Kto rządzi w mieście

Prezydenci udzielni
Od ćwierć wieku praktykujemy demokrację lokalną. Co się sprawdziło, a co stało się patologią?
Mirosław Gryń/Polityka

Sensacją stało się ogłoszenie przez Piotra Uszoka, prezydenta Katowic, że nie wystartuje w listopadowych wyborach, aby ubiegać się o piątą kadencję na stanowisku prezydenta miasta. To wypadek bez precedensu, bo przecież był wyborczym pewniakiem. Platforma Obywatelska ubiegała się o jego względy, chętnie poparłyby go inne partie.

Tymczasem Uszok spełnił jedynie to, co zapowiadał. W dodatku uzasadnienie, które podał, brzmi racjonalnie: zakończył pewien etap prac, który przydał Katowicom wiele blasku, i teraz musiałby zaczynać nowe plany. Na ich realizację potrzebowałby przynajmniej kolejnych ośmiu lat, co w sumie dawałoby 24 lata na funkcji prezydenta miasta. To zbyt dużo. On sam ma inne plany, chce w przyszłości wystartować w wyborach parlamentarnych, a na razie do rady miasta, by nie tracić kontaktu z samorządem.

Warto zauważyć, że podobne deklaracje jak Uszok (iż to już ostatnia ich kadencja) składali także inni prezydenci (choć nieliczni), ale w ostatniej chwili dali się uprosić mieszkańcom, a w rzeczywistości bardziej swojemu otoczeniu, aby wystartować jeszcze raz. Może dlatego decyzja prezydenta Katowic tak bardzo zaskoczyła. Jednocześnie Piotr Uszok wysłał czytelny sygnał: nasz model samorządowy wymaga pilnych korekt.

Dodatek do menedżera

Od lat powtarzamy, że najbardziej udaną z polskich reform jest samorządowa, wprowadzona jako jedna z pierwszych w 1990 r., z inicjatywy ówczesnego Senatu, a zwłaszcza prof. Jerzego Regulskiego, rozwijana potem przez lata przez prof. Michała Kuleszę i grono samorządowców. Wiele przepisów trzeba było zmieniać, bo był np. czas, kiedy nadmiernie rozbudowane rady zafundowały swoim radnym tak wysokie diety, aż spowodowało to wielkie społeczne wzburzenie. Rozpasanie płacowe ograniczono. A wahadło wychyliło się w drugą stronę. Dziś radny jest często po prostu bezradny: po pracy nie ma czasu nawet zapoznać się z materiałami, często obfitymi, komisji, w której uczestniczy, zastanowić się nad projektami uchwał, jakie przychodzi mu głosować, czy wykonaniem budżetu, gdy ma udzielić absolutorium. Dość łatwo go w gruncie rzeczy ograć. Ponadto jest jeszcze partyjna dyscyplina.

Gdy nie ma czasu, a czasem kwalifikacji, by debatować nad budżetem, w zamian debatuje się tygodniami nad przesunięciem czy wybudowaniem pomnika, zmianą nazw ulic, a nawet podejmuje się uchwały, że trzeba przeciwstawić się ideologii gender lub aborcji. I to nie są wypadki przy pracy. To jest silny ideologiczny nurt, który ze szczebla krajowego schodzi coraz niżej, z praktyki lokalnej czyniąc karykaturę warszawskich sporów.

Zasadniczą zmianą w przyjętym na początku transformacji modelu samorządowym było przejście w 2002 r. na bezpośrednie wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, które zepchnęło w cień organy kolegialne, a wyeksponowało właśnie jednoosobowe przywództwo, ukształtowało lokalnych liderów i na dobrą sprawę przesądziło o postrzeganiu samorządowej polityki. Przesadą byłoby stwierdzenie, że określenie „samorząd” straciło zupełnie na znaczeniu, ale zwłaszcza w dużych miastach rady stały się dodatkiem do głównego menedżera, którym jest prezydent czy burmistrz. Nieco inaczej wygląda oczywiście ten problem w mniejszych miejscowościach, na wsi, ale i tam pojęcie gminy jako zespołu wszystkich obywateli, wyłaniających swoich przedstawicieli, straciło pierwotne znaczenie. Gmina to po prostu urząd, do którego idzie się załatwić sprawy, a nie poczucie wspólnoty. I tak jest w dużych miastach, w średnich, a nawet w bardzo małych. Więzi się porwały, a ich odbudowa, choć już na innym poziomie i w innej formie, jest jednym z największych wyzwań samorządowej polityki.

Tak czy owak dzielenie fruktów

Dziś za największe wady tej polityki, zwłaszcza w miastach (sejmiki wojewódzkie zawsze były polem partyjnej gry i tu nic nie ulegnie zmianie), uważa się upartyjnienie i upolitycznienie samorządu. Tu zachodzi zasadnicze nieporozumienie. W upolitycznieniu samorządu nie ma nic nagannego, wszędzie tam, gdzie dzieli się pieniądze, kreśli plany i wykonuje zadania, prowadzi się politykę.

Samorząd jest polityczny z natury, co innego z upartyjnieniem, które też nie musi być wadą, pod warunkiem że nie popada się w partyjne patologie. Niestety, tych patologii jest wiele i one też rzutują na postrzeganie samorządu. Skąd wzięło się ogromne ciążenie prezydentów dużych miast ku apartyjności, podkreślanie, że oni są obywatelscy, bez zaplecza partyjnego, co najwyżej z własnymi listami społeczników ich wspierających? Oczywiście z ogólnego nastroju i przekonania, że partie są nieszczęściem, złem, że zajmują się wyłącznie dzieleniem posad i przywilejów płynących z samego faktu sprawowania władzy.

W Polsce mamy dziś 107 miast prezydenckich, w połowie rządzą prezydenci, którzy określają się jako „politycy niezależni”, choć skala owej niezależności bywa różna. – Moją partią jest Gdynia – powiada jeden z najsilniejszych społecznym poparciem prezydentów Wojciech Szczurek, i bez problemów wygrywa kolejne bezpośrednie wybory, tworząc własną listę radnych, a więc też rodzaj partii, tyle że na szczeblu lokalnym, a jego prawicowe poglądy nie mają aż tak wielkiego znaczenia.

Wprost do partyjnego pochodzenia przyznaje się dziś bardzo niewielu włodarzy. Hanna Gronkiewicz-Waltz startuje jako przedstawicielka PO, podobnie jak Jacek Karnowski w Sopocie czy Paweł Adamowicz w Gdańsku. I mimo partyjnej etykiety od lat wygrywają. Tadeusz Ferenc z Rzeszowa czy Jacek Majchrowski z Krakowa mimo podkreślania, że są od partii niezależni, zawsze będą postrzegani jako lewicowi, bo u początków kariery mieli rekomendacje SLD. Podobnie było z Michałem Zaleskim z Torunia, którego szczególnie silnie promowało Stowarzyszenie Ordynacka. Ryszard Grobelny z Poznania zawsze będzie uważany za związanego z PO, choć akurat Platforma wystawia przeciwko niemu systematycznie kontrkandydata, który z kretesem przegrywa. Nieco inaczej jest w Szczecinie, gdzie Piotr Krzystek został wylansowany przez PO, by szybko stać się bezpartyjny, bowiem regionalny szef Platformy uznał, że oto posadził w prezydenckim fotelu kogoś, kim będzie ręcznie sterował. Krzystek stał się więc lewicowo-prawicowy.

Kto zabiega o czyje względy?

Prezydentów miast często nazywa się „królami”, bo to oni zdominowali samorząd, usunęli w cień radnych, wygrywają kolejne wybory, bo już na wstępie mają bonus w postaci przyzwyczajenia mieszkańców i dużej rozpoznawalności. Zawierają wygodne dla siebie koalicje, które często stają się po prostu partiami władzy. Trzeba naprawdę wielkiej arogancji, by takiego bonusu nie zdobyć. Przydarzyło się to w Elblągu w 2013 r., gdzie młodsi działacze PO uznali, że mogą już wszystko, i w efekcie prezydent i rada miejska zostali odwołani w referendum, a władzę w mieście przejął, po wielkiej i ściśle politycznej batalii, kandydat z PiS.

To o względy prezydentów zabiegają partie polityczne, chcąc poprawić swoje notowania; to one szukają niby niezależnych, aby ich potem uzależnić, bo jednak kampanie im finansują i oczekują potem gratyfikacji. Tak się bowiem stało, że słabnące partie szukają wsparcia silnych osobowości, polityków cieszących się popularnością. Sytuacja się więc odwraca, role się zmieniają, ale partyjne flirty i afiliacje wciąż trwają. Obserwowaliśmy niedawno długi proces oswajania i przyciągania przez Platformę prezydenta Wrocławia Rafała Dutkiewicza, który wybił się na polityczną samodzielność, choć powszechnie uważany jest za zbliżonego do PO. O co chodziło? Przede wszystkim o to, aby Dutkiewicz nie wystawiał własnej listy do rady miasta i sejmiku, aby nie osłabiał słabnącej w sondażach PO, lecz by listy ułożyć wspólne.

Dutkiewicz też jednak popadł ostatnio w kłopoty związane z inwestycjami i już nie jest tak silny jak cztery lata temu, alians był więc potrzebny obu stronom. Podobne zabiegi w Poznaniu nie powiodły się i Ryszard Grobelny wystawia własne listy, także do sejmiku. Generalnie wszyscy silni prezydenci tworzą własne listy przynajmniej do rad miasta, aby mieć choć niewielkie grono własnych ludzi. Z kadencji na kadencję na ogół tych samych. Czyż nie są to klasyczne partie władzy?

Bezpośrednie wybory dały prezydentom, burmistrzom, wójtom silny mandat. Taki, który pozwolił usunąć w cień radnych, choć przecież władza prezydenta polega na realizowaniu uchwał podjętych przez radę. I co z tego? Jacek Majchrowski w Krakowie przez trzy kadencje nie miał za sobą żadnej wspierającej go koalicji, pierwsze porozumienie ekonomiczne zawarł z PO rok przed kolejnymi wyborami, a przecież ma opinię bardzo dobrego prezydenta i nie jest bez szans na kolejną, już czwartą kadencję. Przez lata żeglował między różnymi ugrupowaniami, czasem ustępując, czasem przeprowadzając własne zamysły, znosząc podkładanie mu bezsensownych zadań przez różne ugrupowania czy lobby. Majchrowskiemu radni wycięli na przykład taki numer jak uchwalenie budowy dwóch stadionów, bo przecież jedni byli kibicami Cracovii, a drudzy Wisły, i nikt nie chciał ustąpić bez względu na stan miejskiej kiesy.

Piotr Krzystek w Szczecinie rządzi, mając za sobą egzotyczną koalicję SLD-PiS. Lewicowi radni musieli gdzieś pokazać swoją odrębność, a więc wspólnie z opozycyjną PO uchwalili refundowanie zabiegów in vitro. Prezydent uchwały od dawna nie realizuje, bo obok dość słabego PiS ważnym graczem politycznym w mieście jest miejscowy biskup. I co? I nic. Koalicja trwa. Gdy należy się do partii władzy, na wiele spraw można przymknąć oko.

Nieustanne perypetie przeżywała w Łodzi Hanna Zdanowska (PO), gdzie jej zaplecze partyjne dzieliło się, radni wędrowali, aż jedna z nich zawędrowała na pozycję kandydatki PiS w nadchodzących wyborach i dziś jest największą opozycjonistką wobec Zdanowskiej, bo ona wie przecież najlepiej, jaka to straszna ekipa Łodzią rządzi.

Partyjność (właściwa) ma i tę zaletę, że dla miasta o wiele więcej można wytargować od koleżanek i kolegów z centrali. Powszechnie uważa się, że z takiego mechanizmu bardzo korzystał Gdańsk, a w stopniu niewielkim na przykład Kraków, bezskutecznie walczący o centralne pieniądze na obwodnicę. Właśnie dlatego, że prezydent był postrzegany przez rząd PO-PSL jako lewicowy. Kraków ominęło też Euro 2012 z powodu… niewystarczającej bazy hotelowej. Tak uznano za rządów PiS, a PO tego nie zdołała albo nie za bardzo chciała skorygować.

Silna pozycja prezydentów nie pochodzi tylko z bezpośredniego wyboru, czyli silnego społecznego mandatu, nawet jeśli frekwencja w Polsce nie oszałamia. Wynika ona z wyjątkowej słabości struktur partyjnych i ich płynności, radni wszak przemieszczają się dowolnie w zależności od panującego układu, a ich przynależność partyjna zmienia się często w zależności od funkcji, jakie się im proponuje.

Niech się mury pną do góry

Siła włodarzy wynika także z okresu, na jaki przypadły ich kadencje, a był to czas, kiedy coraz większym strumieniem, a potem wręcz rzeką zaczęły spływać unijne pieniądze. Była szansa na wielkie inwestycje, ale też im więcej inwestycji, tym większe zadłużenie miast, bo potrzebny był wkład własny. Jednak wstęg do przecinania było mnóstwo, poprawa jakości życia (w tym bardzo często komunikacji czy informatyzacji administracji) znacząca, a to gwarantowało i ciągle gwarantuje, choć już nie wszystkim, kolejną kadencję.

Hasło: niech się mury pną do góry – miało w tych latach wielkie wzięcie. Teraz będzie trudniej, bo pojawi się problem, jak te mury utrzymać. Niemniej gołym okiem widać, jak bardzo zmieniły się polskie miasta i będą się zmieniać, gdyż w nowej unijnej perspektywie budżetowej rząd spore sumy przeznacza na rewitalizację centrów miast, które dotychczas bywały mocno zaniedbane. Prezydenci stali się oczywistymi beneficjantami tej sytuacji.

Dla rozwoju ważna jest jednak nie tylko siła władzy wykonawczej, ale może przede wszystkim sposób jej sprawowania. To on decyduje o skali jej więzi z mieszkańcami lub wyalienowaniu, czy o tym, jak zaspokajane są potrzeby obywateli, a więc w rezultacie o jakości życia. Hasło poprawy jakości życia mieszkańców stało się obecnie niezwykle modne. Można nawet powiedzieć, że po okresie, kiedy cieszyły te pnące się mury, budujące przy okazji poczucie miejscowego patriotyzmu i dumy, przychodzi czas na pytanie – a co dla nas? Pojawia się zarzut arogancji władzy, a wokół niezadowolenia tworzą się różne inicjatywy. Obywatelskie i partyjne. Przestali wystarczać ci prezydenci, którzy mówią: wybierzcie mnie, a ja załatwię wam wszystkie miejskie sprawy. Coraz bardziej widać potrzebę współuczestnictwa.

Siła i słabość referendum

Jaki wpływ na władzę mają dziś mieszkańcy? Konsultacje społeczne możliwe są do przeprowadzenia tam, gdzie prawie wszyscy się znają, a w miastach, gdzie społeczności są duże, anonimowe, w praktyce są tylko fasadowe. Tym bardziej że w wielu miastach ruchy obywatelskie są ciągle w powijakach, a czasem i trudno odróżnić prymitywny lobbing od prawdziwej obywatelskiej aktywności.

Jest jeszcze referendum lokalne – ograniczone barierami w postaci liczby podpisów, które trzeba zebrać, by referendum ogłosić, i liczby tych, którzy muszą udać się do urn. Zebranie 10 proc. podpisów mieszkańców nie jest barierą w małej społeczności (potem potrzebna jest jeszcze 30-proc. frekwencja, w sprawach personalnych ten próg jest wyższy), ale w stolicy już jest. Nic więc dziwnego, że niezależnie od politycznych intencji w zbieranie podpisów muszą się zaangażować zorganizowane struktury i że są to opozycyjne struktury partyjne.

To właśnie zdarzyło się w Warszawie przy próbie odwołania Hanny Gronkiewicz-Waltz. Intencje organizatorów, rekrutujących się spośród niespełnionych polityków, i tych, którzy chcieli wyrobić sobie lepsze pozycje przed wyborami zostały zupełnie przykryte wielką partyjną akcją Prawa i Sprawiedliwości, i w końcu bitwa o Warszawę nie miała nic wspólnego ze sposobem zarządzania miastem, z poprawą jakości życia obywateli, ale stała się frontalnym starciem między PO i PiS. Tyle że na lokalnym froncie.

W ogóle trzeba powiedzieć, że kultura referendalna w Polsce ma się wyjątkowo marnie. Referenda stały się albo sposobem wymuszania zmian personalnych przez partyjnie zwalczające się strony, albo formą promocji osób ambitnych, chcących zaistnieć, często dlatego, aby potem wystartować w wyborach. Typowym przykładem walka z pomysłem, aby w Krakowie organizować olimpiadę. Idea została odrzucona w – nieprzemyślanym zresztą i nieprzygotowanym przez prezydenta miasta – referendum. Główny animator kampanii przeciw olimpiadzie zapowiada wyborczy start, choć na razie na koncie ma tylko rozpoznawalność nazwiska i utrącenie olimpijskiej inicjatywy.

Po bitwie warszawskiej prezydent Bronisław Komorowski przygotował zmiany w ustawie o referendum lokalnym, proponując, aby w sprawach ważnych dla mieszkańców w ogóle nie było progu ważności; w sprawach personalnych chciał podwyższenia progu. Ten projekt leżakuje w Sejmie, bo powoduje liczne kontrowersje. Zdaniem oponentów czyni władzę wykonawczą nieodwoływalną. Przed wyborami nikt go więc nie ruszy.

Nowa masa krytyczna

Wydawało się przecież, że decyzja prezydenta Katowic, iż nie kandyduje na piątą już kadencję, spowoduje refleksję nad tym, czy prezydentem można być do końca życia, czy też wystarczą np. 2–3 kadencje, a potem warto przejść do polityki centralnej, bo ma się doświadczenie i polityczną dojrzałość. Prawda, że bezpośrednie wybory wprowadzono ledwie 12 lat temu, a to nie jest okres wystarczający do solidnej oceny rozwiązania i przeprowadzania zmian o charakterze ustrojowym, ale już wiadomo, że silne lobby Związku Miast Polskich, grupujące prezydentów, stanie okoniem przy każdej próbie zmiany. Lokalni liderzy, na których przy wprowadzaniu powszechnych wyborów prezydentów i burmistrzów tak bardzo liczono, że odmienią elity polityczne, wzbogacą je, nie chcą zasilać polityki krajowej, która jałowieje. U siebie są królami, a na Wiejskiej byliby maszynkami do głosowania, gdyż partie szczelnie zamknęły swe kierownicze grona. I tak jałowieje i polityka krajowa, i lokalna. Kółko się zamyka.

Okoniem może też stanąć rzeczywistość. Jeżeli ograniczymy czas sprawowania funkcji do dwu kadencji, to skąd brać dobrych, odpowiednio przygotowanych następców? Oczywiście partyjnych działaczy zamelduje się moc, ale nie o nich chodzi. Potrzeba sprawnych menedżerów, w dodatku obdarzonych społecznym słuchem, bo dziś oddolne ruchy miejskie, łączące się już w koalicje, coraz śmielej upominają się o dostęp do rządzenia, do wydzielania prawdziwych budżetów obywatelskich. Obecne budżety zbyt często są ochłapem rzucanym dla uspokojenia najbardziej aktywnych działaczy.

To właśnie ruchy miejskie są nadzieją na bardziej obywatelską samorządność. Rowerzyści w Szczecinie wyprocesowali, że prezydent miasta na stronie internetowej zamieścił numer swojego telefonu komórkowego. Może to nic wielkiego, bo i tak z reguły nie odbiera, ale suma różnych zdarzeń, a tych jest wiele i na wielu poziomach, zaczyna tworzyć nową masę krytyczną. I być może ta mijająca kadencja była ostatnią kadencją prezydenckiego spokoju i królowania.

***

Jak długo u władzy?

Kolejną z rzędu, szóstą kadencję pełni w Polsce 27 burmistrzów oraz 176 wójtów. Od czasu wprowadzenia samorządowych wyborów bezpośrednich minimum 3 kadencje rządzi aż trzy czwarte wójtów, burmistrzów i prezydentów.

Rekordzistami pod względem politycznej długowieczności wśród prezydentów większych miast są Zygmunt Frankiewicz z Gliwic (21 lat nieprzerwanych rządów) oraz Janusz Grobel z Puław (20 lat).

4 kadencje, czyli 16 lat, są już u władzy Paweł Adamowicz z Gdańska, Wojciech Szczurek z Gdyni (także trzeci przedstawiciel Trójmiasta Jacek Karnowski z Sopotu), Ryszard Grobelny z Poznania, Tadeusz Jędrzejczak z Gorzowa Wielkopolskiego, Andrzej Czapski z Białej Podlaskiej i Piotr Uszok z Katowic.

12 lat rządzą Jacek Majchrowski z Krakowa, Rafał Dutkiewicz z Wrocławia, Tadeusz Ferenc z Rzeszowa, Michał Zaleski z Torunia, Wojciech Lubawski z Kielc i Ryszard Zembaczyński z Opola. Z wymienionych tylko prezydenci Katowic i Opola nie kandydują w tegorocznych wyborach.

W zeszłym roku Sejm głosami PO, PSL i SLD odrzucił projekt Twojego Ruchu o ograniczeniu kadencji wójtów, burmistrzów i prezydentów do maksymalnie dwóch. SLD i PiS zapowiadały złożenie podobnych projektów, ale na deklaracjach się skończyło. Z 250 tys. ankiet przeprowadzonych przez SLD w 2012 r. wynika, że za ograniczeniem kadencji opowiada się prawie 75 proc. Polaków.

***

Co nas czeka przy urnach

16 listopada 30 557 655 Polaków uprawnionych do głosowania wybierze władze samorządowe siódmej kadencji.

Ilu i na jakim szczeblu wybieramy. Do obsadzenia są fotele dla 107 prezydentów, 806 burmistrzów, 1566 wójtów, radnych 555 sejmików wojewódzkich, 6276 powiatowych, 39 999 gminnych, miast na prawach powiatu i dzielnic Warszawy. W całej Polsce zostało zarejestrowanych 12 617 komitetów (o 106 więcej niż cztery lata temu). Wśród nich są: 22 komitety partyjne, 2 koalicyjne, 447 zarejestrowanych przez organizacje społeczne. Pozostałych 12 146 komitetów zostało zgłoszonych przez wyborców.

Ile to kosztuje. PKW wyda 291 mln zł, czyli ponad dwa razy więcej niż w wyborach 2010 r., co spowodowane jest znacznymi podwyżkami dla członków komisji wyborczych.

Partie polityczne nie zdradzają, ile zamierzają wydać na kampanie, ale wiadomo, że nie będą to jakieś znaczące kwoty, wsparte kredytami. Limit wydatków na kampanię wyborczą wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do 500 tys. mieszkańców oblicza się, mnożąc liczbę mieszkańców przez 60 gr. W mieście półmilionowym będzie to więc 300 tys. zł, a w pięciotysięcznym – 3 tys. zł.

Inaczej jest w przypadku kandydatów na radnych. I tak w wyborach do sejmiku obowiązuje stały limit 6 tys. zł, w wyborach do rady gminy w gminach liczących do 40 tys. mieszkańców obowiązujący limit to 1 tys. zł na kandydata, ale już do rady powiatu – dwukrotnie więcej. 

Jak wybieramy. Zwycięzcy będą wyłaniani na zasadzie ordynacji większościowej (w gminach, które nie są powiatowe) oraz systemu proporcjonalnego (w powiatach, województwach i w miastach powiatowych). Kodeks wyborczy uchwalony 3 lata temu wprowadza też znaczącą zmianę. W większości gmin po raz pierwszy wybierzemy radnych w okręgach jednomandatowych. Do tej pory w gminach powyżej 20 tys. mieszkańców obowiązywała ordynacja proporcjonalna. Najważniejsze było więc to, ile głosów zdobył komitet wyborczy. Dopiero na tej podstawie rozdzielano mandaty wśród kandydatów z największym poparciem. Teraz w zdecydowanej większości (2414 z 2479) gmin okręgi będą wyłącznie jednomandatowe. Ok. 80 proc. uprawnionych może podczas tych wyborów głosować w okręgach jednomandatowych.

Anna Dąbrowska

Poleć stronę

Zamknij
Facebook Twitter Google+ Wykop Poleć Skomentuj