Czy ład konstytucyjny można przywrócić środkami prawnymi czy – jak czyni PiS – łamiąc prawo, gdy środkami prawnymi zrobić się tego nie da? Co się sprawdziło w konstytucji, a co warto zmienić? Czy sądownictwo powinno być nadzorowane przez rząd? A prokuratura – podległa rządowi? Czy pełna samorządność sądów nie sprawi, że sądy będą postawione poza wszelką kontrolą, także społeczną?
O tym byli prezydenci, marszałkowie Sejmu, premierzy, sędziowie i były niezależny prokurator generalny Andrzej Seremet debatowali dokładnie w 20-lecie referendum zatwierdzającego konstytucję z 25 maja 1997 r.
Ogłoszono też powstanie, pod patronatem POLITYKI, Stowarzyszenie Przyjaciół Konstytucji, które ma się zastanowić, jak urządzić Polskę po PiS.
Jak to z tą konstytucją było
Konstytucję przyjmował w 1997 r. parlament, w którym nie było prawicy. To jeden z dzisiejszych zarzutów PiS: brak reprezentatywności. Ale Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego chciała, by konstytucja była owocem szerokiego konsensu, więc brała pod uwagę wszystkie siedem projektów konstytucji zgłoszonych przez osiem lat pracy tej komisji. W tym silnie katolicko-konserwatywny obyczajowo projekt NSZZ Solidarność. I uwagi Kościoła katolickiego. A ostateczną autoryzację dało konstytucji referendum zatwierdzające, w którym każdy, kto chciał, mógł się wypowiedzieć.
Frekwencja w referendum wyniosła 42,86 proc. – w przypadku referendum zatwierdzającego konstytucję nie ma progu frekwencyjnego dla referendów minimum 50 proc. Społeczeństwo, większością 52,71 proc. głosów, opowiedziało się za przyjęciem konstytucji.
– W konstytucji z 1997 r. starano się osłabić władzę. Widać to posttotalitarną traumę. Dlatego konstytucja kładzie silny nacisk na decentralizację, samorządność i na prawa i wolności polityczne – mówił prof. Adam Sulikowski z Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego we wprowadzeniu do debaty „Konstytucja z 1997 roku: dwadzieścia lat i co dalej”, zorganizowanej z inicjatywy Fundacji Amicus Europe Aleksandra Kwaśniewskiego i redakcji POLITYKI.
Zdaniem prof. Sulikowskiego konstytucja z 1997 r. to triumf Hansa Kelsena nad Carlem Schmittem. To dwaj niemieccy filozofowie prawa spierający się o to, co powinno być źródłem władzy: prawo (Kelsen) czy wola władzy wykonawczej (Schmitt). Jarosław Kaczyński jest zwolennikiem Schmitta i jego teorii decyzjonizmu, czyli sytuacji, w której silna władza wykonawcza narzuca swoje reguły gry, które wcale nie muszą być zgodne z obowiązującym prawem. Natomiast twórcy konstytucji z 1997 r. byli pod wpływem Kelsena i uznawali, że państwo prawa zdolne jest powstrzymać autorytarne zapędy władzy wykonawczej. Według prof. Sulikowskiego konstytucja z 1997 r. nawiązuje nie do polskiej tradycji ustrojowej, ale do wzorów demokracji zachodniej, co jest trudne do zaakceptowania przez konserwatywną prawicę. – Twórców konstytucji cechowała postawa, którą nazwałbym liberalnym pacyfizmem społecznym – ocenił.
W panelu „Od kohabitacji do monowładztwa jednej partii. Ustawa konstytucyjna w praktyce politycznej w latach 1997–2017” Aleksander Kwaśniewski, były prezydent i członek Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, ocenił, że model konstytucji z 1997 r. był wizjonerski, bo pozwolił, bez zmiany konstytucji, wejść Polsce do NATO i Unii Europejskiej. – Co innego oceniać konstytucję, co innego zmieniać – mówił, odnosząc się do propozycji PiS zmiany konstytucji i referendum konsultacyjnego. – Jestem za tym, by w każdej kadencji parlamentu była komisja konstytucyjna, która ocenia konstytucję i na koniec kadencji zostawia następnemu parlamentowi rekomendacje do ewentualnej zmiany – zaproponował.
Ludwik Dorn, były marszałek Sejmu i minister spraw wewnętrznych za poprzednich rządów PiS, swego czasu „trzeci bliźniak” braci Kaczyńskich, zdradził, że Porozumienie Centrum (poprzednik PiS) sprzeciwiało się konstytucji nie tyle ze względu na jej zawartość, ile na to, że uchwalało ją Zgromadzenie Narodowe, w którym nie było reprezentantów prawicy. – Oficjalnie popieraliśmy tzw. projekt senacki marszałek Alicji Grześkowiak, a potem projekt „Solidarności”. Ale między sobą ocenialiśmy, że takiej konstytucji Polska by nie przeżyła – mówił Dorn.
Jego zdaniem w konstytucji sprawdziła się preambuła i zapisy dotyczące małżeństwa i rodziny, a także stosunków z Kościołem katolickim. – Dowodem na to jest fakt, ze nie ma w Polsce ostrego konfliktu religijnego – uzasadnił. Sprawdził się też, jego zdaniem, model „dwugłowej egzekutywy” – czyli władza wykonawcza podzielona pomiędzy premiera i rząd z jednej strony prezydenta z drugiej strony. Natomiast nie sprawdziło się podzielenie władzy nad wojskiem pomiędzy rząd, wojskowych i prezydenta. – Nie wiadomo, kto w razie konfliktu zbrojnego decyduje o „naciśnięciu guzika” – ostrzegał.
Zdaniem Dorna w konstytucji nie wyszło też sądownictwo: – To co jest uregulowane, jest za bardzo korporacyjne. Nie ma balansu pomiędzy gwarancjami niezależnością sądownictwa a prawem obywateli do sprawiedliwości.
Prezydent Bronisław Komorowski w 1997 r. głosował przeciwko konstytucji: – W polskiej tradycji jest system prezydencki, a nie dwugłowy. Tymczasem pisząc konstytucję, sięgaliśmy nie do polskiej tradycji ustrojowej, ale do rozwiązań, które sprawdziły się na Zachodzie – tłumaczył. Z rozwiązań, które się sprawdziły, wymienił wpisanie do konstytucji progu zadłużenia państwa.
Czy dało się przewidzieć obecny kryzys konstytucyjny?
Marek Borowski, były marszałek Sejmu z SLD, zastanawiał się, czy konstytucję można było tak napisać, by uniemożliwiła dzisiejszy kryzys konstytucyjny: – Mówi się, że jest zbyt ogólna. Ale nawet gdyby była bardzo szczegółową instrukcją obsługi władzy, to i tak zawsze można ją złamać.
Podobnie uważa były premier, marszałek Sejmu i minister sprawiedliwości i spraw zagranicznych Włodzimierz Cimoszewicz: – Nie jest możliwe, by konstytucja zaradziła na działanie w złej wierze. Zakładaliśmy współdziałanie trzech władz.
Borowski, podobnie jak Dorn i Komorowski, uznał, że prezydent niepotrzebnie dostał wadzę nad siłami zbrojnymi. Chwalił natomiast konstruktywne wotum nieufności dla rządu, czyli obowiązek zaproponowania alternatywnego i realnego do utworzenia rządu w razie zgłoszenia wotum.
Marszałkini Sejmu z PO, Małgorzata Kidawa-Błońska, podobnie jak Marek Borowski podkreśliła, że nie da się konstytucji napisać tak, by obroniła się przed „atakiem łomem”.
– Pisaliśmy konstytucję, zakładając współpracę i dobrą wolę tych, którzy będą ją stosowali. Ale nie da się dobrej woli zadekretować. A w Polsce występuje deficyt dobrej woli – ocenił prezydent Kwaśniewski.
Dyskutując o obecnym kryzysie, paneliści zastanawiali się nad propozycją referendum konstytucyjnego i zmiany konstytucji, przedstawioną przez prezydenta Andrzeja Dudę i PiS. – Władza, która łamie konstytucję, nie ma prawa jej reformować – ocenił prezydent Komorowski.
– Obecna władza wypowiedziała umowę konstytucyjną. Ale wypowiedzieli ją ci, którzy jej nie zawiązywali [bo nie było ich w 1997 r. w parlamencie]. Teraz posypała się egzystencjalna podstawa tej konstytucji – zauważył marszałek Dorn.
Zdaniem Marka Borowskiego jest duże niebezpieczeństwo, że władza PiS zada w referendum konstytucyjnym pytania, które podbiją frekwencję tak, że referendum będzie ważne i PiS dostanie społeczną legitymację do zmiany konstytucji. Mogą np. zapytać: „Czy Polska powinna przyjmować uchodźców?”.
Jak przywrócić ład konstytucyjny?
– Ustawami zwykłymi to się nie uda, bo zablokuje je obecny Trybunał Konstytucyjny. Trzeba usunąć z Trybunału dublerów sędziów. Ale w tym celu trzeba zmienić konstytucję. Tylko co jeśli nie będzie do tego większości konstytucyjnej? Trzeba będzie to zrobić metodami schmittowskimi [czyli, jak dziś PiS, sztuczkami i przemocą prawną] – uważa Ludwik Dorn.
Aleksander Kwaśniewski jest zdania, że trzeba zadbać o większość konstytucyjną. I widzi trzy płaszczyzny, na których opozycja może się porozumieć: potrzeba zmiany konstytucji, utrzymania Polski w Unii Europejskiej i płaszczyzna antypisowska.
Jego zdaniem Polska, która powstanie po państwie PiS, nie będzie już III RP: – Młode pokolenie nie myśli o powrocie do III RP – to go nie interesuje.
Drugi panel zastanawiał się nad tym, na ile konstytucja zabezpieczyła od wpływu politycznego władzę sądowniczą i czy realnie zagwarantowała jej równorzędność z pozostałymi władzami. W tym: czy nadzór administracyjny ministra sprawiedliwości – a więc członka rządu – nad sądami to dobre rozwiązanie czy może lepiej byłoby, gdyby ten nadzór sprawował Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego (w sądownictwie administracyjnym sprawuje go Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego) albo Krajowa Rada Sądownictwa.
– KRS, składająca się z przedstawicieli wszystkich trzech władz, pomyślana była właśnie jako płaszczyzna wzajemnych kontaktów i współpracy tych władz – mówił Włodzimierz Cimoszewicz, który jako minister sprawiedliwości – z urzędu – zasiadał w KRS. Jego zdaniem nadzór administracyjny ministra nad sądami nie jest błędem. Pod warunkiem, że minister zachowuje się powściągliwie.
Tyle że w historii III RP byli tez ministrowie niepowściągliwi. A minister Zbigniew Ziobro i PiS nowym projektem zmiany prawa zmierzają do tego, aby minister był wyłącznym decydentem w sprawie powoływania prezesów i wiceprezesów sądów. – Rolą ministra jest wyłącznie zapewnienie sądom odpowiednich warunków pracy – przypomniał. Nie powiedział jednak, jak taką powściągliwość od ministra wyegzekwować. Podkreślił, że politycy bazują na zniecierpliwieniu społecznym przewlekłością postępowań sądowych. Ale ta przewlekłość – choć nadal się zdarza – jest dziś zmitologizowana: – Mieścimy się w średniej unijnej – mówił prowadzący panel Łukasz Bojarski, prezes Fundacji Instytutu Prawa i Społeczeństwa. Zauważył, że średnio postępowanie sądowe w Polsce nie trwa lata, tylko cztery miesiące.
Sędzia Naczelnego Sadu Administracyjnego i prezeska Stowarzyszenia Sędziów Themis Irena Kamińska zauważyła, że sądownictwo administracyjne, podległe nie ministrowi, a prezesowi NSA, nie ma żadnego z problemów, z którymi borykają się sądy powszechne. Łącznie z problemem przewlekłości. – Krajowa Rada Sądownictwa składała do Trybunału Konstytucyjnego wnioski o niekonstytucyjność nadzoru ministra. Ale Trybunał się do nich nie przychylał. Sędziowie mają pretensje o to orzecznictwo do Trybunału – mówiła. Oskarżyła polityków o zniszczenie Trybunału Konstytucyjnego: – Nie myślałam, że dożyję czasów, gdy sędzią TK zostanie były agent służb specjalnych [Mariusz Muszyński] – stwierdziła. Mówiła też o bezustannym dodawaniu sądom pracy: w sprawie wykroczeniowej – gdy np. ktoś załatwi potrzebę fizjologiczną na mur, orzeka w sądzie rejonowym jeden sędzia, a w odwoławczym – trzech.
Nie zgodziła się z opinią ministra Cimoszewicza, że sądownictwo ukształtowano nazbyt „korporacyjnie”. – Jestem dumna, że jestem częścią tego środowiska. Środowiska, które dziś najsilniej krytykuje władzę – powiedziała. I zaapelowała do innych środowisk zawodowych o wsparcie moralne dla sędziów: – Nie może być tak, że sędzia boi się wydać wyrok zgodny z jego sumieniem, bo to się władzy nie spodoba i sędzia i jego rodzina nie będą mieli co jeść – mówiła, czyniąc aluzję do przypadków, gdy minister Ziobro nakazuje wszcząć postępowanie dyscyplinarne wobec sędziów, którzy orzekną w sposób, który mu się nie spodoba.
Sędzia TK w stanie spoczynku, prof. Mirosław Wyrzykowski, zapowiedział, że nie zamierza się stosować do apelu prezydenta Andrzeja Dudy (odczytanego na Kongresie Prawników Polskich), by sędziowie powstrzymali się od udziału w debacie publicznej.
Łukasz Bojarski dodał, że według europejskich standardów sędziowie nie tylko mogą, ale mają moralny obowiązek uczestniczyć w debacie publicznej, gdy w grę wchodzi obrona wartości konstytucyjnych i niezależności trzeciej władzy.
Prof. Wyrzykowski odniósł się do zamachu władzy PiS na Trybunał Konstytucyjny: – Wojna z Trybunałem to wojna z konstytucją – stwierdził.
Nie zgodził się z krytyką sędzi Kamińskiej orzeczeń Trybunału w sprawie nadzoru ministra nad sądownictwem. – To jest orzecznictwo bardziej zniuansowane, stawia ministrowi granice. Proszę zauważyć, że w najnowszym projekcie zmiany uprawnień ministra wobec sądów autorzy nie powołują się na orzecznictwo Trybunału – zaznaczył.
– Żadna władza w ciągu ostatniego ćwierć wieku nie traktowała sądownictwa jako władzy równorzędnej – stwierdził Andrzej Seremet, były prokurator generalny, pierwszy i ostatni w III RP sprawujący ten urząd niezależnie, a przedtem, przez lata, sędzia. – Ja się nie sprzeciwiam, by nadzór nad sądownictwem wykonywał minister sprawiedliwości. Jako sędziemu mi to nie przeszkadzało. Ale minister musi szanować niezależność sądów i niezawisłość sędziów – mówił.
Seremet uznał, że pozycja prokuratury powinna być zagwarantowana w konstytucji, by każdy kolejny rząd nie mógł dokonywać zmian w jej ustroju. Jemu odpowiada model prokuratury sądowej, jak w II RP: prokuratorzy afiliowani przy sądach nie prowadzą śledztw, a jedynie je nadzorują. Niestety, ani w konstytucji z 1997 r., ani później, podczas debat nad jej nowelizacją, nie zdecydowano się na konstytucjonalizację ustroju prokuratury.
Stowarzyszenie Przyjaciół Konstytucji
Debatę podsumował prof. Marcin Matczak, ekspert Fundacji im Stefana Batorego.
Nawiązał do dwóch wizji państwa i konstytucji: Hansa Kelsena i Carla Schmitta. – Dla Schmitta ład prawny zaprowadza się za pomocą rewolucji. Konstytucja jest jak sztandar zatknięty na polu zwycięstwa. Dla Kelsena tworzenie konstytucji jest jak budowa domu: powoli, od fundamentów, we współpracy i porozumieniu – mówił.
– PiS proponuje referendum konstytucyjne, twierdząc, że obecna konstytucja jest zła. Nie dajmy sobie tego wmówić. O większości spraw, które są dziś problemem, można rozmawiać bez zmiany konstytucji. Na przykład o tym, czy zapisana w konstytucji ochrona zdrowia powinna być realizowana wyłącznie środkami publicznymi czy także prywatnymi.
Nawiązał do opinii Ludwika Dorna, że spuściznę po PiS trzeba będzie uporządkować pisowskim sposobem: omijając prawo. – Przemoc prawna nie może być likwidowana przemocą. Trzeba odbudować w społeczeństwie szacunek dla prawa – zaapelował.
Podczas konferencji zapowiedziano powstanie, pod patronatem POLITYKI, Stowarzyszenia Przyjaciół Konstytucji – nawiązującego nazwą do historycznego Zgromadzenia Przyjaciół Konstytucji, które powstało w 1791 r. dla wdrożenia ustaw wykonujących Konstytucją Majową. Stowarzyszenie ma zapraszać do współpracy prawników, specjalistów z różnych dziedzin, ludzi motywowanych nie politycznie, ale praktycznie, którzy pro bono przeprowadzą debatę, jaka powinna być Polska po PiS. I przygotują propozycje konkretnych rozwiązań.
Stowarzyszenie mogłoby też wydawać opinie prawne czy głosy dotyczące spraw, które trafiają do politycznie dziś ukształtowanego Trybunału Konstytucyjnego. Albo uchwalane przez obecny parlament ustawy, które – z woli politycznej – nie trafią do Trybunału. Byłby to głos wybitnych fachowców, który sądy mogłyby – jako tzw. głos doktryny – brać pod uwagę w orzecznictwie.
Inicjatorem powstania Stowarzyszenia jest młody prawnik Łukasz Chojniak.
Na razie do Rady Programowej zgodzili się wejść: były premier, marszałek Sejmu i minister sprawiedliwości i spraw zagranicznych Włodzimierz Cimoszewicz, Marek Działoszyński, Komendant Główny Policji w latach 2012–15, adwokat Jacek Kondracki i sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku, twórca Katedry Praw Człowieka na Uniwersytecie Warszawskim, prof. Mirosław Wyrzykowski.