Artykuł w wersji audio
Krótko po odejściu z funkcji ministra cyfryzacji Anna Streżyńska postanowiła założyć spółkę. Oczywiście przez internet, bo wcześniej sama podkreślała, że dzięki nowoczesnym rozwiązaniom informatycznym to zwykła formalność. Okazało się, że Ministerstwo Sprawiedliwości coś już zdążyło zmienić i system nie przyjmuje jednego z wymaganych załączników. Rejestracja spółki, która z założenia trwać miała 24 godziny, zajęła jej trzy tygodnie, bo wymagany załącznik dosłać trzeba było za pośrednictwem poczty. Trudno się dziwić, że po odejściu Streżyńskiej z rządu na stanowisku ministra cyfryzacji przez kilka miesięcy był wakat. Cyfryzacja Polski ciągle jest zajęciem wirtualnym.
Wyspy
Sukcesy polskiej cyfryzacji trudno zważyć, bo nie wiadomo, jaką przyjąć jednostkę obliczeniową. Z jednej strony państwo wydaje na ten cel setki milionów złotych rocznie, za co realizowane są dziesiątki projektów. Z drugiej – w unijnym rankingu cyfryzacji państw Polska lokuje się na 22. miejscu. Awans z 23. miejsca zawdzięczamy głównie temu, że zakopaliśmy w ziemi grube miliony. – Realizacja wielkich projektów szła jak krew z nosa i minister Halicki zaczął przekierowywać pieniądze na światłowody, żeby nie trzeba było oddawać funduszy do Unii – mówi jeden z byłych urzędników z Ministerstwa Cyfryzacji. W efekcie potencjalnie moglibyśmy na tej sieci budować najbardziej wymagające systemy informatyczne świata. Gdybyśmy oczywiście potrafili.
Wśród nielicznych sukcesów można wymienić możliwość składania oświadczeń podatkowych przez internet. – Przy czym należałoby się zastanowić, czy w ogóle powinniśmy takie oświadczenia składać, skoro urząd skarbowy ma wszystkie informacje, które wpisujemy do PIT. A art. 220 Kodeksu postępowania administracyjnego mówi, że urząd nie może domagać się od obywatela informacji, które już ma – mówi Tomasz Kulisiewicz, ekspert z Ośrodka Studiów nad Cyfrowym Państwem.
Funkcjonujący w Polsce model to cyfryzacja wyspowa. – Małe archipelagi działających systemów oblane morzem cyfrowej niekompetencji. A w gorszym wariancie wyspa normalności i bezmiar głupoty w ramach jednego systemu – mówi analityk ze średniej wielkości firmy informatycznej. Oczywiście bez nazwiska, bo państwo z perspektywy biznesu to klient idealny. – Wyobraża pan sobie jakiś bank, który cyfryzowałby się tak jak polska administracja? Systemy informatyczne dla administracji kosztowały już ponad 10 mld zł. Pod względem cyfryzacji sektora bankowego Polska jest w światowej czołówce. Administracja w europejskim ogonie. – Problem ma głębsze podłoże. Nielogicznego prawa nie da się przełożyć na logiczny z założenia program komputerowy – dodaje Tomasz Kulisiewicz. Trudno się dziwić, że wymiar sprawiedliwości chyba najskuteczniej opiera się cyfryzacji w kontakcie z obywatelem. Osobiście doświadczył tego jeden z menedżerów pracujących nad koncepcją cyfryzacji sądowej administracji. – Kładli nasze pomysły jeden po drugim. Wreszcie mnie olśniło i zapytałem, jak oni wyobrażają sobie ten proces – opowiada. – Okazało się, że według nich obywatel oczywiście powinien móc wysłać do sądu mail. Tylko ktoś musi go otworzyć, wydrukować, wsadzić do koperty i wysłać listem poleconym, żeby mogli wkleić go sobie do akt.
Kolejnym bastionem jest policja, która cyfryzacji się po prostu boi. Żaden z dużych projektów informatycznych, które były pilotowane w policji, nie wszedł w życie. Nie powiodły się nawet te, w których policja dostawała bezpłatnie gotowe narzędzie. Taką propozycję złożyły firmy ubezpieczeniowe, którym zależało na udrożnieniu obsługi wypadków drogowych poprzez cyfrową aplikację. Ubezpieczyciele, w zamian za możliwość zasysania danych, które i tak policja musi im udostępniać, chcieli przekazać potrzebny sprzęt, oprogramowanie i jeszcze zapłacić za szkolenia. Na samych znaczkach pocztowych policja mogła zaoszczędzić miliony, których tak brakuje na nowe etaty w drogówce. Projekt odrzuciło dwóch kolejnych komendantów głównych. W zasadzie bez uzasadnienia. Jedyne, co obywatel na styku z policją może sprawdzić w internecie, to liczba punktów karnych. Przy czym pod informacją jest gwiazdka z adnotacją, że dane niekoniecznie muszą się zgadzać ze stanem rzeczywistym.
e-PUPA
Według Krzysztofa Kwiatkowskiego, prezesa Najwyższej Izby Kontroli, wnioski pokontrolne w kwestii cyfryzacji od lat układają się w jedną opowieść. – Trudno mi sobie przypomnieć projekt, w którym nie zostałby przekroczony budżet i termin realizacji – wylicza Kwiatkowski. – Do tego dochodzi jeszcze nieudolność w zabezpieczaniu własnych interesów. Na palcach jednej ręki można policzyć systemy, w których właściwie zadbano o prawa majątkowe zamawiającego, czyli ostatecznie nas wszystkich. Z kontroli NIK wynika, że są i takie systemy, które kosztowały miliony, a gdyby zniknęły, to nikt by tego nie zauważył. Z aplikacji e-Wniosek, zamówionej przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, skorzystało w 2015 r. 8 tys. rolników, czyli 0,59 proc. uprawnionych. Aplikacja kosztowała 1,4 mln zł. Władze Agencji postanowiły iść za ciosem. W 2016 r. za kolejne 2,3 mln zł poprawiono funkcjonalność systemu. Liczba rolników składających wnioski tą drogą wzrosła o 3 tys. osób. Rok później wydano na ten cel 5,5 mln zł. Na inne zadania związane z informatyzacją ARiMR poszło jeszcze 98 mln zł. Tylko w jednym roku i tylko w jednej rządowej Agencji. A dalej dokumentacja prowadzona była na papierze.
– Kult papieru i urzędowej pieczątki jest w Polsce bardzo silny, bo daje urzędnikom realną władzę nad obywatelem – tłumaczy Tomasz Kulisiewicz. – Kiedy analizuje się wszystkie kluczowe projekty cyfryzacji państwa, widać, że systemy mają służyć urzędom i urzędnikom, a dopiero przy okazji również obywatelom.
Sztandarowym przykładem polskiej cyfryzacji miał być projekt e-PUAP, czyli Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej, rodzaj elektronicznej skrzynki podawczej dla obywateli. Ponieważ miała to być rządowa wizytówka, projekt budowano z rozmachem. Nie szczędzono sił i środków. Uruchomiona w połowie 2008 r. platforma była rzeczywiście imponującym projektem. Miała jeszcze tę zaletę, że mało się zużywała, bo użytkowników było niezbyt wielu. Co zresztą nie zwalniało administracji z kosztów utrzymania systemu, które wahały się od 4 do 20 mln zł rocznie.
Z badań wynikało, że problem z małym ruchem na platformie miał dwie przyczyny. Po pierwsze, mało kto wiedział, że e-PUAP istnieje. A jeszcze mniej osób mogło z niego skutecznie korzystać, bo wymagany mechanizm elektronicznych uwiarygodnień był drogi i skomplikowany. Potencjalni użytkownicy po analizie korzyści głosowali nogami i sprawy dalej załatwiali tradycyjnie, stojąc w kolejkach do urzędów. Profilu zaufanego, wymaganego do korzystania z usług e-PUAP, nie założył nawet informatyk Michał Tabor, który był ojcem przedsięwzięcia. Swoją decyzję wytłumaczył na łamach miesięcznika „ComputerWorld”: „Rozwiązanie nie ma właściciela biznesowego, co powoduje, że nikt kwestii bezpieczeństwa nie kontroluje. Wobec tego muszę z przykrością stwierdzić, że nie używam profilu zaufanego e-PUAP, nigdy go nie założyłem i odradzam jego stosowanie”.
Ostateczny cios projektowi zadała infoafera, po której wybuchu pod koniec kwietnia 2012 r. Komisja Europejska wstrzymała finansowanie wszystkich projektów informatycznych w Polsce. Zamrożone zostało 3,7 mld zł przeznaczone na ten cel. A 148 mln euro uznano za „skażone” korupcją. Przez kilka miesięcy media wyliczały, ile łapówek przyjął były już szef rządowego Centrum Projektów Informatycznych przy MSWiA Andrzej M. A skruszeni menedżerowie z czołowych koncernów informatycznych opowiadali o imponującej skrupulatności głównego oskarżonego, który nie tylko domagał się łapówki w postaci telewizora, ale przypominał, żeby dokupili do niego kabel HDMI, bo nie chce wchodzić w koszty. Ostatecznie Andrzejowi M. postawiono zarzut przyjęcia 12 telewizorów. No i 1,6 mln zł łapówek. Trudno się dziwić, że e-PUAP musiał zniknąć. – A jednocześnie nie można było tego projektu pogrzebać, bo musielibyśmy oddawać ciężkie miliony do Unii Europejskiej – opowiada Andrzej Halicki, były minister cyfryzacji. – Projekt został przebudowany właściwie od zera, ale utrzymaliśmy jego oficjalną nazwę.
W 2015 r. nastąpiła nowa odsłona e-PUAP 2. Platforma wyglądała lepiej. Lepiej też działała, bo poprawiono kwestię uwiarygodniania użytkowników. – Pojawiły się również przydatne dla użytkowników funkcje, jak np. możliwość zamówienia Europejskiej Karty Ubezpieczenia Zdrowotnego, co eliminowało ogromne kolejki w siedzibach NFZ przed wakacjami – dodaje Halicki.
Nowy e-PUAP kosztował 140 mln zł. Krótko po jego odpaleniu sukces projektu zmącił Karol Breguła, informatyk z Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska. Breguła przypadkowo odkrył, że e-PUAP jest właściwie e-PUŁAPKĄ. Co z tego, że ludzie wysyłają za jego pośrednictwem wnioski do urzędów, skoro w wielu z nich nikt nawet nie zagląda do elektronicznych skrzynek? Konkretnie w 2826 instytucjach na ponad 15 tys. podłączonych do e-PUAP nie doszło do ani jednego zalogowania się do systemu. A w sądach z platformy nie korzystano w ogóle, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2014 r.
Z tej perspektywy trudno się dziwić, że próba dopisania się do list wyborczych przy ostatnich wyborach za pośrednictwem platformy e-PUAP zakończyła się spektakularną porażką. Tym razem co prawda listy nie trafiły w próżnię, ale zadziałała urzędnicza inercja. Część urzędów na elektroniczne wnioski odpowiedziała listami poleconymi. W innych komunikacja odbywała się drogą elektroniczną, ale domagano się dodatkowych dokumentów, przy czym nie zawsze udawało się je załączyć. Po ostatnich wyborach platforma zyskała nowe określenie: e-PUPA.
Bagno
Aplikacja Źródło dźwięczną, słowiańską nazwę zawdzięcza swojemu starszemu poprzednikowi aplikacji ZMOKU. Zintegrowany Moduł Obsługi Końcowego Użytkownika to cyfrowa sierota. Nie chce się do niego przyznać żaden minister. Trudno się zresztą dziwić. Choć system miał mocne wejście, bo gminy na dzień dobry dostały nowiuteńki sprzęt komputerowy do jego obsługi. Z czasem miały dostać samą aplikację. Najpierw w 2011 r. Kolejną datę wejścia systemu w życie wyznaczono na 7 grudnia 2012 r. A później zapadła cisza, bo ZMOKU dostał rykoszetem po wybuchu infoafery. Wart w sumie 61 mln zł projekt formalnie został odebrany i nieoficjalnie pogrzebany. System nigdy nie wszedł w życie. A sprzęt komputerowy, którego wiele urzędów nawet nie zdążyło wyciągnąć z pudełek, stracił gwarancję. Trudno się dziwić, że następca ZMOKU choć z nazwy musiał mieć w sobie coś pozytywnego.
1 marca 2015 r. to czarna data w historii polskiej administracji. Uruchomienie aplikacji Źródło sparaliżowało pracę urzędników w całym kraju. Część odpadła już na poziomie próby zalogowania się do systemu. Inni w trakcie realizacji wniosków. System okazał się kapryśny i mało intuicyjny. Zamiast skracać czas trwania jednej operacji, w niektórych sytuacjach dwukrotnie ją wydłużał. Proszący o anonimowość naczelnik wydziału ewidencji ludności z 70-tys. miasta barwnie opisuje tamte chwile: – Telefon do Warszawy był ciągle zajęty. Do godz. 10 na 12 pracowników zalogować udało się tylko jednemu. Dałem mu do pomocy najbardziej doświadczoną urzędniczkę, panią Elę. Połączenie z systemem ciągle się rwało. O godz. 13.30 pani Ela źle się poczuła i trzeba było dzwonić po pogotowie. Tyle było dobrego, że jak przyjechali medycy, to ludzie odpuścili i tak się na nas nie wyżywali.
Już pierwszego dnia na forum samorządowców ktoś napisał, że całe to Źródło to jedno wielkie bagno. Nazwa na stałe przykleiła się do aplikacji. Frustracja urzędników sięgnęła zenitu, kiedy okazało się, że jedna z czterech podstawowych baz danych, na jakich mieli pracować, czyli Baza Usług Stanu Cywilnego, była pusta. – Zero. Dokładnie tyle z prawie 90 mln aktów stanu cywilnego znalazło się w systemie w dniu jego uruchomienia, choć w każdym urzędzie dane te były przechowywane w wersji elektronicznej – dodaje naczelnik. W czasie sztabu kryzysowego usłyszał, że będzie musiał postawić na „entuzjazm po godzinach”, bo ministerstwo zapomniało zadbać o sfinansowanie migracji danych z systemów już istniejących. W efekcie urzędnicy muszą ręcznie wprowadzić do centralnej bazy akt po akcie. W samej tylko Warszawie trzeba było zatrudnić dodatkowych 48 urzędników.
Jednym z powodów wprowadzenia Źródła miało być skrócenie czasu wydawania wniosków i zmniejszenia zatrudnienia w urzędach. Ustabilizowanie pracy aplikacji zajęło ponad rok. Eliminacja kluczowych błędów kolejny. Kamieniem milowym aplikacji miała być m.in. w pełni cyfrowa procedura wydawania aktów stanu cywilnego. I rzeczywiście w aplikacji można uzyskać taki plik. Skorzystał z tej opcji jeden z wiceministrów odpowiedzialnych za cyfryzację. W efekcie na sprawę rozwodową czekał pół roku dłużej, bo sąd nie uznał cyfrowego dokumentu i trzeba było wyznaczyć kolejny termin.
e-choroba
Kajetan Wojsyk, wieloletni zastępca dyrektora w Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia (CSIOZ), od dziewięciu lat konsekwentnie nie używa papieru. Chodzi oczywiście o symboliczne nieużywanie papieru, czyli posługiwanie się jedynie cyfrowymi dokumentami. Na dowód konsekwencji szeroko otwiera drzwiczki swoich urzędniczych szafek. Ma w nich co prawda rzędy segregatorów, ale to tylko dekoracja. Segregatory obcięte są w połowie i połączone ze sobą zszywaczami. W efekcie tworzą kolorową harmonię grzbietów, za którymi można schować urzędniczą zastawę oraz skromną kolekcję kawy, herbaty i rzeczy osobistych. Przez co gabinet sprawia wrażenie schludnego.
Wojsyk uchodzi za weterana informatyzacji służby zdrowia. Wcześniej z powodzeniem informatyzował Urząd Miasta w Częstochowie. Po tych wszystkich doświadczeniach kłopotów z cyfryzacją upatruje głównie w ludzkiej mentalności. – Od strony technicznej jesteśmy już właściwie gotowi na przeprowadzenie procesu pełnej informatyzacji służby zdrowia – mówi. – A jednocześnie proces się ślimaczy, bo brak determinacji, żeby gotowe rozwiązania wprowadzać. Jako przykład podaje e-receptę. Moduł, który Ministerstwo Zdrowia od kilku miesięcy promuje wśród lekarzy i aptekarzy. – Apteki już od dawna są skomputeryzowane. Zdecydowana większość gabinetów lekarskich również – wylicza. A jednocześnie na udział w pilotażowym programie zdecydowały się zaledwie 852 apteki i gabinety lekarskie. Przy czym samych aptek jest w Polsce 16 135.
E-recepta wydaje się mieć wiele plusów. Pozwala wyeliminować pomyłki i trudności z rozszyfrowaniem bazgrołów mniej starannych lekarzy. Z perspektywy pacjenta oznacza to, że nie trzeba wracać do gabinetu lekarskiego po nową receptę. Albo godzić się na stosowany przez niektóre apteki zabieg sprzedawania leków refundowanych za pełną odpłatnością, jeśli jakiś element recepty jest nieczytelny.
Ku frustracji Ministerstwa Zdrowia projekt nie może się przebić w środowisku lekarskim. Obowiązkowe przejście na e-recepty po raz kolejny przesuwane jest w czasie. Miało ruszyć już w tym roku, ale ministerstwo bało się kumulacji problemów, bo od 1 grudnia tego roku mają zniknąć papierowe zwolnienia lekarskie. Zastąpią je e-zwolnienia. Zmiana wywołała już tyle emocji, że na otwieranie kolejnego frontu walki z lekarzami ministerstwu po prostu brak sił.
– Wreszcie mamy rozwiązanie, które może masowo przekonać do cyfryzacji pacjentów. Skoro 10 mln Polaków korzysta z elektronicznej bankowości, to będziemy zachęcali, żeby za pomocą swoich kont logowali się również do oferty służby zdrowia – mówi Janusz Cieszyński, odpowiedzialny za cyfryzację wiceminister zdrowia. Na ministerialnej platformie P1 każdy Polak będzie mógł założyć sobie konto i w każdej chwili sprawdzić, kiedy i jaki lek mu przepisano. – A z czasem śledzić całą swoją dokumentację medyczną, którą różne placówki będą wprowadzały do systemu – dodaje. Do systemu, którego zbudowanie od 2007 r. pochłonęło już ponad 700 mln zł. A w którym konta założyło dotychczas 7,8 tys. użytkowników. Łatwo obliczyć, ile kosztowało stworzenie jednego konta przy takim nasyceniu systemu chętnymi.
Podwaliny
Wobec ciągnącej się latami rządowej niemocy własne systemy cyfryzacji w ochronie zdrowia zaczęły budować samorządy lokalne. Jeden z pierwszych powstał na Podlasiu. W kwietniu raport z kontroli podlaskiego e-Zdrowia opublikowała Najwyższa Izba Kontroli. Wnioski NIK są miażdżące. Według kontrolerów jedynie promil wizyt umawianych w podlaskich placówkach dokonywano w wyniku e-rejestracji, a elektroniczna rejestracja prowadzona była na gorszych zasadach niż rejestracja osobista. Sporo zastrzeżeń było również do jakości elektronicznej dokumentacji medycznej, którą część lekarzy ostentacyjnie lekceważyła, wpisując do pliku elektronicznego zwrot „szczegóły w dokumentacji papierowej”. Dyrektor Agnieszka Aleksiejczuk z Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego nie zgadza się z ustaleniami kontroli NIK. – Oceniono nas po roku, zdecydowanie za wcześnie. W niektórych placówkach trzeba było wszystko budować od zera – tłumaczy. Na dodatek w trzy lata zrobili podwaliny pod projekt, z którym państwo nie może sobie poradzić od ponad 10 lat. – Najtrudniejsza jest zmiana przyzwyczajeń, zwłaszcza w rejestracji. Wcześniej narzędziem był zeszyt czy kalendarz, a dzisiaj transparentny system informatyczny – opowiada Aleksiejczuk. A jak wiadomo, kto ma książkę z terminami wizyt, ten ma władzę. Po rozwoju projektu widać, że pacjenci są już mentalnie gotowi na cyfryzację. – Pod koniec 2015 r. zaczynaliśmy od 448 kont pacjenta. Dziś jest ich 16 382 – dodaje Aleksiejczuk.
Za cyfryzowanie służby zdrowia bez oglądania się na państwo wzięły się już kolejne samorządy. Własne platformy e-zdrowia buduje Pomorze, Wielkopolska i Podkarpacie. Po ponad 20 latach widać, że oddolna cyfryzacja może być receptą na niemoc rządowych starań.
Jeden z ojców cyfrowej Polski zachęca, żeby na proces popatrzeć z filozoficznych wyżyn. Odwołując się do myśli św. Augustyna, refleksyjnie zauważa, że „nic” nie jest „czymś”, ale też nie jest „niczym”.