Przez ponad 200 lat swego istnienia Stany Zjednoczone na dobrą sprawę nie wiedziały, co to są państwowe przedsiębiorstwa: prywatni inwestorzy zbudowali tam koleje, fabryki i linie telefoniczne, nie powstały nigdy państwowe kopalnie ani banki. Nacjonalizacji nie zaproponował również prezydent Roosevelt, gdy w 1932 r. wprowadzał pakiet reform zwiększający rolę państwa w gospodarce, zwany Nowym Ładem. Kiedy po wojnie w Europie Zachodniej nacjonalizowano niektóre gałęzie gospodarki, Amerykanie patrzyli na to z pełnym współczucia rozbawieniem jak na kolejne europejskie dziwactwo. A gospodarkę komunistyczną, z wszechobecną rolą państwowej biurokracji, nie bez racji uznali za symbol najbardziej katastrofalnego ekonomicznego błędu, jaki można popełnić. Dziś jednak podjęto decyzję o nacjonalizacji. Rząd wprowadził zarząd komisaryczny w Federalnym Narodowym Stowarzyszeniu Hipotecznym (zwanym Fannie Mae) i Federalnej Korporacji Kredytów Hipotecznych (Freddie Mac). Czyżby szykował się koniec liberalnego kapitalizmu?
Niekoniecznie. Przede wszystkim należy zdać sobie sprawę z tego, że informacja o faktycznej nacjonalizacji Fannie Mae i Freddie Mac nie jest ani tak dziwaczna, ani tak przełomowa, jak się może na pierwszy rzut oka wydawać. Korporacja Fannie Mae powstała w 1938 r. w ramach Nowego Ładu – serii zmian instytucjonalnych i prawnych, zwiększających aktywność rządu w gospodarce i zmierzających w stronę bardziej równomiernego podziału korzyści z rozwoju gospodarczego. Powstała nie jako prywatna korporacja, ale rządowa agenda wchodząca w skład Federalnej Administracji Mieszkaniowej. Celem powołania Fannie Mae było zapewnienie milionom Amerykanów o przeciętnych dochodach niedrogiego kredytu hipotecznego, dzięki któremu możliwe stałoby się zdobycie własnego domu.
Idea działania Fannie Mae była prosta, ale jak na lata 30. rewolucyjna. W przeszłości ludzie oczywiście zaciągali kredyty w bankach w celu budowy lub zakupu domów. Były to jednak kredyty spłacane w dość krótkim okresie (4–5 lat) i stosunkowo drogie. Nic w tym zresztą dziwnego. Z udzieleniem przez bank takiego kredytu wiązało się zawsze poważne ryzyko. Na takie kredyty mogli sobie pozwolić wyłącznie ludzie zamożni, co oznaczało, że tylko oni mieli szanse stać się właścicielami domów. Ponadto, ze względu na kosztowny i dość ryzykowny charakter całej operacji, pieniędzy, które banki były skłonne przeznaczyć na takie kredyty, nie było wiele, a pula dostępnych środków szybko się wyczerpywała.
Aby temu zaradzić, sięgnięto przede wszystkim po instrument rządowych gwarancji. Fannie Mae albo udzielała takich gwarancji, albo wręcz odkupywała kredyty hipoteczne od banków komercyjnych. W ten sposób rozwiązywano dwa problemy naraz: z jednej strony banki komercyjne nie obawiały się już udzielać kredytów na zakup domów, z drugiej zaś, po odkupieniu ich przez Fanny Mae, na nowo zapełniały swoje skarbce pieniędzmi, których można było użyć do udzielenia kolejnych pożyczek. Fanny Mae żądała jednak czegoś w zamian: po to, by banki mogły uzyskać rządowe gwarancje, kredyty hipoteczne musiały być nisko oprocentowane, dostosowane do możliwości Amerykanów o przeciętnych dochodach i rozłożone na wiele lat (to dzięki Fannie Mae standardem stały się kredyty 30-letnie). W ten sposób rząd realizował złożoną przez Roosevelta obietnicę, że każdego członka klasy średniej stać będzie na własny dom, banki pozbywały się ryzyka (zadowalając się za to mniejszymi zyskami), a sektor kredytów hipotecznych kwitł.
Mechanizm finansowy doskonale się sprawdzał, a ryzyko, które brał na siebie rząd, okazało się nieduże – na tyle małe, że Fannie Mae przynosiła zyski. W 1968 r. zdecydowano się więc na zmianę charakteru organizacji – sprywatyzowano ją, zmieniając w tzw. przedsiębiorstwo sponsorowane przez rząd. Przedsiębiorstw takich jest w USA kilka, a istotą ich działania jest realizacja zadań, które rząd uważa za ważne. Są firmami prywatnymi, ale traktowanymi w sposób specjalny – nie płacą podatku dochodowego i nie muszą przestrzegać tak ostrych regulacji ostrożnościowych jak inne instytucje finansowe.
Formalnie rząd amerykański nie udziela gwarancji, że w razie gdyby takie firmy popadły w długi, to wykupi je za pomocą pieniędzy podatników. Ale w powszechnej opinii takie gwarancje istnieją. Po prostu rząd nie mógłby pozwolić na to, aby zbankrutowały. Fannie Mae stała się więc taką niby prywatną – ale faktycznie działającą w specyficzny sposób – korporacją, a dodatkowo w 1970 r. utworzono organizację bliźniaczą i działającą według niemal identycznych zasad – Freddie Mac. Tym razem po to, żeby (skoro gwarantowanie kredytów hipotecznych stało się normalną działalnością rynkową) zapewnić na rynku niezbędną konkurencję. I wszystko szło podobnie jak dawniej.
System stworzony przez Fannie Mae i Freddie Mac rozwijał się jednak nadal. Z czasem postanowiono nie ograniczać się do odkupywania kredytów z banków komercyjnych, ale zaczęto poszukiwać na rynku dodatkowego kapitału, który można by wykorzystać na finansowanie budowy domów dla Amerykanów. Fannie Mae i Freddie Mac zaczęły więc tworzyć wtórny rynek hipoteczny.
W największym uproszczeniu polegało to na tym, że po odkupieniu od banków kredytów Fannie Mae i Freddie Mac wypuszczały na rynek obligacje, których zabezpieczeniem były właśnie te kredyty. Inwestorzy kupowali je chętnie z kilku powodów: po pierwsze, ryzyko zakupienia udziałów w całej serii operacji kredytowych było bardzo niewielkie (nawet jeśli kilku kredytobiorców nie spłaciłoby pożyczki, zrobiliby to inni, a obligacje były zabezpieczone dochodami z wielu kredytów). Po drugie, Fannie Mae i Freddie Mac były instytucjami o niekwestionowanej reputacji finansowej, a dodatkowo zakładano, że korzystają one faktycznie z niejawnych gwarancji rządu. Instrumenty te sprawdziły się, dostarczając taniego kapitału na dalszy rozwój rynku. A święta zasada obu korporacji (angażują się jedynie w kredyty hipoteczne niedrogie i bezpieczne) powodowała, że ich sytuacja finansowa nie budziła zastrzeżeń.
Dzięki skutecznej działalności Fannie Mae i Freddie Mac, dzisiaj 70 proc. amerykańskich rodzin ma własne domy. A jedyną ceną do zapłacenia było to, że rząd – w powszechnym odczuciu – stał się za ich pośrednictwem faktycznym gwarantem ponad połowy udzielonych w USA kredytów hipotecznych, zobowiązując się w razie problemów dłużników do ich spłaty. Do 2007 r. nigdy nie okazało się to masowym problemem, zwłaszcza wobec ostrożnych zasad działania obu korporacji. Prawdziwe kłopoty pojawiły się dopiero w ciągu minionego roku, gdy kryzys na rynku kredytów hipotecznych wysokiego ryzyka (sub prime) uderzył w cały rynek amerykańskich nieruchomości, powodując gwałtowny spadek cen i masowe zjawisko niezdolności do spłaty długów.
Teoretycznie to nie Fannie Mae i Freddie Mac za to odpowiadały. Ale, jako gwarant większości kredytów hipotecznych, to one muszą uzupełniać inwestorom straty, ryzykując bankructwo. Formalnie są one (a raczej były) firmami prywatnymi i mogą w takiej sytuacji po prostu upaść. Faktycznie są przedsiębiorstwami sponsorowanymi przez rząd, które muszą być przez rząd uratowane przed bankructwem.
Słowem, historia nacjonalizacji Fannie Mae i Freddie Mac nie jest prosta i nie oznacza wcale początku bolszewickiej rewolucji w Ameryce. Przecież nie chodzi o nacjonalizację normalnych, prywatnych korporacji finansowych. Fannie Mae i Freddie Mac zawsze były instytucjami działającymi na specjalnych zasadach, faktycznie na poły państwowymi. Obecna nacjonalizacja oznacza po prostu, że w warunkach kryzysu na amerykańskim rynku kredytów hipotecznych nie dało się utrzymać eksperymentu, w wyniku którego obie faktyczne agendy rządowe częściowo sprywatyzowano i przekazano w ręce akcjonariuszy.
Oczywiście rząd w Waszyngtonie zamiast nacjonalizować, mógł po prostu zasilić je mocnym zastrzykiem kapitału (szacunkowo 20–30 mld dol.), pozostawiając bez zmian ich niby-prywatny charakter. Uznano jednak, że byłby to niczym nieuzasadniony prezent od podatników dla posiadaczy akcji Fannie Mae i Freddie Mac. W momencie nacjonalizacji rząd dołoży oczywiście te pieniądze, ale jednocześnie przejmie kontrolę nad gigantycznymi aktywami obu firm (łącznie blisko 2 tryliony dolarów!). Jeśli sytuacja na rynku uspokoi się, to w ciągu kilku lat Fannie Mae i Freddie Mac na nowo zaczną przynosić dochód. Wtedy rząd będzie mógł zdecydować – czy pozostawi je na dobre w rękach państwa, czy jeszcze raz spróbuje częściowo sprywatyzować. Ale zamachu na prywatną własność nie będzie. Giełda – barometr rynkowych nastrojów – na decyzje amerykańskiego rządu w sprawie przejęcia kontroli nad Fannie Mae i Freddie Mac zareagowała entuzjastycznie.
W USA nacjonalizacji autentycznie prywatnego majątku nie było i pewnie nie będzie. Ale i tak to, co robi dziś amerykański rząd i bank centralny, może budzić zdumienie liberalnych ekonomistów. Broniąc kraju przed widmem recesji, obie instytucje idą ramię w ramię – wbrew wszelkim zaleceniom podręczników ekonomii. Rząd, stojący w obliczu gigantycznego deficytu budżetowego, obniża podatki i zwiększa wydatki (stojący 75 lat temu w obliczu Wielkiego Kryzysu prezydent Roosevelt obcinał o połowę pensje urzędników, by nie dopuścić do wzrostu deficytu). Z kolei FED, tutejszy bank centralny, najspokojniej patrzy na to, jak w oczach rośnie inflacja (dziś już blisko 6 proc.) i obniża stopy procentowe. Chcąc zapewnić zastrzyk gotówki dla banków komercyjnych, udziela im pożyczek pod zastaw obligacji opartych na kredytach hipotecznych wysokiego ryzyka. A przecież wiadomo, że część z nich jest makulaturą. Jednocześnie rząd wyraźnie pokazuje, że nie zawaha się ani przed nacjonalizacją Fannie Mae i Freddie Mac, ani przed dopuszczeniem podejrzanych inwestorów znad Zatoki Perskiej do wykupywania udziałów w amerykańskich bankach, ani przed wykupem długów wielkich instytucji finansowych, jeśli tylko będzie to mogło uratować rynek finansowy przed załamaniem, a Amerykę przed recesją.
Czy rzeczywiście nacjonalizacja Fannie i Freddie jest przejawem takiej głębokiej troski rządu o stabilną gospodarkę? Cyniczni komentatorzy powiedzą raczej, że to odchodząca republikańska administracja staje na głowie, aby przed wyborami prezydenckimi nie nastąpiła gospodarcza zapaść, która utorowałaby drogę demokratom do Białego Domu.
Amerykańskiej gospodarce potrzebne są bez wątpienia liczne reformy, również te, które wzmocnią nadzór nad rynkami finansowymi. Jednak, parafrazując Marka Twaina, wieści o śmierci liberalnego amerykańskiego kapitalizmu są przesadzone.
Inne teksty Witolda M. Orłowskiego:
- Gra na nerwach - Czy giełda to kolejna nieodwzajemniona miłość Polaków? Miłość perwersyjna, która powraca w histerycznej formie, gdy indeksy szybko rosną, a zmienia się w nienawiść, gdy mocno spadają?
- Reforma, a nie pro forma - Po wstukaniu do wyszukiwarki Google hasła „uelastycznienie rynku pracy" uzyskamy 12 tys. wskazań, „reforma emerytalna" pojawi się 32 tys. razy, a „reforma finansów publicznych" ponad 170 tys.! Gdyby sama dyskusja wystarczała, polskie finanse publiczne byłyby już naprawione nie raz.
- Siedem chudych lat - Żyjemy w ciekawych czasach, ale i przerażających. Po świecie znowu rozlewa się fala głodu. To największy wstyd naszej cywilizacji.
- Biada, idzie bieda - Machina światowych finansów, która działała całkiem dobrze, nagle jakby się zacięła. Czy czeka nas potężny globalny kryzys finansowy?
- Wydawanie to wyzwanie - Państwowe pieniądze można wykorzystywać dużo bardziej racjonalnie. Dlaczego u nas jest to takie trudne?