Umowa z USA. Porozumienie wielkich niewiadomych

Podpisana w sobotę umowa obronna według rządu jest historyczna, przełomowa i gwarantuje bezpieczeństwo niemal absolutne. Równie wielkie są jednak znaki zapytania.

Rząd niewiele robi, by te wątpliwości wyjaśnić. Mimo obietnic szybkiej publikacji umowy po jej podpisaniu, płynących w ostatnich dniach z MON i kancelarii prezydenta, nadal w publicznym obiegu tekstu nie ma porozumienia o zwiększonej współpracy obronnej Polski i USA. Szkoda, bo publikacja umowy, najlepiej z załącznikami, pozwoliłaby rozwiać mnożące się obawy i pytania – o jurysdykcję nad żołnierzami i inne kwestie prawne, status amerykańskich baz, dostęp do nich czy zakres wyłącznej kontroli.

Według zapewnień szefa BBN Pawła Solocha i ministra Mariusza Błaszczaka dla PAP w umowie nie ma nic, co naruszałoby polską suwerenność i odbiegało od standardów NATO. Przeciwnie, umowa ma bazować na sojuszniczym porozumieniu pochodzącym jeszcze z 1951 r.

Co wiemy? Najważniejsze uzgodnienia w ramach polsko-amerykańskiej umowy obronnej:

• Do Polski trafi dodatkowo min. 1 tys. żołnierzy, kontyngent USA ma liczyć min. 5,5 tys.
• Pobyt wojsk ma być rotacyjny, ale trwały i bezterminowy.
• Amerykanie będą stacjonować w znacznie większej liczbie miejsc niż do tej pory.
• Polska pokryje część kosztów ich utrzymania i pełne koszty budowy infrastruktury.
• USA ustanowią w Polsce wysunięte dowództwo V Korpusu dla wschodniej flanki NATO.

Ściganie żołnierzy tylko na wniosek

Największą koncesją na rzecz USA w sferze prawnej wydaje się odstąpienie od zasady pierwszeństwa jurysdykcji polskiej w sprawach karnych. Ściganie i sądzenie żołnierzy USA za przestępstwa będzie wciąż możliwe, ale na wniosek strony polskiej. Szef BBN tłumaczył, że podobne zapisy obowiązują w innych krajach. Taka miała być również praktyka w większości zaistniałych do tej pory przypadków, tyle że to Amerykanie występowali do Polski z wnioskami o sądzenie swoich ludzi.

Zresztą przegląd doniesień medialnych z miejsc stacjonowania Amerykanów w Polsce nie skłania do wniosku, że nagminnie łamią polskie prawo poza bazami. „Polska policja będzie mogła legitymować amerykańskich żołnierzy i zatrzymywać ich w razie takiej konieczności” – zapewnia Soloch. Czyny popełnione na służbie to wyłączna sprawa wojskowego wymiaru sprawiedliwości USA.

W konkretnym przypadku może zaistnieć spór o definicję terminu „w ramach wykonywania obowiązków służbowych” i takie historie zdarzały się na świecie. Oby jak najdłużej nie dotyczyły Polski. Rotacyjny, a nie stały, pobyt wojsk USA w Polsce ułatwia utrzymanie dyscypliny, z reguły nie stwarza też czasu na niepożądane kontakty z miejscową społecznością, na styku z którą najczęściej dochodzi do czynów karalnych. Sprawa tego rodzaju jurysdykcji w praktyce ma więc marginalne znaczenie, a w przypadkach drastycznych Polska i tak ma prawo przejąć sprawę.

Żadnej eksterytorialności

Według Solocha nie ma też mowy o eksterytorialności amerykańskich baz, a raczej wydzielonych części baz polskich – bo przecież żadna nowa, wyłącznie amerykańska baza w Polsce nie powstanie. Tam, gdzie obiekty będą użytkowane wspólnie, dostęp będą mieć obie strony, tak jak obecnie. Tam, gdzie przebywać będą wyłącznie Amerykanie lub gdzie będzie umieszczony ich szczególnie chroniony sprzęt, to oni mają kontrolować dostęp, ale z pełnym prawem wejścia strony polskiej.

„Przedstawiciele polskich służb i straży będą mieli dostęp do obiektów współużytkowanych lub wyłącznie użytkowanych przez wojska USA niezależnie od tego, czy za kontrolę dostępu do części obiektów odpowiadać będą Amerykanie, czy Polacy” – stwierdził Błaszczak. Jeśli te zapewnienia się potwierdzą, sama umowa okaże się dokumentem dość standardowym, niekontrowersyjnym, niemal nudnym. Najciekawsze w polsko-amerykańskim porozumieniu okazuje się to, co jest poza jego główną częścią: kwestia kosztów i rozmieszczenia wojsk USA.

Rozmnożenie lokalizacji

Szef BBN Paweł Soloch wspomniał PAP, że porozumienie zakłada pobyt Amerykanów w ok. 20 lokalizacji. Gdy prześledzić publiczne deklaracje prezydentów Polski i USA z zeszłego roku, wcześniejsze komunikaty MON i kancelarii prezydenta na temat obecności wojsk USA, mowa w nich była o sześciu uzgodnionych lokalizacjach, wskazanych w oświadczeniu z września 2019 r.: Poznań, Powidz, Wrocław-Starachowice, Lubliniec, Żagań-Świętoszów-Toruń, Drawsko Pomorskie. Później szef MON sugerował, że istnieje też siódme miejsce, do tej pory nieujawnione, które wiązano z umiejscowieniem wysuniętego elementu dowództwa V Korpusu wojsk lądowych, czyli z tematem, który w dwustronnych negocjacjach pojawił się niedawno. Tymczasem Soloch mówi dziś o 20 miejscach!

Według nieoficjalnych, lecz wysoce pewnych informacji, jakie udało mi się zebrać, Polska zaoferowała Amerykanom dostęp do niemal wszystkich swoich poligonów, kilku lotnisk i innych obiektów wojskowych w całym kraju, nawet jego wschodniej części, której do tej pory Amerykanie raczej unikali. Stąd nie sześć czy siedem, a aż „ok. dwudziestu” lokalizacji.

Dziś można się tylko domyślać, co kryje się za niemal trzykrotnym zwiększeniem liczby miejsc przeznaczonych dla wojsk USA. Może np. chodzić o przygotowanie dodatkowych lokalizacji dla o wiele większej liczby żołnierzy, niż formalnie przewiduje umowa. Może poszerzony został zakres wojskowych zdolności przeznaczonych do rotacji – czyli nowych rodzajów uzbrojenia z obsługą. Wreszcie, być może, Amerykanie chcą mieć wyznaczone miejsca stacjonowania główne i zapasowe, awaryjne, na wypadek poważnych działań i konieczności bojowego wykorzystania placówek w Polsce.

Jak wynika z oświadczeń MON i BBN, w umowie nadal nie wskazano, gdzie ma się znaleźć owo wysunięte stanowisko dowodzenia korpusu, o którym minister Błaszczak mówi, że będzie „centrum dowodzenia wszystkimi wojskami USA stacjonującymi na wschodniej flance NATO”. A zatem, jeśli chodzi o miejsca pobytu amerykańskich wojsk, czeka nas przynajmniej jeszcze jedna niespodzianka, a może znacznie więcej.

Ile to będzie kosztować?

Drugą, powiązaną z lokalizacjami kwestią, która nie została w dniu podpisania wystarczająco dokładnie wyjaśniona, są koszty. Umowa dzieli je po polskiej stronie na dwie kategorie: inwestycyjne (infrastruktura zapewniana przez stronę polską, przeznaczona teoretycznie do wspólnego użytkowania) oraz logistyczne (utrzymanie i zaopatrzenie wojsk USA w czasie ich pobytu w Polsce). Po stronie amerykańskiej, co odnotowała ambasada USA, pozostają koszty operacyjne, a więc wyszkolenie, wyposażenie, uzbrojenie, przerzut i – rzecz jasna – pensje personelu wojskowego wyznaczonego do misji w Polsce. Komunikat departamentu stanu podkreśla przy tym, że koszty te są wyższe od nakładów zadeklarowanych przez Polskę. Ale z ustaleniem, jak wysokie będą koszty po polskiej stronie, jest problem.

Ministerstwo obrony koszty utrzymania wojsk USA szacunkowo określa na 500 mln zł rocznie. W tej kwocie chodzi jednak o bezpłatne dla Amerykanów zakwaterowanie, wyżywienie, dostawy mediów, corocznie określane ilości paliwa (w tym lotniczego), a także pomoc w magazynowaniu sprzętu i uzbrojenia oraz obsłudze wykorzystywanej infrastruktury. Błaszczak wspomina PAP, że liczyć się należy jeszcze z dodatkowymi, zmiennymi kosztami ćwiczeń, ustalanymi przez obie strony z rocznym wyprzedzeniem. Całkiem oględnie wypowiada się natomiast o potencjalnie największym zakresie kosztów, czyli inwestycjach w infrastrukturę: „Oczywiście to Polska przygotuje infrastrukturę na potrzeby wojsk USA w Polsce”. Ani słowa o tym, ile to może kosztować.

Kluczowy załącznik

Tymczasem istnieje obszerna, jak słyszę, lista inwestycji, która stanowi jeden z załączników do umowy. Załącznik, który najprawdopodobniej nie zostanie opublikowany. Wojskowi podobno obawiają się, że wskazane w nim zadania będą za dużo mówić o operacyjnym wykorzystaniu poszczególnych lokalizacji, ich roli i znaczeniu. Innymi słowy, nie chcą ułatwiać przeciwnikowi rozpoznania celów i przygotowania sposobów ich zaatakowania.

Oczywiście, gdy roboty ruszą, a konkretne budowle czy obiekty zaczną powstawać, ich przeznaczenie stanie się dość łatwe do odczytania, zwłaszcza dla posiadaczy satelitarnego zwiadu. Na razie jednak nie wiadomo, czy poznamy listę konkretnych inwestycji do wykonania – i czy na jej podstawie będzie można oszacować potencjalne wydatki. Jeśli zderzymy to z trzykrotnie szerszą, niż zakładano, listą lokalizacji wojsk USA, może się okazać, że wszelkie szacunki trzeba potroić, z grubsza biorąc.

Mariusz Błaszczak zakłada, że inwestycje poczynione na rzecz wojsk USA będą służyć polskim żołnierzom, niezależnie od tego, czy Amerykanie zostaną w nich „na zawsze”. Tak jednak będzie tylko wtedy, gdy Polska będzie używać takiego samego sprzętu i uzbrojenia, bo przecież pod kątem tych standardów projektowane będą budynki i obiekty. Co jeśli hangar czy magazyn zbudowany dla amerykańskich samolotów czy rakiet za dziesięć lat w wyniku decyzji politycznej zostanie z nich opróżniony? Na to pytanie nie ma dziś jasnej odpowiedzi.

Co więcej, obiekty budowane dla Amerykanów mają powstawać wedle amerykańskich, a nie polskich, wytycznych, choć z zastrzeżeniem jak największego wykorzystania polskich materiałów i usług. Amerykańskie standardy mogą okazać się w wykonaniu droższe niż polskie. Na szczęście obie strony mają ustalać coroczny fundusz na inwestycje i dogadywać ich koszty. Jednak kółko się zamknie, gdy wskutek przekroczenia naszych możliwości budżetowych Amerykanie nie wyślą do nas istotnego elementu swoich wojsk.

Najważniejsze wykonanie i kontrola

Wydaje się więc, że po odsunięciu największych obaw natury prawnej to właśnie kwestia kontroli kosztów porozumienia, a konkretnie niezbędnych dla nich inwestycji, będzie najistotniejsza. Wielkie w tym zadanie dla parlamentarzystów, którzy powinni domagać się od MON jak największej przejrzystości i rzetelnego, z wyprzedzeniem, informowania o wydatkach. Z tym już jest problem, mechanizm kontroli i nadzoru parlamentarnego działa słabo, a prace komisji obrony są – jak innych komisji – skrajnie upolitycznione. Tymczasem to wykonanie umowy z Amerykanami tak naprawdę zdecyduje o jej wartości.

Tysiąc dodatkowych żołnierzy nie uratuje bowiem Polski w razie agresji ani jej nie powstrzyma. Infrastruktura gotowa do przyjęcia 20 tys. żołnierzy i dająca sojusznikom skokowo większe zdolności obronne byłaby o wiele istotniejszym argumentem odstraszającym, nawet jeśli będzie kosztowna. Nadzór nad wydatkami należy więc prowadzić ze znajomością rzeczy i świadomością strategicznej wagi inwestycji.