W ostatnich dniach wyciekł do prasy poufny raport Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA, zwanej także gdaką) na temat zagrożonego planu budowy dróg ekspresowych i autostrad na Euro 2012. Będzie ich mniej, niż wcześniej planowano, a wielu tych, które są już w budowie, zapewne nie uda się skończyć przed rozpoczęciem mistrzostw. – To żaden poufny raport, tylko nasze okresowe sprawozdanie, jakie przekazujemy do Ministerstwa Infrastruktury i spółki PL.2012, koordynującej przygotowania Polski do Euro 2012. Informujemy o postępach prac, ale także o zagrożeniach związanych z inwestycjami – wyjaśnia Lech Witecki, p.o. dyrektora generalnego GDDKiA.
– Wielu informacji, które zawiera raport, nie znają w spółce PL.2012. To dokument skierowany do wąskiego grona odbiorców, pokazujący, jak poważne problemy mamy z realizacją programu drogowego – przekonuje Adrian Furgalski, ekspert w dziedzinie infrastruktury.
Brzmi to sensacyjnie, ale mapa, jaką na podstawie raportu sporządziła „Gazeta Wyborcza”, pokazująca odcinki autostrad, które zapewne nie powstaną przed Euro, do złudzenia przypomina tę opublikowaną w POLITYCE w maju 2008 r. Poprosiliśmy wówczas specjalistów w dziedzinie budownictwa drogowego o ocenę planu gdaki i odpowiedź: jakie są szanse, że zaplanowane inwestycje powstaną na czas? Tak narodziła się mapa z podziałem na odcinki, które naszym zdaniem powstaną, te, które mają małe szanse, i których żadnym cudem zbudować się nie da. Nikt jeszcze nie wiedział, że nadchodzi światowy kryzys finansowy, a Chińczycy z COVEC nie podejrzewali, że wystartują w przetargu na budowę dwóch odcinków autostrady A2 z Łodzi do Warszawy, wygrają, a potem się rozmyślą.
Trzy lata temu uznaliśmy jednak, że trasa z Łodzi do Warszawy ma małe szanse powstania, podobnie jak A4 z Krakowa do Tarnowa, zaś dotarcie do przejścia granicznego w Korczowej uznaliśmy za nieprawdopodobne. Za mało realną uznaliśmy trasę A1 z Łodzi do Pyrzowic, a z Torunia do Łodzi za nierealną. Wszystko na podstawie prostych wyliczeń – ile czasu wymaga przygotowanie przetargu, ile jego rozstrzygnięcie, a potem budowa i z jakimi poślizgami trzeba się liczyć. Dziś okazuje się, że nasze przewidywania spełniają się dość precyzyjnie i to w wersji raczej pesymistycznej. Wykrakaliśmy. A może raczej wygdakaliśmy?
Hej, młoty, do roboty
„Do roku 2012 nasz kraj pokryje sieć nowoczesnych autostrad i dróg ekspresowych, na torach pojawią się superszybkie pociągi, a transport lotniczy stanie się jeszcze bardziej dostępny za sprawą nowych i zmodernizowanych lotnisk regionalnych” – zapewniał minister infrastruktury Cezary Grabarczyk w wydanej w 2007 r. przez GDDKiA broszurze „Drogi na Euro 2012”. Na mapie można było podziwiać sieć dróg ekspresowych i autostrad oplatających Polskę. W sumie miało powstać 930 km autostrad i 2300 km dróg ekspresowych.
Taki plan pozostawił po sobie Jerzy Polaczek, minister transportu w rządzie PiS, oraz ówczesny dyrektor generalny GDDKiA Zbigniew Kotlarek. Rząd PO-PSL przejął go z dobrodziejstwem inwentarza. Wyjaśniono wówczas, że trzeba wreszcie przestać gadać i tworzyć kolejne plany, ale zabrać się do roboty.
– Plan przejęty po rządzie PiS był marzeniem – pięknym, ale kompletnie nierealnym. Z wielu powodów, m.in. technicznych, administracyjnych, surowcowych. Przede wszystkim jednak nie miał pokrycia finansowego. To, że na starcie nie został zweryfikowany, było poważnym błędem – ocenia Wojciech Malusi, prezes Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Drogownictwa. Na dodatek ekipa Jerzego Polaczka zostawiła następcom kilka min: inwestycje drogowe prowadzone w konflikcie z przepisami środowiskowymi (i Komisją Europejską), przegrany proces ze spółką GTC w sprawie budowy A1 z Grudziądza do Torunia oraz dwa ciągnące się latami przetargi na budowę i eksploatację odcinków A2 (Łódź–Warszawa) i A1 (Łódź–Pyrzowice).
W tym ostatnim przypadku powodem niemożności rozstrzygnięcia przetargów była wymyślona przez jednego z ówczesnych wiceministrów zagmatwana formuła prawna koncesji, która sprawiła, że żaden bank nie chciał wyłożyć pieniędzy na taki biznes. Na dodatek były ogromne zaległości w pozyskiwaniu gruntów pod budowy, wlokące się procedury administracyjne i tysiące innych przeszkód, które czyniły pozostawiony program nierealnym.
Karuzela kadrowa
Społeczne oczekiwanie było jednak takie, że nowa ekipa zabierze się szybko do roboty, jak obiecała, i już niebawem będziemy mieli nowe drogi. Tymczasem wszystko ślimaczyło się po staremu. Dlatego wymieniono kierownictwo GDDKiA. Na miejsce Zbigniewa Kotlarka generalnym dyrektorem został jego dotychczasowy zastępca Janusz Koper. Ale i on szybko stracił posadę, a chmury zaczęły się zbierać nad głową samego ministra Grabarczyka. Zniecierpliwiony premier Tusk publicznie go beształ, pojawił się nawet pomysł ustanowienia specjalnego rządowego pełnomocnika do sprawy budowy dróg. Stanowisko to miał objąć ówczesny wiceminister infrastruktury Zbigniew Rapciak. Grabarczyk uznał to jednak za zamach na swoje kompetencje, więc pomysł upadł. Dziś Rapciak buduje gazoport w Świnoujściu.
W maju 2008 r. na stanowisku szefa gdaki nastąpiła kolejna zmiana. Pełnienie obowiązków dyrektora generalnego minister powierzył Lechowi Witeckiemu. Świeża krew, młody menedżer, miał rozruszać skostniałą maszynę administracji drogowej, by wreszcie zaczęło się wielkie budowanie.
Drogowcy nie pokochali Witeckiego. Nazywają go ironicznie człowiekiem zNIKąd, bo nowy szef gdaki pracował wcześniej w NIK. Na dodatek to pierwszy w historii dyrektor generalny, który nie jest drogowcem (ma wykształcenie ekonomiczne). Chętnie wypominają mu także kilkukrotnie oblany egzamin wymagany od wyższych urzędników państwowych, co sprawiło, że nie trafił do państwowego zasobu kadrowego. To zablokowało drogę do pełnej nominacji i od trzech lat pozostaje wciąż jako p.o.
Sprawa ma wymiar nie tylko prestiżowy, ale i praktyczny, bo przez dłuższy czas utrzymywał się stan niepewności, czy decyzje wydawane przez niego są legalne. Dopiero wyrok Sądu Najwyższego rozstrzygnął ten problem. Witecki ma trzech zastępców, z których tylko jeden – Tomasz Rudnicki – jest drogowcem i urzędnikiem administracji drogowej. Odpowiada za inwestycje. Magdalena Jaworska (sprawy finansowe) pracowała z Witeckim w NIK, a Andrzej Maciejewski, odpowiadający za utrzymanie dróg, przez ostatnie lata był rzecznikiem prasowym.
Jest kilka teorii, dlaczego minister Grabarczyk zdecydował się na wybór Witeckiego. Najpopularniejsza mówi, że nie miał zaufania do drogowców. Panowało przekonanie, że firmy drogowe układają się po cichu, windują ceny, a gdaka patrzy na to obojętnie albo wręcz akceptująco. Nikowiec Witecki, człowiek spoza układu drogowego, miał położyć temu kres. Oczekiwano, że zdyscyplinuje całe to towarzystwo, ustali jasne procedury, rozpisze przetargi i weźmie do galopu wykonawców. Będzie wymagać, egzekwować, karać. Dlatego przez dłuższy czas liczyła się jedynie liczba ogłoszonych przetargów. Tyle że na ogłoszeniu, a nawet rozstrzygnięciu przetargu sprawa się nie kończy.
Autostrada za pół ceny
Wojciech Malusi ma inną koncepcję. – Mam wrażenie, że wzięto ludzi bez doświadczenia, by podjęli się zadania nie mając świadomości, że jest niewykonalne. Dopiero teraz zaczyna to do nich docierać.
Jako przykład podawana jest słynna sprawa pechowej autostrady A2 z Łodzi do Warszawy. Na szefów gdaki sypią się gromy, że przetarg odkładano na ostatnią chwilę, że trasę podzielono na małe odcinki, bo to miało przyspieszyć budowę, a zwiększyło ryzyko. Uczestnikom przetargu postawiono warunek, że na Euro 2012 trasa nie musi być wprawdzie skończona, ale ma być przejezdna. Wśród drogowców trwa spór, czy takie tymczasowe rozwiązanie jest w ogóle legalne. W końcu doszła katastrofa z Chińczykami, która sprawiła, że dziś w gdace zdają już sobie sprawę, że na Euro nie da się osiągnąć nawet przejezdności. Jest za to problem, jak znaleźć inną firmę, która dokończy prace. Chińczycy właśnie kwestionują legalność wyrzucenia ich z budowy i wyboru następców.
– Za pół ceny nie da się zbudować autostrady. Szefowie gdaki powinni to wiedzieć – złości się jeden z szefów firm drogowych, prosząc o zachowanie anonimowości. Nikt z branży nie chce się wypowiadać pod nazwiskiem. Wszyscy jednak zgodnie oceniają, że przetargi, w których liczy się tylko cena, prowadzą do takich patologii jak ta z Chińczykami.
– Oferta z ceną o 50 proc. niższą od kosztorysu inwestorskiego, jaką złożył COVEC, nie była niczym wyjątkowym. W 2009 r. na 36 podpisanych kontraktów w 17 przypadkach cena była o 40 proc. niższa, a w siedmiu o 50 proc. W następnych latach zdarzały się podobne oferty. Z takimi cenami wygrywały przetargi wielkie i doświadczone firmy, m.in. Skanska, Budimex czy Bilfinger Berger – broni się Lech Witecki.
Chińczycy zeszli z placu budowy tłumacząc, że wobec rosnących cen materiałów oraz podwyżek podatków ich atrakcyjna oferta stała się nieaktualna. Zażądali dodatkowych pieniędzy. Nagłe zmiany warunków realizacji kontraktu to częsty przedmiot napięć na linii inwestor–wykonawcy.
– Generalna Dyrekcja przyjęła strategię przerzucania całego ryzyka na wykonawców. Kiedy pojawiają się jakieś problemy, dodatkowe koszty, pada wyjaśnienie: twój kontrakt, twoje zmartwienie. I ostrzeżenie: będziemy egzekwować kary umowne – wyjaśnia Adrian Furgalski. – Tak jak w przypadku kontraktu na A4, gdzie plac budowy kilkakrotnie zalewała powódź. Gdaka nie chciała tego wziąć pod uwagę. Dlatego konsorcjum NDI-Granit zerwało kontrakt i poszło do sądu.
Dyrektor Witecki odrzuca oskarżenia o bezduszny formalizm i brak współpracy z wykonawcami. Przekonuje, że w uzasadnionych sytuacjach wnioski wykonawców są uwzględniane, a płatności przyspieszane, by poprawić ich płynność finansową. Przykładem zeszłoroczna powódź, która sprawiła, że terminy zakończenia prac na zalanych odcinkach zostały przesunięte. Tyle że NDI-Granit usiłował wykorzystać ten pretekst do zmian w technologii budowy i obniżenia kosztów. Na to się nie zgodzono. Teraz sąd rozstrzygnie, kto miał rację. Inni wykonawcy także próbują po podpisaniu kontraktu obniżać koszty, przekonując do rozmaitych zmian w technologii, stosowania tańszych materiałów itd.
Państwo robi gorzej
Z punktu widzenia wykonawców wygląda to inaczej. Narzekają, że gdaka nie akceptuje procedur FIDIC, czyli międzynarodowego kodeksu regulującego realizację inwestycji budowlanych. Są tam precyzyjnie określone prawa i obowiązki inwestora oraz wykonawcy, a także sposoby rozstrzygania sporów. U nas stosuje się zasadę, że jeśli są kontrowersje, to lepiej doprowadzić do wyroku sądowego, nawet przegranego, bo wtedy żaden kontroler (CBA, NIK, ABW itd.) nie zarzuci braku troski o interes państwa.
Wykonawcy narzekają też, że dokumentacja projektowa, jaką dostają z gdaki, jest często marnej jakości i z błędami. Polityka przetargów, w których liczy się wyłącznie cena, w tym przypadku wyjątkowo zawodzi, dlatego gdaka coraz chętniej stosuje kontrakty „zaprojektuj i zbuduj”, przerzucając i tę sprawę na wykonawcę. Dokonywanie koniecznych zmian w otrzymanych projektach napotyka problemy, bo nie ma z kim rozmawiać. Nadzór inwestorski jest ubezwłasnowolniony. Inżynier kontraktu nie może podjąć decyzji i z każdą sprawą odsyła do gdaki.
– Musimy wtedy czekać na przyjazd komisji. Przyjeżdża trójka młodych ludzi – inżynier, ale bez uprawnień, jakieś urzędniczki. I oni mają zadecydować o skomplikowanym problemie dotyczącym technologii lub konstrukcji! Mają za to wytyczne: pod żadnym pozorem nie akceptować wzrostu kosztów inwestycji – oburza się inżynier drogowiec z wieloletnią praktyką. Adrian Furgalski przytacza przypadki, kiedy oczekiwanie wykonawcy na taką decyzję trwało miesiącami.
W GDDKiA przyznają, że mają problem z fachowcami. Zwłaszcza dziś, gdy w trakcie realizacji jest tak wiele inwestycji drogowych, a każdy projekt musi mieć swojego opiekuna. Prywatne firmy podkupują fachowców, płacąc im kilkakrotnie więcej niż państwo. Tymczasem wykonawcom na ręce patrzeć powinni ludzie doświadczeni, bo kolejne doniesienia o kłopotach z jakością budowanych i już ukończonych odcinków (np. warszawskiej S8) nie wróżą długiej i bezproblemowej eksploatacji.
Dlatego wraca pytanie o sposób prowadzenia inwestycji przez państwo. Wielu ekspertów jest zgodnych, że powierzenie tak ogromnego zadania administracji drogowej, która ma inne obowiązki, nie było dobrym pomysłem. Czy nie warto wrócić do dawnego rozwiązania, jakim była Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad (zlikwidowana w 2001 r.), czyli rządowej agencji zajmującej się tylko tym zadaniem?
Innym lekarstwem może być partnerstwo publiczno-prywatne, czyli inwestycje realizowane wspólnie przez państwo i inwestorów prywatnych. Pomysł ten w ostatnich latach zarzucono, przekonując, że państwo wszystko zrobi lepiej, szybciej i oszczędniej. Tymczasem, jak na ironię, jedyne odcinki autostradowe, jakie na pewno powstaną na Euro (A2 Świecko–Nowy Tomyśl i A1 Grudziądz–Toruń), budowane są w koncesyjnym systemie PPP. A przecież czeka nas jeszcze długie budowanie. Według najnowszych scenariuszy ostatnie odcinki programu drogowego powstaną około 2030 r.
Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym urzędem administracji rządowej podległym ministrowi infrastruktury. W jej zarządzie znajduje się sieć dróg krajowych i autostrad, czyli podstawowych szlaków komunikacyjnych kraju. Mają one długość 18,3 tys. km, co stanowi zaledwie 5 proc. wszystkich polskich dróg, ale obsługują ponad 90 proc. ruchu drogowego. W sumie jest w Polsce 873 km autostrad, 479 km dróg ekspresowych dwujezdniowych i 326 km jednojezdniowych. Reszta to zwykłe drogi krajowe.
Podstawowym zadaniem GDDKiA jest nadzór i utrzymanie sieci drogowej. Urząd działa też jako państwowy inwestor, zlecając i nadzorując budowę dróg i autostrad. Zatrudnia ok. 3 tys. pracowników w warszawskiej centrali i szesnastu oddziałach wojewódzkich. Do dyspozycji ma budżet, który w tym roku został zaplanowany na ok. 30 mld zł. Składa się on z pieniędzy pochodzących z budżetu państwa, a także środków finansowych pozyskiwanych przez Krajowy Fundusz Drogowy (emitujący obligacje, a także pobierający opłaty za użytkowanie dróg) oraz funduszy europejskich. W budowie jest dziś 740 km autostrad i 720 km dróg ekspresowych.