Edwin Bendyk: – Co dała Polsce pierwsza dekada w Unii Europejskiej?
Prof. Grzegorz Gorzelak: – Precyzyjny obraz uzyskamy dopiero w latach 2017–18, bo dane dotyczące PKB w układzie regionalnym napływają z dwuletnim opóźnieniem, a ostatnie pieniądze z poprzedniej siedmiolatki wydamy w 2015 r. Teraz możemy opierać się na fragmentarycznych danych i niepełnych badaniach. Jedno jest pewne – wstąpienie do Unii pod względem znaczenia cywilizacyjnego porównać można tylko do chrztu Polski w 966 r., kiedy zdecydowaliśmy o przynależności do Zachodu.
Niestety, w powszechnej świadomości, również politycznych elit, korzyści z członkostwa w Unii ograniczają się głównie do napływu unijnych pieniędzy. Najlepiej ten typ myślenia wyraził Waldemar Pawlak w skandalicznym stwierdzeniu, że polską specjalnością powinno być „wyciskanie Brukselki”. A przecież Unia to znacznie więcej: wymiana handlowa, przepływ kapitału i technologii, przepływy ludzi, w przyszłości euro. Sama strefa Schengen i możliwość swobodnego przemieszczania się po całym kontynencie czyni więcej dla spójności społecznej niż jakikolwiek program finansowy.
Mimo to porozmawiajmy o pieniądzach. Czy środki z Unii będą miały rozwojowy charakter?
Napływ dużych pieniędzy musi sprzyjać rozwojowi. Pytanie tylko, czy wynika on z krótkotrwałego efektu popytowego, tzn. chwilowego pobudzenia rynku, czy też będzie miał długotrwały efekt podażowy, czyli wpłynie na modernizację i zwiększenie efektywności gospodarowania. Niestety, im więcej danych napływa, tym bardziej staje się widoczne, że ów efekt podażowy jest mniejszy, niż wynikało to z analiz posługujących się danymi hipotetycznymi. Ba, nie możemy wykluczyć, że w niektórych przypadkach w dłuższej perspektywie efekt ten może być negatywny (pisaliśmy o tym już w raporcie „Kurs na innowacje”, przygotowanym w 2012 r. pod kierunkiem prof. Jerzego Hausnera). Tak stanie się, jeśli poczynione inwestycje nie przyczynią się do poprawy efektywności i pobudzenia trwałego wzrostu gospodarczego, a nadejdzie czas ich amortyzacji i płacenia za bieżące utrzymanie autostrad, filharmonii i oczyszczalni ścieków.
Pełne efekty dają się poznać w odleglejszej perspektywie, co oznacza konieczność myślenia i planowania w horyzoncie co najmniej dwóch dekad. Niestety, w Polsce cierpimy na instytucjonalną zapaść myślenia strategicznego i to na każdym szczeblu zarządzania.
Przecież jesteśmy krajem tysięcy strategii, własną strategię ma chyba każda gmina.
Tak, ale nikt się nie zajmuje na poważnie programowaniem strategicznym ani na poziomie gminy, ani rządu, a te dokumenty, którymi się posługujemy w planowaniu rozwoju, w dużym stopniu powstały pod pieniądze unijne i nie wynikają z autonomicznej analizy rzeczywistych potrzeb rozwojowych. Mówiąc brutalnie, oddaliśmy się w intelektualną niewolę urzędnikom brukselskim, starając się za wszelką cenę dopasować nasze plany rozwojowe do obowiązujących unijnych wytycznych w obawie, że inaczej nie dostaniemy środków. Przykładem obowiązująca dziś doktryna rozwoju regionalnego oparta na idei inteligentnych specjalizacji. Niezależnie od tego, czy ma ona sens czy nie, chwytamy się jej, byle nie stracić pieniędzy. Upraszczając, często nie szukamy pieniędzy na potrzebne nam programy, lecz wymyślamy programy pod dostępne pieniądze. W dłuższej perspektywie może to mieć efekt antyrozwojowy.
Na to nakłada się powszechna niezdolność do selektywnego określania priorytetów. Pomagałem w przygotowaniu strategii jednego z regionów, wskazując w niej wyraźnie, że środki powinny być przydzielane w sposób skoncentrowany na wybrane przedsięwzięcia o największym ogólnoregionalnym potencjale rozwojowym. Niestety, okazało się, że z selektywności niewiele zostało, każdy w regionie musiał swoje dostać. Tak jest w całej Polsce, w rezultacie podejmowaliśmy i podejmujemy mnóstwo niepotrzebnych inwestycji.
Ile?
Dziś mogę mówić na podstawie intuicji i częściowej wiedzy, ale od 10 do 50 proc. W moim zespole przeprowadziliśmy niedawno ankietę na próbie 1300 polskich gmin. Pytaliśmy m.in. o ocenę wykorzystania środków europejskich. I gminy mówią tak: pieniądze unijne niespecjalnie przyczyniły się do rozwoju gospodarczego. Niespecjalnie przyczyniły się do tworzenia nowych miejsc pracy. Niespecjalnie przyczyniły się do napływu inwestorów. Pieniądze ze Wspólnej Polityki Rolnej mało przyczyniły się do zwiększenia produkcji rolniczej. Wszystkie te środki przyczyniły się natomiast do poprawy jakości życia i poprawy jakości środowiska.
Dodatkowo mankamentem realizowanych inwestycji był i jest brak koordynacji między programami rządowymi i regionalnymi. W rezultacie powstają drogi, które się nie spotykają, albo nie takie, które są naprawdę potrzebne – jak słynna już obwodnica Frampola w Lubelskiem, wybudowana przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w ciągu mało uczęszczanej drogi krajowej nr 74 zamiast obwodnicy tego miasta wzdłuż prostopadłej do niej, silnie obciążonej drogi wojewódzkiej Lublin–Biłgoraj. Na razie obwodnica jest prawie pusta, co burmistrz Frampola skomentował stoicko: „Bądźmy cierpliwi, kiedyś się przyda”. Oby nie stało się to hasłem ogólnopolskim!
A co z nadziejami, że napływ środków z Unii wyrówna różnice w rozwoju regionalnym?
Nic takiego się nie stało, możemy dziś raczej formułować tezę, że pieniądze napływające w ramach polityki spójności zwiększają różnice regionalne, co wcale nie powinno zaskakiwać: więcej środków idzie do dużych miast, bo te są w stanie lepiej je zaabsorbować, realizując większe projekty.
Zresztą na marginesie – nadzieje na „wyrównywanie różnic” są nieuzasadnione. Nie działo się tak w przeszłości i nie będzie tak się dziać w przyszłości. Wyniki scenariuszy rozwoju regionów europejskich, opracowane przez naszych włoskich partnerów pod kierunkiem Roberty Capello w ramach projektu, który koordynuję, wskazują, że niezależnie od ścieżek rozwoju Europy Zachodniej i Europy Środkowo-Wschodniej co prawda różnice między krajami będą maleć, ale różnice międzyregionalne wewnątrz krajów będą rosły. Sorry, taki mamy model rozwoju.
Wyraźnie widać, że pieniądze z Unii zaczynają nas uzależniać i rozleniwiać intelektualnie. A to ostatni moment, żeby zacząć myśleć o rozwoju po 2020 r., kiedy ustanie napływ unijnych środków. Czy zdołamy do tego czasu uruchomić nowocześniejsze mechanizmy rozwoju, polegające na innowacjach, a nie na taniej sile roboczej? O tym trzeba myśleć już teraz, w 2020 r. będzie za późno. A nawet więcej – nie tylko trzeba myśleć, ale już to robić.
Skoro nie radzimy sobie z planowaniem strategicznym i koordynacją rozwoju na poziomie kraju, to może szansą są miasta? Tak przekonuje Benjamin Barber, twierdząc w swej najnowszej książce, że przyszłość świata należy do miast właśnie.
Barber niczego nie odkrył, powiedziała to już 40 lat temu Jane Jacobs, wskazując, że cały postęp cywilizacyjny ludzkości tam się dokonał. Miasta, zwłaszcza duże, mają na pewno odpowiedni potencjał intelektualny, żeby właściwie kształtować swój rozwój. Musimy jednak pamiętać o pewnej pułapce, w jaką nieustannie wpadamy w Polsce. Żywimy bowiem przekonanie, że poziom technologiczny i innowacyjny poprawi się, jeśli więcej zainwestujemy w lokalne ośrodki naukowe, by wytwarzały więcej innowacji, nowych technologii, rozwiązań, i gdy poprawimy komunikację i przepływ myśli między tymi ośrodkami a miejscowym biznesem.
Niestety, dziś już wiemy, choćby z badań polskich prowadzonych przez dr hab. Agnieszkę Olechnicką z mojego zespołu oraz badań międzynarodowych wspomnianej już Roberty Capello, że niewiele z tego będzie. W kraju takim jak Polska, gdzie gospodarka jest słabo zaawansowana technologicznie, a nauka także nie może pochwalić się najwyższym poziomem oferty, nie ma możliwości dokonania skoku technologicznego i innowacyjnego w oparciu o współpracę tych dwóch relatywnie niedorozwiniętych sektorów. Weźmy grafen, mamy w Polsce technologię jego produkcji, tylko nie mamy co z nią zrobić, bo nie ma przedsiębiorstw zdolnych ją komercyjnie wykorzystać. Mimo obawy, że się wszyscy na mnie poobrażają, przytoczę metaforycznie fragment z Tuwima: miejscowa idiotka próbuje coś zrobić z tutejszym kretynem.
Na czym więc powinna polegać strategia rozwojowa metropolii?
Na selektywnym otwarciu. W Polsce ciągle musimy, nawet w najbardziej rozwiniętych metropoliach, polegać na rozwoju imitacyjnym: importować technologie po to, by zmieniały środowisko gospodarcze, zwiększając jego zdolność do absorpcji nowych rozwiązań i proponowania własnych, choć nie będą to innowacje przełomowe. Regiony i miasta będące ich stolicami muszą bardziej otworzyć się na powiązania globalne i innowacyjne zasilenia z zewnątrz. Co oznacza, że nasze duże miasta powinny stosować bardziej selektywną politykę przyjmowania kapitału zewnętrznego. Słabo mi się robi, gdy słyszę, że Wrocław i Poznań cieszą się z inwestycji Amazona. Co z niej wyniknie dla ich metropolitalnych rynków pracy, w których powinny coraz silniej rosnąć udziały najwyżej wykwalifikowanych specjalistów i twórców? Chyba tylko zwiększenie liczby kierowców wózków widłowych na tysiąc mieszkańców.
Ta inwestycja miałaby sens, gdyby magazyny powstały np. pod Wałbrzychem, a we Wrocławiu zostało ulokowane centrum zarządcze i np. dział rozwoju systemowego oprogramowania. I równie słabo mi się robi, gdy słyszę, że Łódź wiąże swoją przyszłość z montownią AGD. Potrzebna jest bardziej selektywna polityka zwiększania poziomu zaawansowania technologicznego i „twórczego”, co oznacza także odmawianie inwestorom, którzy nie są w stanie takiego efektu zapewnić. I taka polityka powinna być wspierana środkami unijnymi, które w tej chwili często idą na budowę rektoratów lokalnych uniwersytetów, które już zaczynają świecić pustkami, oraz na świetnie wyposażone laboratoria, w których nie pracują wybitni uczeni.
Co dziś w takim razie bardziej decyduje o rozwoju: miasto, metropolia czy region?
Wszystkie te elementy mają wpływ. Nie można wyobrazić sobie kraju, w którym istnieją tylko metropolie, i nie można także dobrze funkcjonować bez metropolii. To po pierwsze. Po drugie, region jest pewną całością – systemem terytorialnym, który funkcjonuje w oparciu o różnorodne powiązania wewnętrzne i zewnętrzne. Dziś właśnie te powiązania zewnętrzne z innymi, nawet odległymi, układami terytorialnymi w coraz większym stopniu decydują o szansach rozwojowych. Nawet jeśli w regionie znajduje się duży, zasobny ośrodek o dobrze rozwiniętej infrastrukturze, to i tak kluczowe są jego relacje ze światem zewnętrznym. Kataloński socjolog Manuel Castells opisuje tę sytuację, wskazując na rosnące znaczenie przestrzeni przepływów, która zastępuje przestrzeń miejsc.
Profesor Bohdan Jałowiecki wskazuje jednak na szczególną rolę metropolii.
Rzeczywiście, musimy pamiętać o procesie metropolizacji. Towarzyszy mu odrywanie się metropolii od swojego bezpośredniego zaplecza, zwłaszcza wówczas, gdy nie jest ono w stanie dostarczyć zasileń odpowiednio wysokiej jakości. Doskonale ilustruje tę sytuację Warszawa, jedyna polska metropolia widzialna ze świata. Pamiętam, jak kilkanaście lat temu prof. Antoni Kukliński stwierdził, że Warszawa nie może dobrze funkcjonować bez dobrze rozwiniętego Mazowsza. Ja wówczas odpowiedziałem, że Mazowsze nie jest Warszawie do niczego potrzebne.
Z tego sporu narodził się program badawczy, który pokazał, że aktywność gospodarcza stolicy tylko w 10 proc. wynika z zasileń płynących z regionu. No bo co może dać Warszawie jeden z najsłabiej rozwiniętych w Polsce regionów? Studentów, których sobie potem Warszawa zatrzyma. Może dać tereny rekreacyjne na dacze. I może dać słabo kwalifikowanych robotników, którzy będą dojeżdżali w ruchu wahadłowym. Bo już nawet funkcja żywicielska nie jest dziś tak istotna jak kiedyś: mleko dowozi się z drugiego końca Polski, banany z Afryki, zamożna klasa metropolitalna w coraz większym stopniu potrzebuje win z Chile i serów z Francji.
Tak dużej różnicy nie ma natomiast w Wielkopolsce. Poznań jest słabiej rozwinięty niż Warszawa, a Wielkopolska jest mocniejszym od Mazowsza regionem. Widać więc wyraźnie, że przy odpowiednio dużej różnicy w jakości zasobów region może nie być metropolii potrzebny, bo wchodzi ona w relacje z innymi metropoliami, z ośrodkami, z których może czerpać zasoby odpowiednio wysokiej jakości.
Jaką rolę w tych procesach pełnią małe miasta, czy są jeszcze potrzebne?
Małe i średnie miasta są niezwykle potrzebne, bo zapewniają funkcjonowanie układów lokalnych. Pełnią funkcje zarządcze na poziomie powiatowym, są centrami edukacyjnymi i kulturalnymi skupiającymi lokalną elitę. Oczywiście, są poddane presji ze strony większych i atrakcyjniejszych ośrodków, ale nie jest tak, że wszyscy decydują się na wyjazd do dużych miast. Nie można sobie wyobrazić kraju, który składałby się jedynie z metropolii i wsi.
A co z miastami, jak Szczecin czy Białystok, które są zbyt małe, by pełnić rolę metropolii, a zbyt duże, by się zadowolić funkcjonowaniem na poziomie lokalnym?
W dużej mierze skazane są na rozwój oparty na własnych siłach, na zasobach wewnętrznych. I całkiem nieźle im to idzie, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę, że nie wszystkim pomaga geografia. Białystok, Lublin, Rzeszów nie mogą uciec od peryferyjności, mimo to mogą – mobilizując swoje siły – stać się całkiem silnymi centrami rozwoju. Doskonale ilustruje to okręg Rzeszowa, który, opierając się jeszcze na tradycjach Centralnego Okręgu Przemysłowego, stał się ważnym ośrodkiem nowoczesnego przemysłu.
Dziś najważniejsze pytanie dotyczy sytuacji po 2020 r., kiedy ustanie dopływ pieniędzy z Unii. Paradoksalnie, zatrzymanie tego strumienia może nawet mieć pozytywne skutki, bo zmusi nas do większej samodzielności.
rozmawiał Edwin Bendyk
***
Prof. Grzegorz Gorzelak jest ekonomistą, kieruje Centrum Europejskich Studiów Regionalnych i Lokalnych (EUROREG) na Uniwersytecie Warszawskim. Współpracował z agendami rządowymi, samorządami lokalnymi i regionalnymi w Polsce i na Ukrainie oraz z wieloma instytucjami międzynarodowymi (m.in. Bankiem Światowym, Komisją Europejską).