Pod koniec stycznia, w obliczu kilkuset zaproszonych gości, w błysku fleszy i pod ostrzałem licznych kamer, premier ogłosił podstawy planu stabilizacji finansów państwa. Czas był najwyższy. Słynna mapa pokazująca Polskę jako jedyny kraj w Unii, który wybrnął obronną ręką z globalnego kryzysu, nieskończenie wiele razy używana w zeszłym roku jako tło publicznych wystąpień, zaczęła już powoli powszednieć. Owszem, to wspaniale, że udało się uniknąć recesji. Ale nie z takimi hasłami szła do wyborów Platforma Obywatelska. Miała zmienić Polskę i ofiarować jej cud, na który (podobno) zasługuje. Miała uzdrowić finanse, obniżyć podatki, zwalczyć biurokrację, wprowadzić euro, zmienić kraj w gospodarczego tygrysa. Tego wszystkiego, jak do tej pory, nie było.
Rząd może oczywiście przytoczyć wiele argumentów na swoje usprawiedliwienie. Wygrana wyborcza przyszła trochę niespodziewanie. Co gorsza, okazało się, że większość społeczeństwa niechętnie myśli o radykalnych reformach (przykładem niech będzie niski poziom akceptacji dla szybkiego wprowadzenia euro). Wiele planów można też było odłożyć do szuflady wobec niemal pewnego prezydenckiego weta. A w końcu sytuację całkowicie odmienił wybuch globalnego kryzysu, który kazał w pierwszej kolejności zatroszczyć się o to, by nie nastąpił krach finansowy, a gospodarka nie pogrążyła się w głębokiej recesji. Kryzys jednak powoli mija. I choć Polska naprawdę poradziła sobie z nim lepiej od innych, mapy pokazującej nasz kraj jako samotną zieloną wyspę nie da się już wiele razy użyć. Niedługo zazieleni się większość kontynentu, a niewdzięczni Polacy szybko zapomną o niegdysiejszych sukcesach.
Sukces minionego dwudziestolecia
Pozostanie problem, który dotknął Polskę w niewiele mniejszym stopniu niż innych. Jest nim destabilizacja finansów państwa i silny wzrost długu publicznego. Za kłopot ten w ogromnym stopniu można winić poprzednie rządy. Unikanie latami niezbędnych reform, skwapliwe przejadanie każdej dodatkowej złotówki, którą dostarczała rosnąca gospodarka, stałe uleganie politycznemu lobbingowi na wzrost wydatków konsumpcyjnych – wszystko to razem zakonserwowało niezwykłą słabość polskich finansów publicznych, którą kryzys tylko bezlitośnie obnażył. Mówiąc najkrócej, okazało się, że nad wydatkami publicznymi nikt nie potrafi zapanować nawet w sytuacji awaryjnej.
Przygniatająca większość wydatków budżetowych ma charakter sztywny, czyli w ten lub inny sposób ma swój wzrost zapisany w ustawach, niezależnie od sytuacji gospodarczej. Jednocześnie rząd niewiele może zrobić, by wymusić bardziej efektywne wydawanie publicznych pieniędzy. Decentralizacja finansów państwa, słusznie chwalona jako wielki sukces minionego dwudziestolecia, oznacza jednocześnie znacznie słabszą kontrolę nad większością wydatków (skrajnym przykładem może tu być funkcjonowanie służby zdrowia).
Państwo polskie wydaje łącznie kwoty sięgające około 45 proc. wypracowywanego w kraju PKB. Ostatecznym dysponentem większości tych pieniędzy nie jest jednak rząd, ale samorządy i fundusze pozabudżetowe (np. ZUS). Choć zapisane w budżecie wydatki rządu stanowią około połowy tej kwoty, w większości są to jednak wydatki sztywne, których rząd nie może zmienić. W ostatecznym rachunku okazuje się, że minister finansów jako taką kontrolę ma tylko nad jedną czwartą budżetu państwa (odpowiednikiem niecałych 7 proc. proc. PKB).
Kiedy więc tylko się okazało, że wskutek kryzysu silnie spadają dochody podatkowe, a jednocześnie z powodu sztywności wydatków rząd mógł dokonać tylko ograniczonych cięć wydatków, w budżecie natychmiast pojawiła się ogromna dziura. A wraz z nią wzrost długu publicznego aż do wysokości grożącej przekroczeniem zapisanej w konstytucji nieprzekraczalnej bariery 60 proc. relacji długu do PKB (gdyby do tego doszło, deficyt w następnym roku musi zmaleć do zera!).
Plany na papierze
Z tak trudnej sytuacji teoretycznie może być kilka wyjść. Po pierwsze, można postąpić tak, jak robili to ostatnio Grecy (a wcześniej kilka rządów w Polsce) – czyli nie robić nic, licząc, że sytuacja gospodarcza wkrótce się poprawi, wpływy podatkowe wzrosną, a deficyt spadnie.
Po drugie, można zrobić dokładnie to samo, ale wyraźnie wskazując palcem na poprzedników jako winnych problemowi.
Po trzecie, można przeprowadzić serię doraźnych i obliczonych na szybki efekt działań, które na kilka lat poprawią sytuację budżetu, nie usuwając prawdziwych źródeł problemów (np. zmienić sposób liczenia długu publicznego i przesuwać wydatki z budżetu do innych instytucji publicznych). Rozwiązanie takie pozwala na jakiś czas pozornie poprawić sytuację bez narażania się na niezadowolenie społeczne – ale wiąże się z ryzykiem, że prawda szybko wyszłaby na jaw.
No i wreszcie po czwarte, można zrobić to, co się zrobić powinno naprawdę. Przeprowadzić serię głębokich reform, zmianami ustawowymi odsztywniając wydatki, wprowadzając mechanizmy wzrostu efektywności wydatków i tworząc podstawy trwałego zrównoważenia finansów publicznych. Problem jednak w tym, że korzystne efekty mogą pojawić się dopiero po kilku latach, a z niezadowoleniem tych wszystkich, którzy mogą na proponowanych zmianach stracić, trzeba się liczyć natychmiast.
Przedstawiając swój „Plan rozwoju i konsolidacji finansów” premier jasno stwierdził, że interesuje go właśnie rozwiązanie czwarte. Kluczowe pytanie, które się pojawia, brzmi jednak: jak wiele z tej woli przełoży się na rzeczywiste działania? Widzieliśmy już w Polsce kilka kolejnych planów uzdrowienia finansów państwa, które pozostawały na papierze. Zazwyczaj zresztą nie dlatego, że twórcy nie traktowali ich poważnie, ale dlatego, że przy pierwszym poważniejszym oporze politycy wycofywali się ze swoich zamierzeń (kto dziś pamięta deklaracje Leszka Millera, że jego rząd, bez względu na cenę, zrealizuje plan Hausnera?). Z obecnym planem może więc być tak samo.
Zanim jednak wpadniemy w fatalistyczne nastroje, spróbujmy ocenić szanse realizacji zamierzeń rządu. Warto jednak najpierw ustalić, czy to, co zapisano w programie, ma sens, czy jest spójne i wystarczające dla trwałej naprawy finansów publicznych?
Na plan składa się kilka ważnych działań oraz wiele innych, dodanych chyba głównie po to, by dokument nie wyszedł zbyt cienki. Pierwsze działanie to wprowadzenie na kilka najbliższych lat reguły wydatkowej, czyli ustawowego ograniczenia dynamiki wzrostu wydatków budżetowych, tak by zmniejszyć deficyt i ustabilizować relację długu do PKB. Działanie niewątpliwie słuszne, pytanie tylko – czy wystarczające?
W przyjętej strategii minister finansów zadeklarował, że reguła wydatkowa będzie dotyczyć tylko tych wydatków, które nie są sztywne. Skoro jednak jest to tylko niecałe 7 proc. PKB, czy nawet ostre przyhamowanie ich wzrostu wystarczy, by szybko zredukować deficyt? Rząd mówi jednak wyraźnie: ograniczenie deficytu to jedna sprawa, a zmiany ustawowe dotyczące wydatków sztywnych – całkiem inna i łączyć ich nie należy.
Drugie z kluczowych działań dotyczy więc właśnie zmian ustawowych. I trzeba przyznać, że rząd nie zawahał się wkroczyć na pole minowe, przed którym przezornie cofali się dotąd polscy politycy, proponując zmiany w chyba najbardziej społecznie wrażliwym obszarze przywilejów emerytalnych. Choć dokument napisany jest ostrożnym językiem, łatwo w nim wyczytać zarówno propozycję likwidacji przywilejów niektórych grup zawodowych, jak reformy KRUS, a nawet stopniowego podnoszenia wieku emerytalnego.
Ukoronowaniem działań ma być natomiast wprowadzenie, po ustabilizowaniu długu publicznego, reguły budżetowej trwale hamującej dynamikę wydatków poniżej długoterminowego tempa rozwoju, która uchroniłaby nas przed wzrostem zadłużenia i umożliwiła w dłuższym okresie obniżki podatków.
Tematy tabu
Propozycje zmian w systemie emerytalnym są najodważniejszym z proponowanych działań. Nie dają wprawdzie korzyści krótkookresowych, ale na dłuższą metę są niezbędne po to, by Polska nie była krajem skazanym na ruinę finansów publicznych. Użyte w dokumencie sformułowania są jednak bardzo miękkie (np. w punkcie podniesienia wieku emerytalnego w grę wchodzi na razie tylko „rozpoczęcie debaty”), a proponowane działania są mocno rozciągnięte w czasie. Poza tym w dokumencie brakuje propozycji działań w wielu sferach, gdzie zmiany są absolutnie niezbędne (służba zdrowia, system zasiłków i opieki społecznej, funkcjonowanie administracji). W takiej sytuacji naprawdę nie wiadomo, czy proponowane reguły fiskalne (wydatkowa i budżetowa) mają szansę doprowadzić do pożądanego ograniczenia stopnia zadłużenia państwa.
Rządowi niewątpliwie trzeba pogratulować odwagi. Zamiast starać się po cichu najgorsze przeczekać (co oczywiście nierealne), rozpoczął dyskusję na temat finansów publicznych, nie wahając się poruszyć tematów tabu. Od samej dyskusji sytuacja się jednak nie poprawi. Za propozycjami ogólnymi muszą iść szczegółowe, a także działania uzupełniające w wielu obszarach finansów publicznych. Czy starczy na to determinacji i odwagi?
Otrzymaliśmy właśnie ostrzegawczy sygnał z Grecji – brak reform może w krótkim okresie doprowadzić do katastrofalnego załamania zaufania do finansów kraju, z dnia na dzień wywołując ostry kryzys. W obecnym świecie, w którym kolejne rządy mogą stawać w obliczu groźby bankructwa, nadmierny wzrost zadłużenia naprawdę wiąże się z coraz większym ryzykiem.
Część analityków z miejsca określiła dokument mianem wizerunkowego, uważając, że rząd nie zamierza wcale realizować nawet tych działań, które sam zapisał. Niezależnie od słabości samego dokumentu (którym można oczywiście zaradzić, rozszerzając jego zakres i wypuszczając kolejne projekty ustaw), na takie opinie wpływ mają trzy czynniki. Po pierwsze, doświadczenie, które każe z dystansem podchodzić do wszystkich tego typu projektów rządowych w Polsce (choć to argument nieco przypominający krytykę wierszy poety Bezdomnego przez Mistrza: twoje wiersze mi się nie podobają; wprawdzie ich nie czytałem, ale mało to innych wierszy czytałem?).
Po drugie, przekonanie, że skoro rząd do tej pory niewiele zrobił dla zreformowania finansów państwa, dlaczego miałby to robić teraz? No i po trzecie, spojrzenie na kalendarz wyborczy: wybory prezydenckie za niecały rok, parlamentarne za około półtora. To wszystko prawda. Ale pamiętajmy i o tym, że zaledwie dzień wcześniej premier Tusk ogłosił rezygnację z kandydowania na prezydenta. A to oznacza, że swoje plany widzi w horyzoncie dłuższym niż kilka miesięcy. Jeśli rzeczywiście jego ambicją jest pokierowanie rządem, który trwale zapisałby się w historii Polski, musi zaplanować działania co najmniej w perspektywie sześcioletniej. Poza tym, gdyby chodziło tylko o wizerunek, po co byłoby poruszać tematy najbardziej kontrowersyjne, takie jak przywileje emerytalne? Nie wiem, czy rząd rzeczywiście zrealizuje plan naprawy finansów państwa. Ale sądzę, że poważnie myśli o reformowaniu kraju. I oby na myśleniu się nie skończyło.