Po pierwsze, pierwszy filar
Jak w III RP naprawiano i psuto system emerytalny
Motto: „…wówczas wszyscy byliśmy zwolennikami Otwartych Funduszy Emerytalnych. Mniej lub bardziej entuzjastycznie, ale popieraliśmy ten projekt, kompletnie nie rozumiejąc konsekwencji”.
M. Belka, „Selfie”, Wydawnictwo Studio Emka, Warszawa 2016, s. 47.
***
W czasach panowania w Polsce porządku komunistycznego ubezpieczeniem emerytalnym stopniowo obejmowana była coraz większa grupa pracujących. Na wstępie zlikwidowano wszelką autonomię ubezpieczeń, a i potem (po Październiku) ta autonomia była formalna. Obowiązywał system, który nazywamy repartycyjnym. Jego dominującą zasadą jest solidarność pokoleń: generalnie świadczenia emerytów wypłacane są ze składek wnoszonych przez aktualnie pracujących. Istniała też wtedy (ale ograniczona) zależność wysokości świadczeń od wysokości wcześniej otrzymywanych płac.
Sposób wyliczania świadczeń przesądzał, że ich struktura była silnie spłaszczona. Mimo że długo składka była relatywnie niska (odprowadzana przez pracodawców hurtowo za całą załogę), to nie było problemu deficytu. To konsekwencja bardzo wysokiego poziomu zatrudnienia, niskiego poziomu świadczeń i... niskiej przeciętnej długości życia (a więc krótkiego okresu pobierania świadczenia). Zmorą ubezpieczonych (szczególnie od lat 70.) stał się tzw. stary portfel – brak systemowej waloryzacji wysokości świadczeń mimo rosnących cen i płac.
Pod dramatyczną presją system ubezpieczenia emerytalnego znalazł się dopiero po 1990 r. Gigantyczna w pierwszych latach inflacja wymusiła ustanowienie kwartalnej waloryzacji świadczeń. Wysokie bezrobocie skłoniło władze do wprowadzenia ułatwień przy przechodzeniu na emeryturę (bardziej jeszcze na rentę) – populacja emerytów i rencistów gwałtownie wzrosła. Do tego wiele znajdujących się w tarapatach przedsiębiorstw nie odprowadzało składek. No i szybko rosła przeciętna długość życia. Mimo wszystko wartość realna świadczeń emerytalnych była skutecznie chroniona, ale konsekwencje dla finansów publicznych okazały się dramatyczne. Potrzeba zmian stała się ewidentna.
Początkowo (po wyborach 1993 r.) rząd SLD-PSL skłaniał się ku reformie systemu repartycyjnego. Zamierzano przede wszystkim wzmocnić zależność między wysokością płac i świadczeń, zlikwidować niektóre przywileje emerytalne i wspierać powstanie segmentu dobrowolnych, komercyjnych ubezpieczeń na starość. Taka konstrukcja została jednak krytycznie oceniona zarówno przez liberalne ugrupowania polityczne (SLD nie wyłączając), jak i przez większość środowiska ekonomistów i media. Jednocześnie Bank Światowy (w 1994 r.) przedstawił globalną i radykalną diagnozę oraz projekt komercjalizacji i prywatyzacji systemu ubezpieczeń emerytalnych.
Rząd Włodzimierza Cimoszewicza dokonał więc zwrotu. Postawił na „reformę przełomową”. Powołano pełnomocnika rządu ds. reformy i „biuro”, którym pokierował... urzędnik Banku Światowego. Już po kilku miesiącach był gotowy obszerny raport (diagnoza i koncepcja nowego systemu) uwzględniający zalecenia BŚ. Parlament w trybie ekspresowym uchwalił kluczowe ustawy do jesieni 1997 r. Po kolejnych wyborach koalicja AWS-UW uchwaliła brakujące ustawy i dokonała niewielkich korekt. Od 1999 r. nowy system wszedł w życie.
Zmiana miała charakter fundamentalny. Ustanowiono dwa obowiązkowe filary: repartycyjny i kapitałowy. System repartycyjny został jednak zasadniczo zmieniony. W zasadzie przestał pełnić funkcję redystrybucyjną. Wysokość świadczeń została bezpośrednio uzależniona od wielkości indywidualnie nagromadzonego ze składek „wirtualnego” kapitału. Wielkie znaczenie miał wiek przejścia na emeryturę. Pewnym ograniczeniem skali nierówności świadczeń stał się limit wynagrodzenia podlegającego oskładkowaniu i uprawnienie do emerytury minimalnej.
Filar kapitałowy, na starcie obowiązkowy dla ludzi młodych i fakultatywny dla pracowników w wieku średnim (wykluczeni zostali ci, którzy w 1999 r. przekroczyli 50 lat), w perspektywie był obowiązkowy dla wszystkich i miał charakter prywatno-rynkowy. Każdy ubezpieczony mógł wybrać (a także zmienić wybór) swoje Powszechne Towarzystwo Emerytalne (powstało ich 17 – prawie wszystkie należały do wielkich zachodnich firm finansowo-ubezpieczeniowych), do którego trafiała ponad 1/3 składki na ubezpieczenie emerytalne. PTE dokonywały inwestycji składek na rynku pieniężno-kapitałowym, z założenia dążąc do maksymalizacji stopy zwrotu. Bodźcem dla PTE było uprawnienie do potrącenia na swoją rzecz części składki i opłaty za zarządzanie od całego zgromadzonego kapitału. Pod wpływem agresywnej reklamy do PTE przystąpili praktycznie wszyscy, którzy mieli do tego prawo.
Ustanowienie filara kapitałowego miało następstwa dla bilansu funduszy emerytalnych. W momencie reformy były one w zasadzie zrównoważone (trzeba pamiętać, że emerytury są opodatkowane), ale po wdrożeniu reformy dużą część składki ZUS musiał przekazywać do PTE. Powstała luka i to większa, niż przewidywano, ponieważ akces do PTE zgłosiło znacznie więcej pracowników, niż zakładano. Ubytek środków w ZUS musiała zrekompensować dotacja budżetu.
Od aprobaty do demontażu
Co przesądziło o przyjęciu tak radykalnego programu reformy? Autorzy koncepcji podnosili argumenty ekonomiczne i nie ma dobrych powodów, by twierdzić, że czynili to w złej wierze. Wprawdzie nie wszyscy „popierali PTE”, ale jest faktem, że w 1997 r. wszystkie kluby parlamentarne (z wyjątkiem ówczesnej Unii Pracy) opowiedziały się za „przełomową reformą”, a po wyborach zyskała ona także akceptację reprezentowanych w Sejmie (skupionych w AWS) środowisk prawicy politycznej. Jednak to nie twarde argumenty ekonomiczne przesądziły o aprobacie. Kluczowe, jak sądzę, znaczenie miała ideowa atmosfera tamtego czasu, zmasowany lobbing i... partyjne interesy.
Przeciętny parlamentarzysta nie wnikał w zawiłości programu reformy. Był jednak przekonany, że rynek i prywatna własność są dobre – zawsze. To przekonanie skutecznie umacniali lobbyści BŚ i USAID, wydając na popularyzację „przełomowej reformy” sporo pieniędzy. Radykalna reforma była też w interesie wyborczym rządzącej partii – była skutecznie prezentowana jako cudowna zmiana, która przyniesie same korzyści. Kiedyś.
Przez kilka lat reforma uznawana była za wielki sukces. Stopniowo jednak do świadomości ludzi docierały negatywne sygnały: wysokie koszty, wysokie i rosnące wydatki budżetu, ryzyko ubezpieczonych i – co najważniejsze – narastające przekonanie, że w zreformowanym systemie emerytury będą bardzo niskie. Nawet rząd zdominowany przez PO, czyli liberalny, nie mógł zignorować spadku poparcia dla reformy – ograniczono więc szczodre korzyści PTE. Potem minister finansów doszedł do wniosku, że trwanie systemu zatopi budżet – ograniczono zatem wielkość składki trafiającej do PTE. W końcu zabrano z PTE połowę aktywów i zrezygnowano z przymusu uczestnictwa w II filarze. Filar kapitałowy został nieomal zlikwidowany.
Demontaż reformy nie ograniczył się jednak do II filaru – dotknął też praw ubezpieczonych. System po reformie zawierał normy wieku uprawniające do przejścia na emeryturę, ale kluczowe znaczenie miało ustanowienie bardzo silnego związku między wielkością nagromadzonego kapitału a wysokością emerytury. Regulacja prawna pomyślana została jako zapasowe zabezpieczenie. Rząd zdecydował się jednak wymusić późniejsze odchodzenie na emeryturę. W oficjalnej argumentacji akcentowano czynnik demograficzny (deficyt pracowników) i konieczność dłuższego okresu pracy ze względu na wysokość świadczeń.
Zwolennicy tej korekty przyjęli, że ludzie pracują tylko tak długo, jak muszą – także wtedy, gdy nie ma ograniczeń w łączeniu świadczenia emerytalnego z zatrudnieniem. Ale w prognozie bardzo powściągliwie oceniono korzyści zmiany: wydłużenie normy wieku (do 67 lat dla kobiet i mężczyzn) miało w okresie do 2060 r. przynieść powiększenie tempa wzrostu PKB... o 0,1 proc. średniorocznie. Trudno uwierzyć, że rząd postanowił przeforsować tak niepopularną decyzję dla tak marginalnego rezultatu. Co więc przesądziło? Przypuszczam, że zdecydowała „reformatorska poprawność” i chęć uzyskania doraźnych oszczędności w wydatkach publicznych.
Pomysły odbudowy
„Przełomowa reforma” wpisywała się w neoliberalną falę. Została – jak żadna inna – zrealizowana ponad politycznymi podziałami. Potem nowy system był korygowany doraźnymi decyzjami. Rezultatu nie można uznać za sukces. Beneficjentami reformy okazały się zagraniczne firmy finansowe (także niektórzy krajowi „reformatorzy”). Natomiast potwierdziły się obawy co do negatywnych następstw dla pracowników i budżetu.
Są powody, by uznać, że generalna koncepcja zmian przyjęta w 1997 r. była fałszywa: ubezpieczenia społeczne (a więc przymusowe) nie mogą mieć charakteru kapitałowego. Państwo nie może pozbyć się odpowiedzialności za zapewnienie godnego bytu ludzi starych. Jednak, mimo porażki reformy opartej na dwu filarach, zarówno rząd, jak i liberalna opozycja snują projekty ponownego ustanowienia segmentu kapitałowego. Grzegorz Schetyna mówi o odbudowie filaru kapitałowego. Mateusz Morawiecki chce go budować od początku. Na razie nie są to projekty klarowne.
Sądząc na podstawie programowego przemówienia Schetyny, filar kapitałowy ma być odbudowany w drodze jakiegoś uwłaszczenia ubezpieczonych (mają dostać na własność akcje obecnych spółek Skarbu Państwa). Projekt nie wydaje się bardziej konkretny niż reklamowana przed wyborami 2015 r. przez Ewę Kopacz koncepcja likwidacji składki na ZUS (przez wprowadzenie tzw. jednolitego podatku). Wicepremier Morawiecki – sądząc z doniesień prasowych – proponuje budowanie (chyba tylko dla zatrudnionych) bardzo komercyjnego segmentu ubezpieczeń kapitałowych, co związane jest ze zwiększeniem ciężarów składkowych.
Obydwie koncepcje nie koncentrują się na reformie ubezpieczeń społecznych, natomiast zmierzają do nakłonienia pracowników do akcesu do systemu ubezpieczeń komercyjnych. Pomijając tu kwestie oceny tych projektów, trzeba z naciskiem podkreślić, że nie może to zastąpić reformy ubezpieczeń społecznych.
Potrzebny jest program spójnych zmian racjonalizujących system repartycyjny. Zasada uzależniająca wysokość świadczenia od indywidualnie nagromadzonego kapitału nie powinna być odrzucona, a jedynie skorygowana: ludzie o wysokich dochodach żyją statystycznie dłużej („wyjmują” z systemu odpowiednio więcej), więc uzasadnione jest wprowadzenie degresji wysokości świadczeń. W długim okresie celowe jest zrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, ale norma 67 lat nie powinna być ponownie wprowadzana: można liczyć, że ludzie (jeżeli będzie praca) pozostawać będą często aktywni zawodowo po osiągnięciu ustawowego wieku emerytalnego.
Przy uzależnieniu wysokości świadczenia od indywidualnego kapitału moment przejścia na emeryturę generalnie nie ma znaczenia dla sumy wydatków: ci, którzy biorą świadczenie wcześniej, pobierają je relatywnie długo, ale jest ono odpowiednio niskie. Przychody ZUS można (trzeba) zwiększyć, oskładkowując wszelkie dochody z pracy. To by też sprzyjało ograniczeniu nadużywania „umów śmieciowych”. Oczywiście trzeba zlikwidować KRUS, co nie znaczy, że państwo może się wyzbyć wydatków na „socjalne emerytury” rolników. Nie ma jednak powodu, by je fundować zamożnym przedsiębiorcom rolnym. Nie widać też powodów utrzymywania odrębnego systemu dla mundurowych.
Choć emeryci przeciętnie nie są grupą najbardziej dotkniętą niedostatkiem, to istnieje poważny problem sytuacji najstarszych seniorów. Zaraz po przejściu na świadczenie emeryci mają zdolność dorabiania, żyją z reguły w gospodarstwach dwuosobowych i mają na ogół wyposażone mieszkanie. Jednak z upływem czasu rosną wydatki na zdrowie, szybko rosną koszty utrzymania, a waloryzacja świadczenia niewiele przekracza inflację. Waloryzacja świadczeń emerytów, np. przekraczających 75 lat, powinna więc być zasadniczo zwiększona.
Czy na taką właśnie reformę nas stać? Myślę, że tak, choć nie da się uniknąć zaangażowania budżetu. Nie musi ono być też dużo większe, niż jest obecnie. Gazety epatują prognozami (zresztą niekoniecznie wiarygodnymi), że np. w 2025 r. dotacja do ZUS może wynieść 80 mld zł, ale jeżeli gospodarka będzie rosła (np. w tempie 3,5 proc. średniorocznie), to stanowić to będzie... mniejszy procent PKB niż obecnie. Poza tym warto pamiętać, że obecnie sektor finansów publicznych w Polsce pobiera o jakieś 7–8 punktów procentowych mniej niż w krajach Unii. Nie stoimy pod fiskalną ścianą. Nie ma konieczności, by zabezpieczenie bytu ludzi starych uznać za niemieszczące się w realiach ekonomicznych.
***
Mini OFE
Pracownicze plany kapitałowe (PPK) są częścią „programu budowy kapitału” zawartego w rządowej „Strategii na rzecz odpowiedzialnego rozwoju”. Mają zwiększyć oszczędności Polaków w długim terminie. Projekt szykowanej w tej sprawie ustawy przewiduje, że PPK będą zasilać pracodawcy i pracownicy, wpłacając odpowiednio 1,5 i 2 proc. pensji netto zatrudnionego. Będą też mogli zwiększyć składkę aż do 4 proc. (łącznie 8 proc.). Osoby w wieku 19–55 lat będą automatycznie zapisywane do PPK, ale oszczędzanie w nich będzie dobrowolne. Pracownicy będą mogli z tego zrezygnować, składając odpowiednie oświadczenie. Program obejmie 11,4 mln pracujących Polaków. Ministerstwo Finansów liczy, że pozostanie w nim 8,5 mln. Zachętą ma być jednorazowa dopłata na konto pracownika w PPK w wysokości 250 zł, a później 240 zł rocznie. PPK będą obsługiwane przez towarzystwa funduszy inwestycyjnych dysponujące zgodą KNF. Dodatkowo TFI obsługujące PPK muszą działać w Polsce co najmniej od trzech lat.
Z wyliczeń Ministerstwa Finansów i Polskiego Funduszu Rozwoju wynika, że pracownik ze średnią pensją, który przez 40 lat będzie odkładać do PPK minimalną składkę (3,5 proc.), mógłby zaoszczędzić około 250 tys. zł. Pieniądze w PPK mają być dziedziczone, ale ich wypłacenie przed emeryturą będzie możliwe tylko w określonych sytuacjach. Będą mogły być np. wykorzystane na wkład własny przy zakupie pierwszego mieszkania. Po pięciu latach konieczna będzie spłata tej nieoprocentowanej kwoty w ciągu kolejnych 10 lat. Pracownik będzie mógł też wypłacić do jednej czwartej środków z PPK w razie ciężkiej i przewlekłej choroby, a także gdy zachorują jego małżonek lub dziecko. W takim przypadku nie musiałby zwracać pieniędzy do PPK. L.B.
***
Ryszard Bugaj – ekonomista, polityk, twórca i pierwszy przewodniczący Unii Pracy (do 1997 r.). Był m.in. doradcą ekonomicznym prezydenta Lecha Kaczyńskiego. Od października 2015 r. zasiadał w prezydenckiej Narodowej Radzie Rozwoju. Odszedł z niej w lutym br. na znak protestu przeciwko zawłaszczaniu instytucji państwa przez PiS. Obecnie pracownik Instytutu Nauk Ekonomicznych PAN i honorowy przewodniczący Unii Pracy (od 2006 r.).