Regenerator
Państwo może dać nam więcej za mniejsze pieniądze – mówił przed laty David Osborne, amerykański guru publicznego zarządzania.
Korporacje mają swoje rządy (czyli zarządy), parlamenty (rady nadzorcze), miliony obywateli (którymi są akcjonariusze) i coś w rodzaju partii politycznych (czyli głównych akcjonariuszy), budżet i armie biurokratów.
sik-life/Pixabay

Korporacje mają swoje rządy (czyli zarządy), parlamenty (rady nadzorcze), miliony obywateli (którymi są akcjonariusze) i coś w rodzaju partii politycznych (czyli głównych akcjonariuszy), budżet i armie biurokratów.

David Osborne, amerykański guru publicznego zarządzania
Jacek Żakowski/Polityka

David Osborne, amerykański guru publicznego zarządzania

Rozmowa ukazała się w tygodniku POLITYKA w listopadzie 2005 r.

Jacek Żakowski: – Naprawdę pan wierzy, że państwo może dać więcej zbierając mniejsze podatki?
David Osborne: –
Ja to wiem. W sprawach publicznych wiara to za mało, żeby się wypowiadać.

A „więcej” i „mniej” to jest z grubsza ile?
Czasem 10, czasem 20 proc. To zależy od stanu wyjściowego. Nas zapraszano zwykle, gdy miasto albo stan znalazły się na skraju bankructwa, czyli kiedy konieczne wydatki wydawały się większe od maksymalnych dochodów podatkowych, a możliwości pożyczenia pieniędzy zostały wyczerpane.

Czyli za późno.
Raczej w najlepszym momencie. Na prawdziwą zmianę najlepsza jest ostatnia chwila. Bo zmiana jest trudna. Nie ma sensu zaczynać, póki istnieje opór. Zaczynać trzeba wtedy, gdy wszyscy rozumieją, że zmiana jest konieczna i że przywódcy są w stanie ją przeprowadzić. Inaczej po paru krokach proces się zatrzyma i zamiast poprawy może być zupełna katastrofa. Brak reform jest zwykle tańszy niż częściowe reformy.

Załóżmy, że mamy ten moment. Wszyscy się zgadzamy, że zmiana jest konieczna i ufamy liderom. Od czego mamy zacząć?
W świecie idealnym, który nie istnieje, trzeba by zacząć od określenia podstawowych celów i ustalenia, jaka jest ich hierarchia. Problemy publicznych budżetów w dużej mierze wynikają z tego, że rządy zbyt wiele zadań uważają za równie ważne. Od 200 lat państwo przyjmowało na siebie kolejne zadania. Często całkiem bez sensu albo pod wpływem jakiejś chwilowej potrzeby, która dawno minęła. Od 100 czy 200 lat te zadania są jednak w budżecie i co roku urzędnicy ministra finansów albo miejskiego skarbnika przeznaczają na nie jakieś kwoty. Parlament albo rada miejska zwykle nawet nie wie, iż te wydatki są ukryte w jakiejś pozycji uchwalanego budżetu.

Co można na to poradzić?
Trzeba cały dotychczasowy budżet wyrzucić do kosza i napisać zupełnie od początku metodą zadaniową. Tak jak się robi w wielkich korporacjach, gdzie dawno zauważono, że budżety nowelizowane tradycyjnym sposobem mają tendencję do obrastania zbędnymi wydatkami, do których z roku na rok przyzwyczaja się machina biurokratyczna. Dlatego wciąż trzeba budować budżet od początku, według aktualnych zadań i priorytetów. Państwa, miasta, lokalne samorządy powinny robić to samo.

Wyrzucić stary budżet do kosza i...?
Wybrać najważniejsze zadania. To oczywiście jest trudne politycznie, ale trzeba mieć odwagę powiedzieć: te trzy zadania są dla nas najważniejsze. Inne sześć zadań uważamy za ważne. Pięć robimy w miarę możliwości, a na resztę szkoda nam pieniędzy.

To oznacza wielką awanturę.
Jeżeli zorganizujemy uczciwą publiczną debatę, możemy uzyskać konsens w sprawie hierarchii zadań. A kiedy mamy wstępnie ustalone zadania, musimy do nich dopasować strumienie pieniędzy. Pytamy instytucje, czy je umieją wykonać i za ile. Zbieramy te oferty i...

I okazuje się, że mamy za mało pieniędzy.
Zawsze mamy za mało pieniędzy. To jest moment, w którym zwykle popełnia się kardynalny błąd. Bo odruch większości księgowych, skarbników i ministrów finansów jest taki, żeby wszystkim obciąć po 10 czy 20 proc. Wtedy wszyscy mają doskonałą wymówkę dla swojej bezradności. Po roku szef każdej instytucji powie, że nie osiągnął zamierzonych celów, bo miał obcięty budżet. Lepiej od razu zrezygnować z celów, na które nas nie stać, a jednocześnie bardzo wyraźnie powiedzieć, że skoro każdy dostał tyle pieniędzy, ile mu potrzeba, to znaczy, że cele muszą być zrealizowane, a jak nie, to nastąpią przykre konsekwencje. Ludzie pracujący w publicznych instytucjach muszą mieć świadomość, iż społeczeństwo kupuje od nich konkretny rezultat za konkretne pieniądze – nie lepsze czy gorsze chęci.

A jak nie, to good bye?
Lepiej powiedzieć: Jak dacie radę, dostaniecie bonus. To jest sposób powszechnie stosowany w wielu korporacjach.

Państwo to nie jest korporacja.
Ale jest do niej podobne. Korporacje mają swoje rządy (czyli zarządy), parlamenty (rady nadzorcze), miliony obywateli (którymi są akcjonariusze) i coś w rodzaju partii politycznych (czyli głównych akcjonariuszy), budżet i armie biurokratów. Państwo może się dużo od nich nauczyć. Kiedy na przykład miasto ma problem z przestępczością, policja zwykle tłumaczy, że ma za mało ludzi, sprzętu i pieniędzy.

Co często jest prawdą.
Pewnie. Nowy sprzęt zawsze się przyda, ale nie zawsze jest najlepszym sposobem zwiększania skuteczności. Często jest przeciwnie. Zwłaszcza w krótkim okresie. Bo nowe wyposażenie wymaga przeszkolenia ludzi i zmian organizacyjnych, a to odciąga pracowników od podstawowych zadań. Każda reorganizacja kosztuje, a skutek bywa niepewny. Przeważnie lepiej jest aktywizować, niż reorganizować. Jeżeli burmistrz obieca, że jak przestępczość w ciągu roku spadnie o 15 proc., to każdy policjant dostanie 13 pensję, cała machina zaczyna lepiej pracować bez nowych aut i etatów, czyli bez kosztów i zamieszania. Podobny cel można osiągnąć premiując nauczycieli i szkoły za wyniki uczniów. Chcecie dostać podwyżki? Bardzo proszę. Jak osiągniecie jakiś wynik w testach, to dostaniecie premię. Kupowanie przez budżet konkretnych wyników to jest druga podstawowa zasada.

A trzecia?
Trzecia to wplecenie w ten węzeł klientów, czyli obywateli. Trzeba ich słuchać i oddać im władzę. Kiedy rodzice mogą przenieść do innej szkoły dzieci razem z pieniędzmi na ich wykształcenie, to dostają władzę. W ten sposób rynek producenta, tradycyjnie istniejący w sektorze budżetowym, staje się rynkiem konsumenta.

W oświacie to jest stosunkowo łatwe, ale z policją nie da się tak zrobić.
Zgoda. Państwo nie jest normalną rynkową instytucją. Tam, gdzie działa przymus, rynek jest ograniczony. Ludzie nie mogą sobie wybierać policji, więzienia ani urzędu skarbowego. Ale szkołę mogą. Instytucje opiekuńcze także. To jednak nie znaczy, że w innych dziedzinach jesteśmy bezradni. Możemy kupować efekty i możemy także uwalniać inicjatywę.

To znaczy?
To znaczy, że można radykalnie zwiększyć efektywność zmniejszając liczbę przepisów ograniczających swobodę działania publicznych funkcjonariuszy. Menedżerowie instytucji publicznych są spętani przez prawo. Niczego im nie wolno wymyślić. Na każdy ich krok jest przepis. Trzeba ich uwolnić z tej matni. Trzeba oddać im inicjatywę. Wtedy będą reagowali na nasze potrzeby i oczekiwania.

To jest ryzykowne.
Bez ryzyka jest tylko stagnacja lub regres. W działaniu państwa także. Przeważnie bardziej się opłaca zaufać urzędnikom, niż ich ograniczać i niszczyć inicjatywę bezlikiem przepisów.

Ale te przepisy nie były bez sensu.
Zwykle każdy z osobna ma sens. Ale kiedy je zsumujemy, to przeważnie widać, że instytucja jest bardziej zajęta przestrzeganiem przepisów niż osiąganiem wyników. Dysfunkcjonalność biurokratycznej budowli polega właśnie na tym, że za duże pieniądze społeczeństwo bardzo często kupuje instytucję działającą dokładnie według prawa, ale w dużym stopniu bez sensu. Kolejne przepisy, które miały służyć unikaniu różnych drobnych dewiacji, często sumują się w jedną wielką dewiację.

Na przykład?
Pamiętam pewną kanadyjską instytucję, w której problemem były koszty podróży. Kiedyś każdy urzędnik mógł jechać w delegację, gdy uznał to za potrzebne. W latach 70. koszty bardzo wzrosły, więc wprowadzono zasadę, że wyjazd wymaga zgody przełożonego. Po jakimś czasie koszty znowu wzrosły. By je ograniczyć, wprowadzono wymóg zgody księgowego. Po paru latach znów zabrakło pieniędzy. Zażądano jeszcze aprobaty wyższego przełożonego. Kiedy nas poproszono o pomoc w zrównoważeniu budżetu, każdy urzędnik jadący w delegację musiał już zebrać podpisy siedmiu osób. Zapytaliśmy, jak często ktoś odmawia podpisu. Okazało się, że praktycznie nigdy. Każdy jechał, gdzie chciał i kiedy chciał, ale przedtem tracił pół dnia na zbieranie podpisów. Odpowiedzialność była tak rozproszona, że wszyscy składali podpis bez zastanowienia. Na wyższych szczeblach podpis pod delegacjami był czynnością zupełnie automatyczną. Na niższych uważano, że nie ma powodu odmawiać, skoro i tak odpowiedzialność ponoszą szefowie. Wszyscy mieli się nawzajem kontrolować, więc nikt nie kontrolował nikogo. Zaproponowaliśmy ograniczenie podpisów do jednego i wyrywkowe kontrole. Koszty delegacji spadły radykalnie. Człowiek składający podpis czuł się za niego w pełni odpowiedzialny. Nadmierna regulacja zwalnia z poczucia odpowiedzialności i zwykle ma paradoksalny rezultat.

Ale to nie znaczy, że deregulacja musi stworzyć poczucie odpowiedzialności.
Oczywiście. Potrzebny jest jeszcze punkt piąty, czyli zmiana kultury instytucjonalnej – w biznesie powiedzielibyśmy: kultury korporacyjnej. Bo nawet jeśli urzędnikom damy więcej wolności i możliwość wykazania się inicjatywą, wciąż będą mieli swoje stare nawyki. A żeby prawdziwa zmiana mogła się dokonać, muszą inaczej myśleć i czuć się inaczej w pracy.

Ale jak to zrobić?
Po pierwsze, przez przykład. Po drugie, przez nagradzanie urzędników, którzy mają odwagę podejmować ryzyko. Po trzecie, przez przyznanie urzędnikom prawa do popełniania błędów. Tu mamy radykalne napięcie między tradycyjną kulturą biurokratyczną a koniecznością budowania efektywnego państwa. Biurokracja nie znosi ryzyka. Kiedy coś się nie uda, system biurokratyczny dąży do znalezienia winnych i ich ukarania. A świat jest tak zbudowany, że nie ma postępu bez popełniania błędów. Bez ryzyka nie da się zwiększyć efektywności. W biznesie wszyscy to rozumieją. Liczą pieniądze i starają się maksymalizować korzyści, ale każdy przedsiębiorca rozumie, że część inwestycji nigdy nie przynosi zysków. W systemie biurokratycznym to nie jest takie oczywiste. Jak ktoś narazi budżet na istotne straty, to się go zwalnia z pracy, a często stawia przed sądem. Każdy urzędnik doskonale rozumie, że bardziej mu się opłaca stracić okazję uzyskania dużej korzyści dla budżetu, niż ryzykować choćby niewielką stratę. Prawo do błędu i pewność zatrudnienia to bardzo aktywizujące czynniki.

Ja na ogół słyszę, że ludzie się aktywizują, kiedy wisi nad nimi bicz w postaci wyrzucenia z pracy.
A pan by się wówczas uaktywnił? Raczej szukałby pan jakiejś bezpiecznej niszy. Ludzie zagrożeni zwolnieniem przyjmują postawę obronną. Przestają się interesować celami instytucji i zajmują się głównie utrzymaniem pracy. Walczą między sobą, pozorują potrzeby, za wszelką cenę starają się udowodnić przydatność. Jeżeli chce pan efektywnie racjonalizować pracę, lepiej jest powiedzieć urzędnikom, że ich zatrudnienie jest pewne, a ich zarobki zależą od efektów, które uzyska instytucja. Nagrody zawsze bardziej pomagają reformom niż kary.

Czytaj także

Poleć stronę

Zamknij
Facebook Twitter Google+ Wykop Poleć Skomentuj