogardliwy stosunek do większości form współpracy międzynarodowej. Okazało się, że w unipolarnym pozimnowojennym świecie, rozmiar amerykańskiej hegemonii stał się źródłem niepokoju nawet dla najbliższych sojuszników Ameryki.
Wreszcie administracja Busha nie przewidziała trudności związanych z pacyfikacją oraz odbudową Iraku i zbyt optymistycznie założyła, że projekt inżynierii społecznej na wielką skalę można bez trudu wdrożyć nie tylko w Iraku, ale na całym Środkowym Wschodzie. Za tę kwestię odpowiedzialności nie ponoszą fundamentalne zasady, ponieważ, jak zastało wyżej powiedziane, neokonserwatyzm cechował sceptycyzm wobec inżynierii społecznej. Wydaje się, że zwolennicy wojny zapomnieli o własnych zasadach w ferworze wojowniczych dążeń.
Jakkolwiek złożone byłyby jego korzenie, dziś neokonserwatyzm został bezpowrotnie utożsamiony z pojęciami w rodzaju ataku wyprzedzającego, zmiany władzy, unilateralizmu oraz życzliwej hegemonii w sensie, jaki nadała im administracja Busha. Sądzę więc, że zamiast marnować czas na daremne próby odzyskania pierwotnego znaczenia tych terminów lepiej będzie zrezygnować z etykiety i sformułować całkiem odrębną koncepcję polityki zagranicznej.
Aktualnie neokonserwatyzm tworzy jedno z czterech różnych podejść w amerykańskiej polityce zagranicznej. Obok neokonserwatystów istnieją „realiści” w typie Henry’ego Kissingera, którzy uwydatniają rolę siły w polityce i do pewnego stopnia lekceważą wewnętrzną naturę innych ustrojów oraz kwestie praw człowieka; są liberalni internacjonaliści, których nadzieją jest transcendencja polityki siły i stworzenie międzynarodowego ładu opartego na prawach i odpowiednich instytucjach; są wreszcie, jak ich nazywa Walter Russell Mead, „jacksonowscy” nacjonaliści, którzy skupiają się na wąsko pojętych, ograniczonych do kwestii bezpieczeństwa amerykańskich interesach narodowych, nie ufają multilateralizmowi, a na bardziej radykalnym skrzydle skłaniają się ku nacjonalizmowi i izolacjonizmowi. Za wojną w Iraku stała koalicja neokonserwatystów i jacksonowskich nacjonalistów, którzy z różnych powodów zaakceptowali logikę zmiany władzy w Bagdadzie. Udało im się ograniczyć wpływy realistów z Partii Republikańskiej, takich jak Brent Scowcroft i James Baker, którzy należeli do administracji George’a Herberta Walkera Busha i sceptycznie odnosili się do argumentów na rzecz wojny.
Kiedy operacja „Iracka Wolność” przestała być triumfalnym aktem wyzwolenia i przeszła w mozolną okupację oraz wojnę partyzancką, neokonserwatyści znaleźli się w defensywie, a realiści zdobyli przewagę. Po wyborach w Iraku z 30 stycznia 2005 roku neokonserwatyści odzyskali pozycję, ale potem znów ją stracili w obliczu wciąż trwającej wojny. Z pewnością można oczekiwać dalszej podobnej huśtawki w miarę zmiennych kolei wojny, tasujących wpływy obu frakcji. Problem polega jednak na tym, że żadne z tych stanowisk – neokonserwatywne, realistyczne, jacksonowsko-nacjonalistyczne czy liberalno-internacjonalistyczne – nie potrafi właściwie określić globalnej linii politycznej, którą Stany Zjednoczone powinny realizować w następstwie 11 września i inwazji na Irak. Szczególnie stanowiska neokonserwatystów i realistów kształtowały się w opozycji do siebie w okresie zimnej wojny, przez co oba są nieadekwatne do świata XXI wieku. Jest to świat amerykańskiej hegemonii oraz globalnych nastrojów antyamerykańskich, a także wszelkich rodzajów łagodnego lawirowania; cechuje go przesunięcie źródła aktywności z państw narodowościowych na podmioty niepaństwowe i inne ponadnarodowe siły; towarzysząca temu dezintegracja suwerenności, i jako zasady normatywnej, i jako realności empirycznej; powstanie szeregu słabych i dysfunkcjonalnych państw, które przysparzają większości problemów globalnych.
Wobec tak ukształtowanego globalnego otoczenia Stany Zjednoczone muszą określić linię polityki zagranicznej, która nie reprezentowałaby żadnego z istniejących stanowisk. U podstaw tej linii powinny spoczywać pewne przesłanki neokonserwatywne: po pierwsze, rząd USA i wspólnota międzynarodowa w większym stopniu powinny się troszczyć o sytuację wewnętrzną innych państw, a nie tylko o ich zewnętrzne poczynania, jakby tego chcieli realiści; po drugie, że siła – w szczególności siłą Ameryki – często może okazać się niezbędna do realizacji celów moralnych. Należy też uwzględnić neokonserwatywną zasadę, o której neokonserwatyści najwyraźniej zapomnieli w gorączce przygotowań do wojny w Iraku – mianowicie że ambitna inżynieria społeczna jest zadaniem nadzwyczaj trudnym, do którego zawsze należy podchodzić z ostrożnością i pokorą. Innymi słowy, potrzebujemy bardziej realistycznej odmiany wilsonizmu, która lepiej zrównoważy cele i środki w kontaktach z innymi społeczeństwami.
Realistyczny wilsonizm tym różni się od klasycznego realizmu, że istotnym celem zagranicznej polityki amerykańskiej próbuje uczynić sytuację wewnętrzną innych państw. Stwierdzenie, że budowanie narodu lub szerzenie demokracji jest trudne, nie oznacza, że nie da się czegoś takiego zrobić albo że należy tego za wszelką cenę unikać. W istocie słabe lub dysfunkcjonalne państwa stanowią jedno z zasadniczych źródeł obecnej globalnej niestabilności, tak więc, z powodów związanych i z bezpieczeństwem, i z moralnością, jedyna światowa superpotęga po prostu nie jest w stanie ich ignorować. Ani realiści, ani neokonserwatyści nie zwracali w ostatnich latach dostatecznej uwagi na problematykę rozwoju, nie interesowały ich też części świata, takie jak Afryka i Ameryka Łacińska, których rozwój stoi pod największym znakiem zapytania (oczywiście z wyjątkiem krajów, stanowiących zagrożenie dla bezpieczeństwa).
Realistyczny wilsonizm różni się od neokonserwatyzmu (i od jacksonowskiego nacjonalizmu) tym, że poważnie traktuje instytucje międzynarodowe. Nie chcemy zastępować narodowej suwerenności organizacjami międzynarodowymi o niejasnym zakresie odpowiedzialności; Organizacja Narodów Zjednoczonych nie jest ani nigdy nie stanie się prawomocną siedzibą skutecznego rządu światowego. Z drugiej strony, nie dysponujemy żadnym zbiorem adekwatnych horyzontalnych mechanizmów wzajemnej odpowiedzialności między wertykalnymi kominami władzy, którym nadajemy miano państw – przez adekwatne rozumiem w tym wypadku takie, które są w stanie skutecznie reagować na nurt intensywnych ekonomicznych i społecznych przemian, który nazywamy obecnie globalizacją. Państwo zachowuje decydujące funkcje, których nie zastąpi żaden podmiot ponadnarodowy: pozostaje jedynym źródłem władzy, które jest w stanie wyegzekwować rządy prawa. Ale aby władza ta była skuteczna, musi być postrzegana jako prawomocna; a trwała prawomocność wymaga znacznie większego stopnia zinstytucjonalizowania stosunków między narodami, niż ma to dziś miejsce. Multiinstytucjonalny świat, który sprosta powyższym wymaganiom, powoli powstaje, ale jeszcze nie istnieje, a żadna ze szkół w obecnej polityce zagranicznej nie dostarcza adekwatnych przesłanek do zbudowania go.
W tej książce proponuję koncepcję przebudowy amerykańskich stosunków ze światem, która nie jest ani realistyczna, ani neokonserwatywna, ani jacksonowska, ani liberalno-internacjonalistyczna. Próbuję nakreślić metodę pobudzania rozwoju politycznego i ekonomicznego, która bardziej przystawałaby do rzeczywistości niż wojna prewencyjna, a także otwieram pole do dyskusji nad wielorakim multilateralizmem, stosownym dla prawdziwego świata globalizacji.