Największą siłą globalizacji przez lata było to, że stawiano ją na równi z pogodą. Większość ekonomistów i polityków przekonywała, że nad krążącym po świecie kapitałem nikt nie jest w stanie zapanować. Tak jak nie da się zapobiec śnieżycy, ulewie czy wichurze. Z takim stawianiem sprawy nie godziła się początkowo jedynie garstka alterglobalistycznych zapaleńców. Dopiero po kryzysie 2008 r. dołącza do niej grupa pierwszoplanowych ekonomistów i polityków. Oni z kolei przekonują, że globalizacja nie spada na bezbronne społeczeństwa jak ślepy traf losu. Jest raczej sumą konkretnych politycznych posunięć. A skoro tak, to można ją popchnąć w innym kierunku niż dotychczas.
Od kilku lat oba te obozy patrzą na siebie wilkiem. Żaden nie jest jednak (na razie) na tyle silny, żeby narzucić swój punkt widzenia adwersarzowi. To ich zderzenie wyznacza nam dziś pole sporu o globalizację. A najciekawszą bitwą tej wojny jest gorący spór o przyszłość międzynarodowych trybunałów arbitrażowych.
Wyobraźmy sobie prywatny koncern międzynarodowy, który chce eksploatować piaski roponośne i przesyłać je rurociągiem do rafinerii w sąsiednim kraju. Tylko że ten kraj właśnie zobowiązał się do większej troski o środowisko naturalne. Władze anulują więc pozwolenie na budowę rurociągu, tłumacząc się przestawianiem gospodarki na zielone tory. Co robi koncern? Czy kontestuje decyzje rządu przed krajowymi sądami, jak każdy lokalny przedsiębiorca? Nie. Od razu składa pozew przed jednym z międzynarodowych prywatnych trybunałów (albo istniejącym przy Banku Światowym, albo powoływanym ad hoc). Statystyki pokazują, że jeśli skarga nie zostanie oddalona ze względów proceduralnych, ma ok. 60 proc. szans na zwycięstwo. Bywa, że zasądzane odszkodowania liczone są w miliardach dolarów.
Filary globalizacji
Umożliwia to ISDS (Investor State Dispute Settlement), czyli mechanizm rozstrzygania sporów pomiędzy kapitałem zagranicznym a krajem przyjmującym inwestycję. ISDS to początkowo była oferta, którą zasobny w kapitał Zachód nęcił kraje na dorobku. Jego właściciele mówili tak: „Chcecie, żebyśmy u was inwestowali? To obiecajcie, że nasz kapitał będzie bezpieczny. Wasze sądy? Nie ufamy im. Jeśli poczujemy, że naszemu kapitałowi dzieje się krzywda, to odwołamy się wprost do prywatnego międzynarodowego rozjemcy. Umowa stoi?”. I umowy stawały.
Nie jedna, przejrzysta i spójna, tylko 2,7 tys. małych, początkowo niepozornych BIT (Bilateral Investment Treaty), czyli dwustronnych traktatów inwestycyjnych. Ich wysyp przypadł na lata 90. XX w., a więc czas, gdy zniknęła żelazna kurtyna. W ten sposób BIT i ISDS stały się fundamentem globalizacji, jaką dziś znamy.
Z tym fundamentem są jednak dwa problemy. Pierwszy to dojmująca lapidarność większości umów BIT, które zazwyczaj mieściły się na kilku kartkach A4. Drugim był fakt, że nie były one zawierane między równymi sobie podmiotami. „Dlaczego to w ogóle podpisaliśmy? Podpisywaliśmy wtedy wiele rzeczy. Wszyscy podpisywali” – oceniał po latach jeden z chilijskich negocjatorów umów BIT. Cytat pochodzi z opublikowanej w ubiegłym roku książki ekonomisty Lauge Poulsena „Bounded rationality and Economic Diplomacy” (Ograniczona racjonalność i dyplomacja ekonomiczna). Ten wykładowca z University College w Londynie analizuje okoliczności, w jakich podpisywano większość BIT.
Na podstawie serii wywiadów i swoich analiz Poulsen dochodzi do wniosku, że ponad 90 proc. decydentów z krajów Azji, Ameryki Południowej, Afryki i Europy Wschodniej nie zdawało sobie sprawy, co właściwie podpisuje. Niektórzy z nich wspominają, że BIT traktowano jako standardowy dokument, który trzeba przyjąć, żeby było się z czym ustawić do zdjęcia kończącego wizytę na wysokim szczeblu. Jakież było więc ich zdziwienie, gdy kilka lat później na podstawie umów BIT zaczęły płynąć prawdziwe biznesowe skargi. Jeżeli jeszcze w 1998 r. składano rocznie ok. 10 takich pozwów, to dekadę później było ich 40. Tylko w 2015 r. przed prywatne międzynarodowe trybunały arbitrażowe napłynęło 70 spraw. W sumie było ich dotąd przynajmniej 700.
Bicz na biednych
Dość szybko wyszło też na jaw, że BIT nie służą tylko do ochrony inwestora przed tak oczywistym naruszeniem jego praw jak np. wywłaszczenie (choć i takie przypadki były). Inwestorzy zaczęli bowiem skarżyć kraje za rozmaite rzeczy. Philip Morris pozwał Urugwaj za uchwalenie nakazu informowania o negatywnych skutkach palenia na pudełkach papierosów. Gabriel Resources zaskarżył Rumunię za anulowanie pozwoleń na budowę kopalni złota w historycznej wiosce Rosia Montana. A Piero Forsti kontestował przed prywatnym trybunałem uchwalony w RPA obowiązek przekazywania przez biznes części udziałów czarnej ludności w ramach zadośćuczynienia za politykę apartheidu.
To nie jest jednak tak, że BIT były wyłącznie korporacyjnym biczem na kraje Trzeciego Świata. Owszem, na czele listy pozywanych krajów od lat znajduje się śmiało sięgająca po narzędzia nacjonalizacji Wenezuela, ale zaraz za nią znajdziemy tam Czechy, Hiszpanię, a nawet Polskę (miejsce numer 10). A więc członków Unii Europejskiej, którzy przez ostatnie dwie dekady szczycili się stale ulepszanymi standardami praworządności.
Według oficjalnych danych rząd RP był na podstawie umów BIT pozywany 20 razy. Było to możliwe, bo mamy je podpisane ze wszystkimi najbogatszymi krajami świata. Traktaty pochodzą z pierwszej fazy transformacji, czyli przełomu lat 80. i 90. Najgłośniejszy jak dotąd spór zakończył się kosztowną dla Skarbu Państwa ugodą z holenderskim koncernem Eureko podważającym przebieg prywatyzacji polskiego sektora ubezpieczeniowego. 11 kolejnych sporów wciąż się toczy, a skargi (wytoczone m.in. przez inwestorów cypryjskich, luksemburskich czy holenderskich) opiewają na sumę 9 mld zł. Sprawy bywały różne: od kwestii podatkowych po dopuszczanie produktów na polski rynek.
Co więcej, nie możemy być pewni, że wiemy o wszystkich sporach. – Polski rząd zawsze był bardzo wstrzemięźliwy w informowaniu opinii publicznej na temat postępowań ISDS. Prywatne arbitraże co do zasady nie są jawne, a rozgłosu nie chce zazwyczaj ani przedsiębiorca, ani państwo. Po stronie urzędników pojawia się jeszcze strach, że ujawnią zbyt dużo i będzie kolejny pozew. Albo wyjdzie na jaw niekompetencja organów państwa – tłumaczy Krzysztof Izdebski, prawnik Fundacji ePaństwo zajmującej się dostępem do informacji publicznej. Dodaje, że nawet mimo kilku precedensowych wyroków polskich sądów administracyjnych każdy kolejny wniosek o udostępnienie spotyka się z podobnym oporem ze strony Prokuratorii Generalnej (organu reprezentującego polskie państwo w sporach sądowych). Nie o same procesy tu jednak chodzi.
Jest jeszcze zjawisko znane jako Regulatory Chill. Polega na tym, że kraje biorą pod uwagę możliwość zaskarżenia ich posunięć do międzynarodowego trybunału i wiedzą, że będą musiały się tam zderzyć z majętną i doświadczoną w tego typu sprawach korporacją. Dochodzi więc jakby do autocenzury. Politycy świadomie rezygnują z mocniejszego uregulowania jakiejś branży albo z wycofania jakiegoś dawno przyjętego przywileju dla kapitału zagranicznego. Wiedzą, że z tego będą kłopoty. Im kraj słabszy, tym mocniej to odczuwa, a jego prawo do prowadzenia suwerennej polityki gospodarczej staje się bardziej iluzoryczne.
– Jak to może wyglądać w praktyce, przekonaliśmy się latem ubiegłego roku. Trzy duże zachodnie korporacje finansowe, do których należą ważne polskie banki, skierowały wyraźne ostrzeżenie, że przewalutowanie kredytów frankowych przyniesie falę pozwów przeciw Polsce. Nigdy się nie dowiemy, czy to podziałało. Fakt jest jednak taki, że ustawy frankowej wciąż nie ma – mówi Marcin Wojtalik z Instytutu Globalnej Odpowiedzialności, zajmującego się analizą wpływu mechanizmu ISDS na politykę gospodarczą.
Banki i ich franki
Częste skarżenia Polski, ciągle jeszcze w procesie transformacji, można jakoś zrozumieć. Ale dlaczego wśród najczęściej pozywanych przez korporacje krajów jest Kanada (dotąd 25 spraw)? To nie przypadek, tylko efekt powołanej do życia w roku 1994 NAFTA (Północnoamerykańska Strefa Wolnego Handlu) – pierwszego traktatu, w którym na zastosowanie mechanizmu ISDS między sobą zdecydowały się kraje rozwinięte. W efekcie Kanada szybko stała się najczęściej pozywanym krajem Zachodu (pozywającym są najczęściej koncerny amerykańskie).
Pozwy nie dotyczą zazwyczaj dławienia przez kraj klonowego liścia podstawowych praw amerykańskiego biznesu, lecz głównie regulacji proekologicznych i ochrony konsumentów. Na przykład amerykańska firma chemiczna zakwestionowała decyzję Kanady dotyczącą zakazu importu benzyny, która w swoim składzie miała neurotoksynę. Innym znów razem koncern Lone Pine poskarżył się, że zabroniono mu używać szkodliwej ekologicznie metody wydobycia ropy i gazu.
Przykład Kanady powrócił niedawno ze zdwojoną siłą. Powodem było wkroczenie w decydującą fazę negocjacji nad TTIP, czyli wielkim transatlantyckim układem o wolnym handlu. Sęk bowiem w tym, że w TTIP, gdzieś pomiędzy obietnicami zdynamizowania zachodnich gospodarek i stworzenia największej na świecie strefy wolnego handlu, ukrył się stary znajomy, czyli właśnie mechanizm ochrony inwestorów ISDS. Zaalarmowało to opinię publiczną w krajach takich jak Francja, Wielka Brytania czy Niemcy. Nie bez powodu. Dotąd było bowiem tak, że gdy firma amerykańska chciała zaskarżyć rząd zachodnioeuropejski, to musiała się raczej żmudnie przebijać przez tamtejszy system sądowniczy. W efekcie na przykład rząd niemiecki musiał się bronić przed prywatnymi trybunałami tylko trzy razy (niemiecki kapitał pozywał z kolei w 51 przypadkach). Z kolei w przypadku rządu Holandii ten stosunek wynosi 0 do 80.
TTIP miał dokonać tu spektakularnej zmiany układu sił. I dać koncernom po obu stronach Atlantyku nowe możliwości wymuszania swojej woli na rządach w Paryżu, Berlinie i Waszyngtonie. I to właśnie opór starej Europy przed takimi rozwiązaniami doprowadził do spowolnienia prac nad TTIP. Pod wpływem oporu Europejczyków (ponad 3 mln podpisów pod akcją STOP-TTIP) pojawiła się też ważna nowinka instytucjonalna. Komisja Europejska zaproponowała, żeby tradycyjny ISDS zamienić na tzw. Międzynarodowy Sąd Rozjemczy (ICS).
– To mechanizm, w którym podwyższony został mur pomiędzy prywatnymi arbitrami a wielkim biznesem. A państwom już na początku traktatu obiecano, że zachowają „prawo do regulacji” – przekonuje urzędnik Komisji Europejskiej biorący udział w pracach nad ISDS. Brzmi to obiecująco. Trzeba jednak przypomnieć, że sama filozofia (kapitał zagraniczny dochodzi swoich praw przed prywatnymi sądami arbitrażowymi i nie musi kłopotać się sądami kraju przyjmującego) pozostała niezmieniona. I dlatego krytycy dowodzą, że Komisja Europejska tylko udaje, że składa ISDS do grobu.
Idzie przesilenie
Ruch w interesie widać jednak nie tylko na Zachodzie. Wygląda na to, że również kraje rozwijające się uznały, że czas przeciwstawić się dyktatowi umów BIT. Indie po serii pozwów (skarżył je m.in. przez swoją holenderską spółkę córkę koncern Vodafone, kontestując konieczność zapłacenia 2 mld dol. podatku z tytułu przejęcia jednego z konkurentów) zabrały się za wypracowanie zupełnie nowego modelu. Zmiana polega na tym, że jeśli kapitał zagraniczny chce ich skarżyć, to musi najpierw wykorzystać wszystkie ścieżki przed hinduskimi sądami.
Z kolei Brazylia pokazała, że można BIT sprytnie zneutralizować. Przez lata kapitał zagraniczny płynął bowiem nad Amazonkę szerokim strumieniem, choć tamtejszy parlament nigdy nie dał zgody na związanie się żadnym BIT-em.
Do pewnego stopnia w ten nowy trend wpisuje się również Polska. W marcu Ministerstwo Skarbu Państwa ogłosiło, że będzie rewidować BIT. Argumentowało – całkiem sensownie – że dziś jesteśmy już innym krajem niż na przełomie lat 80. i 90. Do wypowiedzenia umów BIT z krajami UE od kilku lat nakłaniała nas też Komisja Europejska. – Zabrakło jednak woli politycznej po stronie rządu PO-PSL, a kraje zachodnie też nas do pośpiechu nie nakłaniały. W końcu z punktu widzenia tamtejszych firm stare BIT to niesamowity przywilej – ocenia Marcin Wojtalik z IGO. Na razie wciąż też nie wiadomo, jak w praktyce miałaby wyglądać rewizja BIT zapowiadana przez rząd PiS.
Niezależnie jednak od tego, jak zachowa się polski rząd, i tak czeka nas w tej sprawie przesilenie. Scenariusze są dwa. Pierwszy polega na tym, że w ciągu najbliższych miesięcy w życie wejdzie układ CETA. To bardzo podobna do TTIP umowa handlowa między Unią Europejską a Kanadą, która (w przeciwieństwie do transatlantyckiego odpowiednika) jest już wynegocjowana i tylko czeka na ratyfikację. W środek CETA jest wpisany mechanizm ICS. Oznacza to, że po jej wejściu w życie wylądujemy w nowej rzeczywistości: wszystkie kraje Unii bez przeszkód będą mogły być skarżone przez amerykański i kanadyjski kapitał (to skutek układu NAFTA). Ktoś mógłby oczywiście ucieszyć się z faktu, że wreszcie i stare kraje Unii poczują na swojej skórze, co to znaczy żyć z mieczem prywatnego arbitrażu nad głową. Takie schadenfreude to jednak dziecinada. Bo wejście w życie układu CETA oznacza również, że snute obecnie plany renegocjacji polskich BIT z lat 90. utracą sens. A my staniemy się na wiele lat częścią reżimu ICS.
Scenariusz numer dwa to wstrzymanie ratyfikacji układu CETA i ostateczne pogrzebanie TTIP. Wtedy początkowo zostajemy z BIT starej generacji. Ale pole do popisu ma Komisja Europejska (wypracowanie koncepcji nowego mechanizmu ISDS, bardziej uwzględniającego interes publiczny, a nie tylko korporacyjny). Wykazać się też może Ministerstwo Skarbu (lub jego następca). Któremu albo się uda znacząco polepszyć pozycję Polski (może na wzór Indii?), albo szumne zapowiedzi zostają tylko w głowach polityków, a Polska, jak była, tak zostaje jednym z najczęściej skarżonych przez korporacje krajów świata.
W tej grze powinniśmy pamiętać jeszcze o jednym. Że perspektywa narodowa to niejedyny punkt, z którego warto obserwować globalizację. Chodzi o dostrzeżenie faktu, że trwająca obecnie walka o BIT, TTIP czy CETA to również próba korekty obowiązującego dotąd modelu globalizacji. Dotąd budowano go na zasadzie, że kapitał powinien krążyć, a politycy mają nie przeszkadzać. Tymczasem szybko rosnące koszty globalizacji (wzrost nierówności, raje podatkowe, równanie w dół standardów zatrudnienia) każą maszerować w przeciwnym kierunku. I dlatego rozmowa o kształcie opisanych tu mechanizmów to w gruncie rzeczy spór o dalszy kierunek globalizacji, tyle że sprowadzony do konkretu.