Adam Bodnar dla „Polityki”: Mamy prawo żyć w czystym środowisku

Wygrane sprawy Grażyny Wolszczak, Macieja Stuhra czy Mariusza Szczygła pokazują, że władza musi podjąć działania i choćby stopniowo respektować obowiązki, na które przystała w umowach, porozumieniach – mówi dr hab. Adam Bodnar, rzecznik praw obywatelskich.

Mateusz Wlodarczyk/Forum Adam Bodnar w Sejmie

Marek Ostrowski: – Niepokoi pana stan środowiska naturalnego?
Adam Bodnar: – Wszystkich nas niepokoi; każdy chyba zaczyna doświadczać konsekwencji zanieczyszczenia powietrza: zima inaczej wygląda, poziom rzek jest inny, załamania pogodowe bywają bardziej gwałtowne i tak dalej.

Dlaczego pan Palarz przegrał z Rybnikiem

Przystąpił pan do sprawy sądowej na Śląsku, gdzie mieszkaniec Rybnika Oliwier Palarz skarżył się, że częste i znaczne przekraczanie norm zanieczyszczenia powietrza szkodzi jego zdrowiu. Przegrał on w pierwszej instancji; sąd prawa do życia w czystym środowisku w ogóle nie uznał za dobro osobiste, tym bardziej za prawo człowieka.
Powinniśmy naprawdę na poważnie mówić o prawie do życia w czystym środowisku. Wcześniejsze orzecznictwo sądów uznawało takie prawo jako dobro osobiste, ale bardziej w sytuacjach bezpośredniego i odczuwalnego zagrożenia, na przykład w sąsiedztwie trującej fabryki. Tu natomiast chodzi o mieszkańca miasta, właśnie pana Palarza, który w skażonym powietrzu żyje przez jedną trzecią dni w roku.

Argumentuje on przekonująco, że ta sytuacja powoduje naruszenie jego prawa do wolności osobistej i wpływa na jego sposób życia: musi się zastanawiać, czy może z dziećmi pójść na spacer, czy może pobiegać, jakie koszty ponosi na oczyszczacze powietrza itd. Nie chodzi więc w tym wypadku o dyskomfort, który dopiero w dłuższej perspektywie przyniesie zagrożenie zdrowia, lecz o bardzo bezpośredni wpływ na obecne życie. Mam nadzieję, że sąd drugiej instancji tę argumentację podzieli.

Nie ma co do tego w Europie jednolitych norm. Europejski Trybunał Praw Człowieka wielokrotnie oceniał wpływ zanieczyszczenia środowiska i wiązał to z art. 8 Europejskiej Konwencji, czyli z prawem do życia prywatnego i rodzinnego oraz prawem do mieszkania. Najlepiej znam sytuację we Francji. Tam ustawa konstytucyjna już w 2005 r. stanowiła: „Każdy ma prawo do życia w środowisku zrównoważonym i szanującym zdrowie”.
Nasza konstytucja dość szczegółowo opisuje, jak powinniśmy podchodzić do ochrony środowiska. Istnieje norma programowa: państwo ma działać na rzecz ochrony środowiska oraz uwzględniać zasadę zrównoważonego rozwoju. Jednak te przepisy są rozproszone i bardzo ogólne. Oczywiście jako obywatele możemy się domagać od władz publicznych, by respektowały wskazane w konstytucji wartości i kierunki rozwoju państwa. Ale czy z norm konstytucyjnych możemy coś konkretnie wyprowadzić jako roszczenie obywatela? Jako jego skonkretyzowane prawo? Samo wpisanie praw do konstytucji nie przesądza o zakresie świadczeń czy roszczeń.

Jeszcze w 2017 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej napiętnował Polskę za niedostateczną ochronę obywateli przed skażeniem powietrza. Skazana została też Bułgaria. Teraz Francja znalazła się na cenzurowanym Komisji Europejskiej, która rozważa skargę do TSUE. Polska uniknęła kary finansowej. Za każdym razem TSUE posługuje się tym samym uzasadnieniem: Państwo nie podjęło środków, jakie należało podjąć jeszcze w 2005 r. (dla pyłów PM10) i od 2010 r. (wobec dwutlenku azotu) dla ochrony swoich obywateli.
Trybunał Sprawiedliwości UE jest nie tylko obrońcą praworządności, ale także strażnikiem przestrzegania prawa europejskiego. Skoro zobowiązaliśmy się do respektowania określonych norm dotyczących ochrony praw człowieka, to muszą być one egzekwowane. Marzy mi się natomiast sytuacja, w której to polskie sądy w codziennym orzekaniu stosują standardy prawa europejskiego. Nie zawsze tak się dzieje, a sprawiedliwości musimy poszukiwać dopiero w Luksemburgu.

Przez długi czas sami konstytucjonaliści uważali czyste środowisko za utopię, za pobożne życzenie, pojęcie łączące tak rozmaite aspiracje, że nie powinny stać się prawem. Mówiono, że byłoby to w gmachu praw człowieka ciało obce, które osłabi siłę praw podstawowych.
Droga sądowa może nam pomóc w przekształceniu postulatów politycznych w konkret prawa. Mamy konkretne normy, których państwo nie przestrzega, bo nie czuje sankcji i dlatego nie podejmuje wystarczająco skutecznych działań. To przestrzeń, którą dziś wszyscy tak naprawdę dopiero badamy.

Wolszczak, Stuhr i Szczygieł wygrali

Pamiętam taką rzymską paremię: ad impossibilia nemo tenetur – nikt nie jest zobowiązany do czynienia rzeczy niemożliwych do wykonania. Władze mogą się powoływać na historycznie przestarzały system energetyczny – trudne czy nawet niemożliwe do pokonania przeszkody, by na przykład zrezygnować z węgla i starych pieców do ogrzewania. Jak z tym dyskutować?
Przypomniałbym historię z rozwoju praw osobistych: jakieś 10 czy 12 lat temu mieliśmy gigantyczny problem z przeludnieniem w więzieniach. Więźniowie masowo zaczęli się skarżyć, że przebywanie w celi przeludnionej stanowi naruszenie ich dóbr osobistych. Wszyscy podnieśli larum, więzienie to nie wczasy, nie będziemy w to inwestować, są ważniejsze potrzeby itd. Pozwy więźniów oddalano, aż doszło do wyroku Sądu Najwyższego, który uznał, że przebywanie w przeludnionej celi stanowi naruszenie dóbr osobistych. I jednak trzeba było te więzienia poprawić w taki sposób, by te 3 m. kw. dać każdemu, choć z uwzględnieniem rozmaitych, wyjątkowych i nagłych sytuacji usprawiedliwiających niższe normy. Praktyka sądowa doprowadziła więc do naprawienia rzeczywistości. Okazało się, że indywidualne dochodzenie praw ma znaczenie motywacyjne dla organów władzy publicznej.

Chodzi zatem o to, by poprzez indywidualne pozwy pokazać, że władza musi podjąć działania i choćby stopniowo respektować obowiązki, na które przystała w umowach, porozumieniach itd. Na razie mamy sprawy celebrytów, które unaoczniają opinii publicznej, dlaczego to jest ważne, i że obywatele w sytuacji skażenia powietrza nie są pozbawieni instrumentów prawnych. Nie chodzi przecież o sławę osobistą Grażyny Wolszczak, Macieja Stuhra czy Mariusza Szczygła – te osoby skutecznie występowały do sądów w omawianych sprawach – bo każde z nich ma swą indywidualną karierę i nie musi się upominać o dodatkowe minuty rozgłosu. Ale ich postępowanie ma znaczenie, bo dociera do szerszej publiczności, pokazuje problem – to was też dotyczy, oddychamy tym samym powietrzem.

Chcę również wspomnieć o Fundacji ClientEarth Prawnicy dla Ziemi, która zainicjowała pozwy przeciw miejscowościom pobierającym od turystów opłatę klimatyczną, mimo że mają powietrze fatalnej jakości. Ich działanie rzeczywiście spowodowało zmianę: uzmysłowiło władzom gmin, że trzeba zacząć coś robić. Cieszę się, że jako RPO mogłem wspierać sprawę pana Bogdana Achimescu, która dotyczyła opłaty klimatycznej pobieranej przez Zakopane.

Amerykański filozof prawa Charles Epp dawno zwrócił uwagę, że praw człowieka zaczęło przybywać, że doszło na świecie do „Rewolucji Praw” (tak zatytułował swoją znaną książkę). Obywatele mogą się z tego cieszyć, ale łatwo rozumieć też ograniczenia w ich realizacji. W dawnej epoce tzw. obóz socjalistyczny prawom i swobodom demokratycznym przeciwstawiał jakoby ważniejsze prawa społeczne i bytowe. Jak Pan dziś patrzy na katalog praw podstawowych? Można układać ich hierarchię?
Na pewno obserwujemy dziś w Polsce wzrost zainteresowania konstytucją i możliwością dochodzenia praw i wolności człowieka i obywatela w sądzie. To zresztą paradoks: atak na rządy prawa i praworządność spowodował, że zaczęliśmy szukać bardziej innowacyjnych form ochrony prawnej przed sądami. Warto przypomnieć sprawę zatrzymanych 11 listopada 2017 r. Obywateli RP, która dotyczyła przetrzymania ich w komisariacie policji. Sąd uznał ich argumentację, że było to bezprawne pozbawienie wolności, powołując się bezpośrednio na konstytucję. To pokazuje, że nowe, nietypowe sytuacje zaczynamy ubierać w pojęcia konstytucyjne i korzystać z naszych uprawnień. Analogiczną sytuację widzę w sprawach ochrony środowiska naturalnego.

A co do dawnego rozdzielenia praw socjalnych od osobistych i politycznych to mam wrażenie, że dziś wszystko się bardzo przemieszało. Jednych nie można dochodzić bez drugich, są współzależne, co więcej, do tego też trzeba włączyć prawo do życia w czystym środowisku. Przecież zagrożenie wynikające z katastrofy klimatycznej musiałoby mieć niweczący wpływ na każdy rodzaj praw człowieka. Nie mówiąc już o tym, że jednym z większych problemów na świecie – i w Polsce to się pojawia – jest bezpieczeństwo osób zajmujących się ochroną środowiska: ochrona przed inwigilacją, szykanowaniem, przemocą czy wręcz – jak w Amazonii – bezpośrednim zagrożeniem życia.

Muszę zwrócić też uwagę na najbardziej chyba przełomowe wydarzenia ostatniego roku. Z jednej strony mamy Gretę Thunberg i mocne pytanie młodego pokolenia, jaką mu zostawimy planetę. Z drugiej – fundamentalny raport prof. Philipa Alstona, specjalnego sprawozdawcy ONZ ds. skrajnego ubóstwa. Dowodzi w nim powiązania skrajnego ubóstwa ze zmianami klimatycznymi. Sformułował pojęcie, które być może jest fundamentalne dla naszych czasów: apartheidu klimatycznego. Zmiany klimatyczne, jeśli nie zostaną zatrzymane, spowodują sytuację, w której bogaci sobie jakoś poradzą, bo zawsze będą choćby niewielkie bezpieczniejsze miejsca na świecie, a cała bieda zostanie tam gdzie susza, brak czystej wody, gdzie wywożone są śmieci i brak jest powietrza.

„Globalne klimakterium”, „ekoterroryści”, „klimatyści”

Znów się odwołam do francuskiej ustawy konstytucyjnej: „Każdy ma obowiązek brać udział w ochronie i poprawie stanu środowiska naturalnego”. Ciekawe to połączenie prawa z obowiązkami obywatela.
My również w konstytucji mamy podobny obowiązek (art. 86). Na czym jednak polega kłopot? Przyzwyczailiśmy się, że nasze obowiązki konstytucyjne to przestrzeganie prawa, podatki i służba wojskowa. A ponieważ nie ma dziś obowiązkowej służby wojskowej, to w ogóle o obowiązkach zapominamy. Bo przecież płacenie podatków i przestrzeganie prawa są oczywiste. Art. 86 powinien skłaniać do zastanowienia. Czytałbym ten obowiązek jako wyzwanie, zarówno dla władz publicznych, jak i dla obywateli. Może konstytucjonaliści powinni coś z tego wyinterpretować i przedstawić w kategoriach konkretnych działań, jakie obywatele powinni podejmować. Jak zachęcić obywateli, by się dodatkowo w sprawy ochrony środowiska angażowali? Jak stworzyć poczucie obywatelskiej odpowiedzialności za środowisko, za przyszłe pokolenia, umocnić więzy solidarności międzypokoleniowej? Wreszcie, w jaki sposób sami politycy, swoim przykładem, powinni zachęcać do wypełniania tego obowiązku obywatelskiego?

Trzeba by się domagać porządnej edukacji na temat środowiska w szkołach. Czy w podstawie programowej szkół znajdujemy gwarancję kształtowania współczesnych pojęć o konieczności ratowania środowiska?
To bardzo istotne zagadnienie, tym bardziej że pojawiła się na świecie i w Polsce tendencja, by kwestionować zagrożenie klimatyczne. Z jednej strony mamy stanowisko nauki, w tym na przykład ostatni bardzo ważny list rektora Uniwersytetu Warszawskiego na rozpoczęcie roku akademickiego – poświęcony w całości klimatowi i temu, że powinniśmy do tej wiedzy podchodzić rzetelnie. Z drugiej – nasila się tendencja do lekceważenia obowiązków, które z tego wynikają.

Co więcej, sprzeciw wobec tego, co robi Greta Thunberg i wobec poglądu, że zmiana klimatu jest tak głęboka, często przeradza się w atak polityczny. Nie tylko ją się atakuje, ale wyśmiewana jest cała grupa osób przekonanych, że trzeba walczyć ze zmianą klimatu. Powstają nowe ironiczne neologizmy: „globalne klimakterium”, „ekoterroryści”, „klimatyści” (już nie dżenderyści czy elgiebetyści). Zdarza się nawet, że sama władza sięga po takie metody. Pamiętam, że parę lat temu, kiedy jedna z organizacji pozarządowych rozpoczynała działania w na rzecz ochrony środowiska, to była wyzywana od „agentów Gazpromu”.

Podważanie polityki, w której państwo tak mocno wiąże swoją przyszłość z węglem, natychmiast rodzi pytania typu: czyim interesom służycie? Skąd macie środki? W podobny sposób bywa traktowany Greenpeace. To próby podważania zaufania, wzbudzania podejrzeń: czy ludzie mają prawdziwe, szczere intencje, czy istotnie może im na czymś zależeć? Sugerowanie, że to tylko moda, a nie głębokie, przemyślane poglądy. W tym kontekście rola szkoły jest bardzo istotna. Szkoła musi o tym mówić.

Wielka jest tu również rola osób publicznych. Bardzo mi się podobało to, że Prezydent Rzeczpospolitej brał ostatnio udział w akcji zbierania śmieci i sam z workiem chodził po lesie. Taka powinna być, jak sądzę, rola polityków najwyższego szczebla.

Jak ClientEarth kupiło akcje Enei

Może chciał odkupić winy bardzo niemądrej wypowiedzi, że Unia ogranicza wolność obywateli, promując żarówki energooszczędne. Wiemy, że rolę osób publicznych w tym zakresie trudno przecenić. Warto by szerzej rozpropagować działanie Rzecznika Praw Obywatelskich. Doświadczenie dowodzi, że trwałość ruchu obrony praw człowieka zależy w pierwszym rzędzie od istnienia i żywotności wyspecjalizowanych organizacji broniących tych praw, monitorujących i forsujących precedensowe sprawy sądowe.
Cieszę się, że dostrzegane są nie tylko nasze działania, ale że taka tendencja rozwija się w całej Polsce. Coraz liczniej zajmują się tym lokalne organizacje pozarządowe, mnożą się tzw. alarmy smogowe, rodzą się inicjatywy, jak choćby wspomniane na początku naszej rozmowy działanie pana Palarza z Rybnika. Mamy organizację Watchdog Polska, która energicznie korzysta z prawa dostępu do danych dotyczących ochrony środowiska. Z przejawami naruszeń praw człowieka w tym zakresie walczą m.in. Stowarzyszenie Ekologiczne Przyjaciół Ziemi Nadnoteckiej, oczywiście Greenpeace, organizacje, które stoczyły bitwy o Dolinę Rospudy i Puszczę Białowieską. Co ważne, wiele wyspecjalizowanych organizacji nastawionych jest nie tylko na działania strażnicze, ale również podejmuje tzw. litygację strategiczną.

Standard nie tylko w Polsce, ale w całej Europie wyznacza wspomniana organizacja ClientEarth. Nie tylko forsują ciekawe sprawy sądowe, ale szukają nowych, skutecznych metod działania. Interesowała mnie np. sprawa dotycząca Elektrowni w Ostrołęce: oni jako fundacja najpierw kupili akcje spółki Enea, po czym, gdy spółka na walnym zgromadzeniu podjęła uchwałę o budowie nowego bloku węglowego, oni głosowali przeciw uchwale. To dało im podstawę, by zaskarżyć całą uchwałę do sądu. A w sądzie mówili: przecież to jest działanie na szkodę spółki, bo elektrownia inwestuje w energię węglową, choć za chwilę stanie się ona nieopłacalna. I przed Sądem Okręgowym w Poznaniu wygrali sprawę! Nawet „Financial Times”, dziennik o światowym zasięgu, pisał o tej sprawie sądowej w Polsce i o takiej metodzie działania.

Ten przykład pokazuje, że chodzi o coś ważnego dla świata. Podpowiada, jak trafić do opinii publicznej i przebić się przez skorupy polityków, często uzależnionych od myślenia w kategoriach historycznych czy od interesów grupowych. Nie ulega wątpliwości, że w Polsce polityka energetyczna jest związana ze stanowiskiem i silnymi wpływami niektórych związków zawodowych. Rząd, korzystając z tego wsparcia politycznego, ogranicza sobie jednocześnie pole działania i nie bierze pod uwagę interesu ogólnospołecznego, zwłaszcza na dłuższą metę. Dlatego obywatele powinni być coraz bardziej zdeterminowani i szukać nowych metod działania w celu realizacji swych praw konstytucyjnych.

Słowem, jest Pan optymistą.
Myślę, że zmiany są nieuniknione. Wzrastająca świadomość Polaków wymusi odpowiednie działania ze strony polityków. Zresztą widać było już w czasie niedawnej kampanii wyborczej, że zmiany klimatu stały się jednym z wiodących wątków dyskusji. Uważam jednak, że stać nas na jeszcze więcej. Polska może być jednym z liderów światowej opinii publicznej na temat ochrony środowiska. Z naszą piękną przyrodą, ze wspaniałymi lasami i zróżnicowanym krajobrazem, jak również ze świetnymi, niezwykle doświadczonymi aktywistami i aktywistkami możemy kształtować europejską, a nawet globalną debatę na ten temat. Wierzę, że taki moment dla Polski nadejdzie.