Cleonice Bandeira ma 38 lat i sprząta w jednym z hoteli w dzielnicy Copacabana w Rio de Janeiro. Dojeżdża do pracy dwoma autobusami, ponad dwie godziny w jedną stronę, z odległej, biednej dzielnicy Cascadura w północnej części metropolii. Jej niepokój i prośba, bym nie podawał nazwy hotelu, w którym sprząta, mówi coś o stosunkach pracy i społecznych w tym kraju.
Sama wychowuje trzech chłopców – 8, 10 i 13 lat – i jest beneficjentką flagowego świadczenia rodzinnego pod nazwą Bolsa Familia. Pobiera je od siedmiu lat co miesiąc i aktualnie jest to 200 reali (kurs reala jest dziś zbliżony do złotego, choć ostatnio był zazwyczaj wyższy). Owe 200 reali to około jednej trzeciej – może nieco mniej, bo jeszcze napiwki – miesięcznych dochodów Cleonice. Bez gotówkowej pomocy od państwa byłoby – jak mówi – bardzo, bardzo ciężko. Bolsa Familia robi różnicę.
Na co wydaje te pieniądze? Przez chwilę zdaje się nie rozumieć pytania. Jak to na co? Na jedzenie, ubrania. Na życie.
Rewolucja trzech posiłków
Po ponad dwóch dekadach dyktatury wojskowej Brazylia przywróciła w 1985 r. demokrację. Kolejne rządy układały życie gospodarcze w myśl neoliberalnych reguł konsensu waszyngtońskiego; wśród najważniejszych osiągnięć znalazło się opanowanie hiperinflacji. Jednak kraj wciąż pozostawał w niechlubnej czołówce najbardziej nierównych, o dużych obszarach biedy. Na przełomie tysiącleci jedna trzecia Brazylijczyków żyła poniżej granicy biedy, określanej wówczas przez międzynarodowe instytucje jako przeżycie za 2 dol. dziennie, a 15 proc. żyło w warunkach określanych jako skrajna bieda lub nędza (1,25 dol. dziennie).
Liberałowie sprawujący rządy w latach 90. podjęli próbę zaradzenia dramatowi biedy, uruchamiając program Bolsa Familia: niewielka gotówka prosto do kieszeni beneficjentów. Program miał w tamtym czasie charakter pilotażowy w dwóch miastach: Brasilii i Campinas, potem skopiowało go około 100 miast. Liberalnemu rządowi zabrakło jednak determinacji i najpewniej wiary w to, że Bolsa Familia jest skutecznym lekiem na biedę i nierówności. Dominowały przeświadczenia, że trzeba dawać ludziom wędkę, nie rybę, że transfery gotówkowe produkują „armię leni”, zabijają indywidualną inicjatywę, prowadzą do uzależnienia biednych od pomocy państwa.
Takimi to argumentami telewizja i prasa, pozostające w rękach oligarchów, powitały zapowiedź lewicowego prezydenta Luli da Silvy, który objął rządy w 2003 r., że nowa, poprawiona Bolsa Familia będzie sztandarowym programem jego ekipy. Lula, dawny robotnik i działacz związkowy, który wyrastał w nędzy, od dziecka zarabiając na ulicy, obiecał ubogim współobywatelom rewolucję. – Słowo „rewolucja” – wyjaśnia od razu Ladislau Dowbor, ekonomista i były doradca Luli – należy tu jednak rozumieć metaforycznie. Chodziło o „rewolucję trzech posiłków dziennie”, a nie wywrócenie systemu; o to, by żaden Brazylijczyk nie chodził więcej głodny.
Doświadczenie życiowe Luli, charyzmatycznego lidera związkowego, który nie miał zawodowego przygotowania ekonomicznego, odegrało kluczową rolę. Eksperci, badacze akademiccy, ludzie z klas wyższych nie mają pojęcia – tłumaczył Lula w jednym z wywiadów – jak to jest iść do pracy na głodniaka, bez śniadania, jak to jest mieszkać w zalanym przez tropikalny deszcz domu. Nie mają też pojęcia, że biedny człowiek świetnie umie obchodzić się z niewielką gotówką i efektywnie ją wydać. W myśleniu Luli o ekspertach nie było jednak arogancji Lecha Wałęsy, który pokrzykiwał na „jajogłowych”; raczej gorzka wiedza o życiu w otchłani nędzy, której sam doświadczył.
Gotówka dla kobiet
W pomocy państwa dla biednych widzi się często podejście paternalistyczne – Lula wywrócił to rozumowanie. Ludzie biedni – przekonywał (również swoich ministrów i doradców) – sami wiedzą najlepiej, czego im trzeba, nie organizujmy im życia na siłę. Podajmy im tylko rękę, pomóżmy zwiększyć siłę nabywczą na rynku, resztę zrobią sami. Liberałowie, którzy rządzili wcześniej, testowali programy żywnościowe: były jednak zbyt drogie, wymagały sporej biurokracji, generowały korupcję i koniec końców żywność trafiała nie zawsze tam, gdzie była najbardziej potrzebna.
Bolsa Familia w skali ogólnonarodowej jest prostsza i będzie – jak wierzył Lula – skuteczna. Każdej biednej rodzinie poniżej określonego dochodu na głowę zostanie przyznana pewna suma, inna żyjącym w nędzy, inna żyjącym w umiarkowanej biedzie. Ważna okoliczność: gotówkę dostają kobiety, nie mężczyźni – to one mają bowiem na głowie domostwo, wychowanie dzieci, często są samotnymi matkami; mężczyźni raz są, raz ich nie ma; w biednych, wielodzietnych rodzinach dzieci miewają różnych ojców.
Decyzja, komu przyznaje się świadczenie rodzinne, zasadniczo odróżnia program Bolsa Familia od polskiego programu 500+: w Brazylii pomoc gotówkowa trafia do najbardziej potrzebujących; w Polsce – zarówno do biednych, jak i zamożnych, mimo że ci ostatni radzą sobie bez pomocy państwa.
Poza tym Bolsa Familia nie ogranicza się do jednostronnej pomocy państwa. Jej beneficjenci muszą spełnić konkretne wymagania. – To rodzaj społecznego kontraktu – objaśnia Dowbor. Dzieci w wieku od 6 do 15 lat muszą mieć co najmniej 85-procentową obecność na szkolnych lekcjach. Dzieci poniżej 7. roku życia muszą być poddane serii szczepień, a później systematycznej kontroli lekarskiej. Kobiety w ciąży zobowiązane są poddać się medycznej opiece prenatalnej. Biedni otrzymują zatem pomoc od państwa, lecz nie pozostają jedynie biernymi odbiorcami: biorą odpowiedzialność za jakość swojej egzystencji i szanse na lepsze życie w przyszłości.
Najpierw ryba...
Prawo do pobierania świadczeń w ramach Bolsa Familia, jak też ich wysokość, zmieniały się w czasie, m.in. ze względu na inflację. Obecnie warunki są takie: a) świadczenie dla żyjących w skrajnej biedzie przysługuje rodzinom, w których dochód na głowę członka rodziny nie przekracza 60 reali; b) świadczenie dla żyjących w biedzie przysługuje rodzinom, w których dochód na głowę lokuje się w przedziale od 60 do 120 reali.
Pobierane świadczenie składa się z kilku segmentów. Podstawowe wynosi 85 reali i dostają je tylko rodziny żyjące w skrajnej biedzie. Jeśli w takiej rodzinie jest kobieta w ciąży, matka karmiąca oraz dzieci do 15. roku życia, względnie młodzież w wieku 16–17 lat, na każdą z tych osób przypada dodatkowe świadczenie. Dla ciężarnych, karmiących i dzieci do 15 lat – po 38 reali (maksimum trzy świadczenia na rodzinę – wcześniej pięć, co zmienił w 2018 r. obecny prawicowy rząd); na młodych w wieku 16–17 lat – po 45 reali (do dwóch świadczeń na rodzinę). Rodziny żyjące w biedzie, w odróżnieniu od tych skrajnie biednych, dostają identyczne świadczenia, z wyjątkiem podstawowych 85 reali. Przykładowo, skrajnie biedna rodzina z trójką dzieci i dwójką dorastających (16–17 lat) może otrzymać 289 reali; rodzina biedna – 204.
Początki wcielania programu w życie w latach 2003–05 okazały się częściową porażką. Bolsa Familia miała być społecznym kontraktem, stać na dwóch nogach: państwowej i obywatelskiej, tj. państwo pomaga, a obywatele spełniają wyznaczone obowiązki. Rząd na fali entuzjazmu i oczekiwań ludzi nie przygotował administracyjnej obsługi i egzekucji. Zaledwie połowa szkół wypełniała obowiązek monitorowania, czy beneficjenci Bolsa Familia posyłają dzieci do szkoły. Niechętne, a czasem otwarcie wrogie Luli środki przekazu, głównie multimedialny koncern Globo, zaatakowały zarówno nieudolną realizację, jak i sam program. Mówiono i pisano, że Bolsa Familia to same nadużycia, rozdawanie pieniędzy, że wiadomo-było-od-początku...
Lula przyznał publicznie, że jego rząd popełnił błędy, ale to nie dyskwalifikuje programu – trzeba go po prostu poprawić. Odpowiedzią na porażkę było powołanie ministerstwa rozwoju społecznego, centralizacja programu świadczeń, stworzenie zespołów złożonych z wykwalifikowanych urzędników, którzy mieli zarządzać i monitorować realizację Bolsa Familia. Stworzono centralny rejestr beneficjentów, system przepływu informacji między ministerstwem a gminami, które z kolei zbierały informacje od szkół i przychodni o wypełnianiu obowiązków przez odbiorców Bolsa Familia.
Zobowiązano beneficjentów do aktualizowania danych co dwa lata. Jeśli np. rodzi się nowe dziecko, można ubiegać się o dodatkowe świadczenie, a jeśli inne osiąga pełnoletność, traci się jedno z dotychczasowych. Niewypełnianie zobowiązań – posyłania dzieci do szkoły, szczepienia ich – miało skutkować czasową blokadą wypłaty świadczenia, a gdy beneficjent nie wykaże poprawy, wypadnie z programu.
W 2006 r. w ramach naprawiania szkód nowy system monitoringu wyrzucił z programu ok. 500 tys. beneficjentów, którym świadczenie w ramach Bolsa Familia się nie należało. Nawet krytycy, bardziej na świecie niż w samej Brazylii, byli pod wrażeniem konsekwencji i skuteczności Luli. Obecnie świadczenie pobiera ok. 15 mln rodzin, co oznacza, że jest nim objętych ok. 50–55 mln na 209 mln Brazylijczyków. Pieniądze odbiera się w gotówce w oddziałach banku Caixa bądź w bankomatach za pomocą elektronicznej karty Bolsa Familia.
...potem wędka
Świadczenie Bolsa Familia nie wywróciło świata brazylijskiej biedy do góry nogami. Gdy idzie się wąskimi uliczkami faweli Dique w dzielnicy Jardim America czy Pavao-Pavaozinho w Copacabanie, „na oko” jest nędznie, jak było 10 czy 15 lat temu. Ale gdy rozmawia się z ludźmi, mówią, że jest lepiej (choć akurat teraz, w dobie kryzysu, gorzej niż za „złotych czasów” Luli i Dilmy Rousseff w latach 2003–14).
Maria Judite Simao, 43 lata, matka trzech chłopców, pobiera od kilku lat świadczenie Bolsa Familia i twierdzi, że – zwłaszcza teraz, w dniach kryzysowych – ta pomoc ratuje dosłownie życie jej rodzinie. Jest gospodynią domową, sprzedaje przed domem świeżo wyciskane soki. Mąż stracił niezłą państwową posadę – pracował przy pomiarach topograficznych terenu – a teraz jeździ uberem. Na szczęście najstarszy syn, 18 lat, ma pracę, a dostał ją także dzięki programowi Bolsa Familia: skończył bezpłatny kurs doskonalenia zawodowego, który dał mu uprawnienia do pracy na stacji benzynowej.
Bolsa Familia otwiera bowiem również swoim beneficjentom drzwi do bezpłatnych kursów zawodowych – a więc daje nie tylko rybę, lecz i wędkę. Jeden z tych programów przygotowuje do zatrudnienia w budownictwie i turystyce, drugi – w branży naftowo-gazowej, trzeci szkoli operatorów maszyn, mechaników i elektryków. Słuchacze „kursu naftowo-gazowego”, który skończył syn Simao, dostają wsparcie na czas nauki od 300 do 900 reali.
– Na programie Bolsa Familia zyskali nie tylko biedni, lecz wszyscy – mówi Dowbor. – Biedni zyskali siłę nabywczą i to oni pobudzili gospodarkę w ostatnich kilkunastu latach. Bolsa Familia to „prorynkowe podejście do zwalczania biedy” – twierdzi z kolei Lena Levinas z Uniwersytetu Federalnego w Rio, umiarkowana krytyczka programu. Choć większość świadczenia beneficjenci wydają na jedzenie, to badania pokazują, że aż 80 proc. z nich kupiło w ostatnich kilkunastu latach telewizor, podobny odsetek lodówkę, a 50 proc. pralkę.
Nawet wielu sceptyków wobec egalitarnej polityki uważa dziś, że Bolsa Familia to najtańszy tego typu program na świecie. Kosztuje mniej niż pół procent brazylijskiego PKB, a jego obsługa administracyjna jest – według wyliczeń ekspertów brytyjskiego rządu – o jedną trzecią tańsza niż innych pomocowych programów tej kategorii.
Program przyczynił się do wyhamowania reprodukcji biedy z pokolenia na pokolenie – przynajmniej w dotychczasowym wydaniu. Biedni zaczęli lepiej się odżywiać, ich dzieci mniej chorować (szczepienia, lepsza dieta), zmniejszyła się śmiertelność niemowląt i liczba nieletnich zmuszanych do pracy. Rewolucja bez rewolucji.
Feministyczna krytyka programu – taka też istnieje (!) – powiada, że warunkując świadczenie dobrym macierzyństwem (m.in. obowiązkiem opieki prenatalnej), Bolsa Familia wzmacnia tradycyjną rolę kobiety. Krytyka ta traci jednak moc pod wpływem pozytywnych skutków. Miliony ubogich kobiet zyskały większą kontrolę nad swoim życiem. To one z reguły dostają świadczenie i nim zarządzają, a to oznacza ich większy wpływ na budżet domu.
Badania ujawniły też, że poczucie sprawczości w kwestii wydatków domowych ma wpływ na sprawczość... w sypialni: kobiety otrzymujące świadczenie Bolsa Familia częściej niż kiedyś decydują o stosowaniu antykoncepcji lub nie. Wbrew paternalistycznym opiniom o „uzależnieniu od państwa” świadczenie – jak dowodzą inne badania – daje ubogim poczucie dumy, że są w stanie zapewnić dzieciom wyżywienie, schludne ubranie, godne życie.
Lena Levinas dodaje do tej beczki miodu nieco dziegciu: ubodzy zyskali lepszy dostęp do edukacji i służby zdrowia, ale ich jakość pozostawia wiele do życzenia. Poziom nauczania w szkołach publicznych, szczególnie w biednych dzielnicach, jest marny. W szpitalach tłoczą się wyczekujący pomocy pacjenci.
Rozbrojenie mitów
Przy okazji padło kilka mitów, jakie szerzyli krytycy egalitarnej polityki. Mit pierwszy: „że biedni zachęceni świadczeniem będą mieć więcej dzieci”. Statystyki temu przeczą: przyrost naturalny zarówno w rodzinach ubogich, jak i dobrze sytuowanych materialnie się zmniejsza. Mit drugi: „że biedni będą wydawać świadczenie na modne markowe towary”. To nieprawda, bo większa część świadczenia jest wydawana na jedzenie. Mit trzeci: „że gotówkowa pomoc równa się produkowanie leni”. Tymczasem biedni otrzymujący świadczenie częściej pracują bądź szukają pracy niż biedni, którzy świadczenia z rozmaitych powodów nie dostają. Mit czwarty: „Bolsa Familia zrodzi korupcję i klientelizm”. Po błędach pierwszych dwóch lat system przebudowano tak, by oba zjawiska wyeliminować. Lokalne władze nie decydują o przyznawaniu świadczenia, jedynie zbierają dane i przesyłają je do ministerstwa rozwoju społecznego.
Mimo jednoznacznie pozytywnego wpływu Bolsa Familia obecny prawicowy prezydent Michel Temer – cieszący się aprobatą zaledwie 3 proc. wyborców – kilkakrotnie sugerował, że program należy zlikwidować. Ostatnio jednak zapewnił, że Bolsa Familia zostanie utrzymana. Zmiana poglądów? Nie, po prostu w październiku odbędą się wybory i likwidacja programu mogłaby wpłynąć niekorzystnie na wynik wyborczy prawicy. Dla wielu biednych Bolsa Familia to ważne kryterium głosowania.
Mimo zwrotu w prawo w brazylijskiej polityce w ostatnich dwóch latach Lula – najważniejszy promotor Bolsa Familia – wciąż prowadzi w wyborczych sondażach. Prawdopodobne jest jednak, że wymiar sprawiedliwości, tradycyjnie związany tu z oligarchami i klasami wyższymi, uniemożliwi Luli kandydowanie, mimo że stawiane mu oskarżenia o korupcję i handel wpływami oparte są na wątłych podstawach.
Co Simao z faweli Dique sądzi o zarzutach korupcyjnych wobec Luli? – Może gdy wchodzi się w świat złodziei [Simao ma na myśli polityków], robi się to samo co oni? – odpowiada. – Nie wiem, czy Lula ukradł, ale zawsze będę mu wdzięczna i na niego zagłosuję. Uczynił moje życie lepszym.
Artur Domosławski z São Paulo i Rio de Janeiro