Opinie na ten temat w zasadzie są zgodne. Pracownik NIK z wieloletnim doświadczeniem: – Tak źle nie było dawno. Podważane jest nawet nasze elementarne prawo do kontrolowania urzędów państwowych. Niektóre historie są wręcz niesłychane.
Katarzyna Batko-Tołuć, autorka raportu Instytutu Spraw Publicznych, który obejmował działalność NIK: – Izba robi świetne raporty, ale nie jest słuchana. Mnóstwo wniosków leży na półkach, niewiele się z nimi robi.
Prof. Mirosław Stec, prawnik z Uniwersytetu Jagiellońskiego, szef Rady Legislacyjnej przy premierze i członek Kolegium NIK: – Nieuwzględnianie uwag Izby to istotny problem. Casus Elewarru nie jest wyjątkiem. Podobne głosy można usłyszeć nie tylko z ust ekspertów, ale i polityków wszystkich opcji, w tym PO i PiS.
Właśnie sprawa Elewarru, która wyszła na jaw po opublikowaniu przez media tzw. taśm Serafina, wydobyła na światło dzienne problem, o którym od dawna mówi wiele osób, w tym cytowana trójka ekspertów – nierespektowanie przez państwowe oraz samorządowe instytucje i firmy zaleceń formułowanych w raportach Najwyższej Izby Kontroli. Problem ten niepokojąco często dotyczy szczytów władzy.
Sprawa Elewarru, którego powiązani z PSL członkowie zarządu oraz rady nadzorczej bezprawnie przyznali sobie pensje w sumie wyższe o 1,4 mln zł, niż pozwala ustawa kominowa (i do tej pory pieniędzy nie zwrócili), jest przykładem bardzo drastycznym i bulwersującym. W opanowanym przez PSL segmencie państwa podważanie raportów NIK i jej działalności stało się akceptowalną praktyką, opartą na poczuciu bezkarności mającym swe źródło w partyjnej solidarności.
– Wytknęliśmy zarządowi Elewarru popełnienie poważnych błędów. Niestety, rada nadzorcza spółki oraz Agencja Rynku Rolnego stanęły murem za zarządem, tak samo postąpiło ministerstwo – mówi rzecznik NIK Paweł Biedziak.
Gdy wiosną 2011 r. kontrolerzy zapukali do Elewarru, szefostwo spółki, którą kierował Andrzej Śmietanko, jeden z bohaterów nagrań Serafina, nie chciało ich wpuścić. Pomogła dopiero interwencja dyrektora NIK, który nadzorował kontrolę. Ale prawdziwa wojna zaczęła się po ogłoszeniu raportu przez Izbę. Zarząd firmy zaskarżył ustalenia raportu do wojewódzkiego sądu administracyjnego argumentując, że NIK blokuje rozwój firmy.
Gdy Elewarr prawomocnie przegrał w dwóch instancjach, wytoczył kolejny proces – tym razem w sądzie powszechnym. Wiosną tego roku napisał też skargę do Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącą postępowania przed sądami administracyjnymi.
– To była zasłona dymna. Dzięki temu zarząd Elewarru mógł mówić swym przełożonym w Agencji Rynku Rolnego i Ministerstwie Rolnictwa, że sprawa jest nierozstrzygnięta i nie ma potrzeby zwracać pieniędzy, co oczywiście jest bzdurą – twierdzą inspektorzy Izby. – Wypłacanie wynagrodzeń wyższych od przewidzianych w ustawie kominowej jest bezsprzecznym faktem. Pieniądze powinny zostać zwrócone – dodaje Paweł Biedziak. Być może będzie teraz musiała o to zadbać prokuratura.
Nie tylko w Elewarze działy się podobne, dziwne historie. Ministerstwo Gospodarki zostało przyłapane przez NIK na tym, że wydało niezgodnie z prawem (łamiąc ustawę budżetową) 7,5 mln zł na nagrody dla swych urzędników.
Nikt nie zawraca sobie głowy wnioskami Izby dotyczącymi spółek Skarbu Państwa i wprost wskazującymi na ich upolitycznienie. Kontrolerzy od dawna alarmują, że karuzela stanowisk fatalnie wpływa na kondycję tych firm. W latach 2004–09 aż 65 proc. członków zarządów spółek Skarbu Państwa zostało wymiecionych przed upływem kadencji, na którą zostali powołani. – Wskazywaliśmy na takie, w których w tym czasie zarząd zmieniał się kilkanaście razy – podkreśla Biedziak.
Izba od dawna również alarmuje, że numer ratunkowy 112, który powinien działać od kilku lat w całym kraju, do dziś nie został w pełni uruchomiony. To zresztą dobry przykład obrazujący jeden z głównych grzechów polskiej demokracji, czyli brak kontynuacji. Zmiana ministra oznacza zmianę koncepcji, w efekcie do dziś wdrożenie projektu rozbija się o prostą wydawałoby się kwestię – kto ma budować system: wojewodowie czy komendanci wojewódzcy straży pożarnych. Doszło wręcz do absurdu – numer nie wszędzie działa, za to od niedawna obchodzimy jego święto – Dzień Numeru 112 (11 lutego – 11/2).
NIK w swych wystąpieniach wskazuje też na luki lub sprzeczności w przepisach ustaw i rozporządzeń, które należy jej zdaniem zmienić. Jak wynika z raportu Instytutu Spraw Publicznych (przygotowanego we współpracy z Transparency International), który badał funkcjonowanie instytucji kontrolnych w Polsce, w 2009 r. Izba złożyła 65 takich wniosków. Uwzględniono jedynie 10. Rok później było ich 71, zrealizowano zaś 19.
Jeszcze gorzej wygląda statystyka dotycząca zawiadomień do prokuratury. Średnio tylko 10 proc. z nich kończy się aktem oskarżenia. Zdecydowana większość jest umarzana ze względu na niską szkodliwość społeczną czynu. Nawet biorąc pod uwagę, że część zawiadomień dotyczy spraw niewielkiej wagi, i tak jest to zastanawiająco niski odsetek.
Podobnie jest z zawiadomieniami do rzeczników dyscypliny finansów publicznych, którzy zajmują się sprawami naruszeń budżetowych. W 2009 r. NIK złożyła do nich 215 zawiadomień, z których rozstrzygnięto 26. W większości sprawy zakończyły się umorzeniami lub odmową wszczęcia postępowania – głównie z tych samych powodów, co w przypadku prokuratury, czyli niskiej szkodliwości społecznej.
Gdy wnioski z kontroli NIK są niezgodne z wyobrażeniami kontrolowanych, niektórzy próbują uderzyć w wizerunek Izby. Były już minister rolnictwa Marek Sawicki odmówił podpisania raportu, który krytykował resort za to, jak realizuje program rozwoju rybołówstwa. Chodziło m.in. o to, że nie odzyskał ponad 600 tys. zł od podległej sobie ministerialnej fundacji FAPA, która miała zrealizować część zadań, ale się z tego nie wywiązała. Za to w jej zarządzie dziennikarze znaleźli wiele osób związanych z PSL.
Co prawda brak podpisu ministra nie miał znaczenia dla ostatecznych ustaleń NIK i ich prawomocności, ale był znaczącą manifestacją, podważającą autorytet Izby.
Na ostre zwarcie z NIK poszedł w ubiegłym roku zarząd PKP, który próbował dokonać rzeczy, wydawałoby się, niewykonalnej, to znaczy zablokować publikację raportu na temat kolei. Powód? – miał on rzekomo naruszać dobre imię PKP. Raport krytykował kolej za sposób gospodarowania nieruchomościami, szczególnie wynajmem powierzchni na Dworcu Centralnym, które za niewielkie pieniądze dostała jedna firma. W pierwszej instancji NIK przegrała, jednak apelacja przyniosła skutek i pod koniec ubiegłego roku „areszt” na raport został zdjęty.
„Aby Najwyższa Izba Kontroli skuteczniej przyczyniła się do funkcjonowania państwa, należy zadbać o odpowiednie wykorzystanie rezultatów jej pracy, zarówno w obrębie poszczególnych instytucji, jak i na gruncie rozwiązań legislacyjnych” – napisali autorzy raportu ISP, którzy pracę NIK ocenili najwyżej spośród kilkunastu badanych instytucji zaangażowanych w walkę z korupcją.
Kwestia skuteczności działań ponad tysiąca kontrolerów Izby wydaje się jednym z kluczowych problemów, który rzutuje na prawidłowe funkcjonowanie NIK w polskim systemie demokratycznym. Izba działa w tzw. modelu audytorskim, co oznacza, że jedynie sprawdza, czy jednostka podlegająca kontroli prawidłowo wykonuje swoje zadania (w Polsce są to wszystkie urzędy, instytucje, przedsiębiorstwa, które obracają publicznymi pieniędzmi). Jej zalecenia nie mają mocy wiążącej. W ten sposób funkcjonuje przytłaczająca większość instytucji kontrolnych w krajach demokratycznych (wyjątkiem jest Francja i Hiszpania, gdzie ich zalecenia mają moc wiążącą – tzw. model trybunałowy).
Siła raportów NIK (w 2011 r. było ich 202) wynika z ich pełnej jawności, o co zresztą Izba skrupulatnie dba, udostępniając je często nawet przed oficjalną publikacją. Tyle tylko, że mało kto później do nich wraca, nawet media, które bardzo chętnie powołują się na wyniki kontroli Izby (tylko w ciągu pierwszych sześciu miesięcy tego roku prasa i telewizja opublikowały aż 2,5 tys. materiałów o NIK).
Sama Izba zresztą nie przyczynia się do swej efektywności, bo nie sprawdza, czy jej zalecenia i wnioski pokontrolne zostały uwzględnione. Tzw. rekontrole to znacząca mniejszość ogółu kontroli (wyjątkiem są kontrole z wykonania budżetów państwa przez urzędy i instytucje centralne, które są przeprowadzane corocznie). Jak mówią eksperci, prawdopodobieństwo ponownej kontroli jest na tyle nieduże, że niewiele ryzykując można pozwolić sobie na zignorowanie zaleceń Izby.
– Możemy oddziaływać jedynie siłą naszego autorytetu – mówi doświadczony kontroler NIK. – Staramy się zainteresować opinię publiczną i Sejm naszymi pracami. Nasza efektywność zależy od presji opinii publicznej. Gdy ona jest, często i – co ważne – szybko udaje nam się uzyskać dobre rezultaty. Takich przypadków nie ma jednak zbyt wiele.