Jeszcze kilka lat temu prezydent Gdańska Paweł Adamowicz nazywał go utopią i mitem. Także rządzący Krakowem Jacek Majchrowski daleki był od zachwytów. Twierdził, że to po prostu moda. Dziś obaj prezydenci ze strachu przed mieszkańcami przestali stać wobec obywatelskiego budżetu w opozycji. Niedawno gdańszczanie mogli po raz pierwszy wybierać do realizacji zgłoszone wcześniej projekty, a wkrótce także mieszkańcy Krakowa doczekają się swojej szansy. Budżety, zwane obywatelskimi albo partycypacyjnymi, są zresztą coraz popularniejsze w całej Polsce.
Na razie wprowadziło je kilkadziesiąt miast, a kolejne zapowiadają, że zrobią to w obecnym lub przyszłym roku. Idea na pierwszy rzut oka jest pociągająca – rządzący miastem z góry wyodrębniają niewielką część budżetu, a o jej podziale decydują już nie radni, lecz sami mieszkańcy. Najpierw zgłaszają projekty poprawy życia w mieście, a potem w głosowaniu wybierają najlepsze. Zwycięskie pomysły władze miasta powinny zrealizować. Te zasady wydają się proste i oczywiste, ale w praktyce bywa różnie.
Debaty o własnym mieście
Idea tworzenia budżetów obywatelskich, które funkcjonują dziś w wielu niemieckich czy francuskich gminach, narodziła się w Ameryce Łacińskiej. Szczególnie znane i chwalone jest brazylijskie Porto Alegre. W Polsce do tej idei w 2011 r. jako pierwszy zapalił się Sopot. Nie był to jednak projekt władz miasta, lecz oddolny pomysł grupy mieszkańców skupionych w Sopockiej Inicjatywie Rozwojowej.
– Przed wyborami samorządowymi w 2010 r. pytaliśmy kandydatów na prezydenta, czy zgodzą się na budżet obywatelski. Czterech było za, ale piątemu ten pomysł się nie spodobał. I to właśnie on, urzędujący dziś prezydent Jacek Karnowski, wygrał wybory. Na szczęście za budżetem obywatelskim opowiedziała się większość radnych, więc mimo oporu prezydenta udało się – opowiada Marcin Gerwin z Sopockiej Inicjatywy Rozwojowej. Jednak już wówczas okazało się, że polska odmiana budżetu obywatelskiego będzie się mocno różnić od brazylijskiego modelu.
W Porto Alegre i innych wzorujących się na nim miastach nacisk położono na bezpośrednie spotkania i debaty mieszkańców. To na nich są zgłaszane i doprecyzowywane pomysły, a potem odbywają się głosowania i wybór najlepszych projektów. W Polsce zazwyczaj mieszkańcy zgłaszają swoje projekty listownie lub przez internet, potem jest etap ich urzędniczej weryfikacji, a na końcu odbywa się głosowanie w lokalach wyznaczonych przez gminę oraz w sieci. I to właśnie do samego głosowania najczęściej ogranicza się aktywność mieszkańców. A to za mało, żeby poprzez dzielenie pieniędzy zaangażować ich do debaty o własnym mieście.
Przez ostatnie trzy lata w Sopocie dzielono już po kilka milionów złotych. Poszły m.in. na remonty elewacji kamienic, instalowanie monitoringu na osiedlach, naprawy chodników czy porządkowanie zaniedbanych lasków i skwerów. Najwyższa frekwencja była na początku w 2011 r., gdy zagłosowało ponad 2,5 tys. ludzi. W kolejnym roku budżetem obywatelskim zainteresowało się o tysiąc mniej, a w 2013 r. oddano niewiele ponad 2 tys. głosów. W Sopocie oficjalnie mieszka dziś blisko 40 tys. osób, więc trudno to uznać za frekwencyjny rekord. Ale przykład Sopotu okazał się zaraźliwy.
Z roku na rok budżet obywatelski wprowadza coraz więcej miast. Ich liczba wkrótce przekroczy setkę, a rekordowy okaże się zapewne bieżący rok. Dlaczego? Bo takie sprawne narzędzie promocyjne zawsze warto użyć w kampanii przed wyborami samorządowymi. W stolicy budżet obywatelski obiecała przed ubiegłorocznym referendum o jej odwołanie prezydent Hanna Gronkiewicz-Waltz (jeśli wyborcy pozwolą jej zostać na stanowisku). Największym budżetem obywatelskim szczyci się jednak Łódź – 40 mln zł. Stanowi to dokładnie jeden procent wydatków miasta.
Praktyka jest taka: owszem, radni i prezydenci chętnie wykorzystują budżety obywatelskie do autopromocji, ale do dzielenia większych miejskich pieniędzy nie chcą włączać mieszkańców. Zazwyczaj na budżet partycypacyjny przeznaczają nie więcej niż 1 proc. wydatków miasta, często mniej. Np. Wrocław podczas pierwszej edycji dał mieszkańcom do podziału zaledwie 2 mln zł. To wystarczyło na sfinansowanie tylko ośmiu spośród 129 poddanych pod głosowanie projektów. Dopiero w tym roku kwota dla budżetu obywatelskiego będzie większa i wyniesie 20 mln zł. Gdańsk dał na początek 9 mln zł, a stolica, której roczne wydatki sięgają 13 mld zł, na budżet obywatelski dla wszystkich 18 dzielnic przeznaczyła ledwie 26 mln zł. Wychodzi po 15 zł na mieszkańca. Do absurdalnej sytuacji doszło w Szczecinie, gdzie do podziału było 5 mln zł, ale aż 90 proc. kwoty poszło na rewitalizację Stawu Brodowskiego. Pieniędzy starczyło jeszcze tylko na miejskie rowery.
Czasem kwoty na budżet obywatelski są wręcz symboliczne: Włocławek dał do podziału raptem 300 tys. zł, czyli pół promila swojego budżetu. To ponury żart, podobnie jak ingerencje polityków w tego rodzaju przedsięwzięcia. W Legnicy okazało się, że szereg projektów zgłosili sami radni. Przekonywali, że oni też są mieszkańcami. A teraz ma ich spotykać dyskryminacja?
Miasta nie bardzo też jeszcze wiedzą, jak radzić sobie z weryfikacją pomysłów. – Bywa, że urzędnicy ostro ingerują w projekty zgłaszane przez mieszkańców. Np. w Poznaniu czy Płocku budżety były obywatelskie tylko z nazwy, skoro zespoły urzędników mogły ze względów merytorycznych eliminować z listy wpisane tam przez mieszkańców projekty – podkreśla Marcin Gierwin.
W Poznaniu spośród 217 pomysłów, jakie zgłosili mieszkańcy, urzędnicy zgodzili się na 63, a potem do akcji przystąpił Zespół Opiniujący, złożony z radnych, pracowników ratusza i przedstawicieli kilku organizacji samorządowych. Ostatecznie na kartach do głosowania pojawiło się tylko 20 projektów. Natomiast w Gdańsku miasto odrzuciło jedną czwartą wszystkich zgłoszonych projektów, często z kuriozalnymi uzasadnieniami. Na przykład poległy wszystkie propozycje postawienia nowych wiat przystankowych, bo tej jakże skomplikowanej inwestycji nie da się podobno przeprowadzić w ciągu dziewięciu miesięcy. A Gdańsk uznał, że to maksymalny czas realizacji projektów z budżetu obywatelskiego. Na szczęście inne miasta bywają bardziej elastyczne. Są przecież przedsięwzięcia naprawdę potrzebujące więcej czasu.
Pole do nadużyć
Mechaniczna akceptacja wszystkich zgłoszonych projektów może się jednak zakończyć porażką a nawet ośmieszeniem idei. W Kraśniku głosowanie w jednej z dzielnic wygrał projekt położenia dachu na budowanym kościele. Teraz miejscy urzędnicy głowią się, jak znaleźć wyjście z impasu. Jeśli werdykt odrzucą, stracą zaufanie części mieszkańców, którzy oskarżą ich o wypaczenie idei obywatelskiego budżetu. Z kolei akceptacja oznaczałaby złamanie prawa, bo publicznych pieniędzy na budowę obiektów religijnych przeznaczać nie wolno.
Budżet obywatelski, choć wciąż młody, doczekał się już jednego, głośnego skandalu. W Olsztynie prawdopodobnie doszło do oszustw podczas głosowania. Świadkowie twierdzą, że niektórzy pobierali więcej kart i wpisywali na nich różne numery PESEL. Jerzy Szmit, lokalny poseł Prawa i Sprawiedliwości, złożył zawiadomienie do prokuratury i zażądał unieważnienia wyborów. Prezydent Olsztyna Piotr Grzymowicz przyznaje, że były nieprawidłowości, ale apeluje o spokój. Kłopoty tłumaczy brakiem doświadczenia.
Pole do nadużyć przy podejmowaniu decyzji o rozdzieleniu budżetów obywatelskich faktycznie jest większe, bo miasta nie stosują tu tak rygorystycznych zasad, jakie obowiązują podczas wyborów parlamentarnych czy samorządowych. Głosować można bez legitymowania się dowodem, wystarczy wpisanie numeru PESEL na karcie lub w internecie. Potem urzędnicy sprawdzają, czy takie numery się nie powtórzyły. Czasem sprawdza się, czy głosujący jest zameldowany w mieście, ale dzisiaj, gdy meldunek to czysta formalność, część miast, na przykład Wrocław, w praktyce pozwala głosować każdemu.
Łódź otworzyła swój budżet obywatelski także dla młodszych, przyjmując głosy od 16- i 17-latków. Wszystko po to, żeby poprawić frekwencję, która zazwyczaj wynosi kilkanaście procent, choć bywa wyższa. Np. w Sochaczewie przekroczyła 26 proc., a w małopolskiej gminie Kęty doszła do 30 proc. dzięki bardzo dobrej akcji informacyjnej i bogatemu wyborowi projektów. To jednak rzadkie przypadki autentycznego zainteresowania i entuzjazmu.
Ze strony władz miejskich brak niestety długoterminowej strategii. – Zazwyczaj kwoty budżetu obywatelskiego są ustalane co roku i nie ma żadnej gwarancji, że radni kolejnej kadencji w ogóle go utrzymają. Jednym z niewielu pozytywnych przykładów jest Konin, gdzie budżet obywatelski ma funkcjonować przynajmniej przez pięć lat, tyle że przez ten czas nie jest planowane jego zwiększanie – mówi Wojciech Kębłowski, autor raportu na temat polskich budżetów obywatelskich, przygotowanego dla Instytutu Obywatelskiego. Przy braku strategii i zazwyczaj niewielkich kwotach do dyspozycji taki budżet staje się awaryjnym sposobem finansowania bieżących potrzeb.
Dominują pomysły dotyczące drobnej infrastruktury – remonty chodników, naprawy jezdni, budowa ścieżek rowerowych czy stawianie przystankowych wiat. W starciu z takimi przyziemnymi potrzebami przegrywają zazwyczaj bardziej ambitne projekty społeczne, integracyjne czy naukowe. Tak będzie też pewnie w przyszłości, bo prezydenci miast i wójtowie odkryli, że budżety obywatelskie to nie tylko dobra reklama, ale też wentyl bezpieczeństwa dla frustracji mieszkańców.