Dziwność biurokracji. Czy PiS przywróci kierowniczą rolę partii?

Jarosław Kaczyński chce, aby szefowie regionalnych instancji partyjnych nie piastowali stanowisk państwowych. Czyżby to oznaczało powstanie podobnego modelu nomenklaturowego co w PRL, z kierowniczą rolą partii w tle?

Etymologicznie biurokracja to władza urzędników, a więc tych, którzy siedzą w biurach (za biurkami). Max Weber, sławny socjolog niemiecki, określił biurokrację jako wykonywanie czynności w ramach zarządzania czymś przez wskazanie, że jej cechami są w szczególności hierarchiczna struktura organizacyjna, trwałe przepisy regulujące merytoryczne załatwianie spraw, obieg dokumentów, dobór pracowników według kwalifikacji oraz oddzielenie stanowisk pracy od osobistej własności i interesów spraw osób, które zajmują te stanowiska.

Weber zdawał sobie sprawę, że jest to idealny typ struktury administracyjnej, który może ulec patologii w każdym ze wskazanych rysów. Sam przestrzegał przed swoistą dehumanizacją biurokracji, prowadzącą do nadmiernego formalizmu, ale uważał, że trudno sobie wyobrazić funkcjonowanie jakiegokolwiek państwa, dawnego lub współczesnego, bez struktury biurokratycznej. W świadomości potocznej biurokracja kojarzy się raczej negatywnie – z uciążliwym i drobiazgowym, właśnie nadmiernie formalistycznym sposobem załatwiania spraw obywateli przez agendy państwowe złożone z urzędników.

Mamy tedy dwa rozumienia biurokracji, jedno opisowe, tj. weberowskie i techniczne, a drugie potoczne i negatywnie wartościujące. Przy pierwszym biurokracja i struktura administracyjna są tym samym (często też mówi się o biurokracji jako korpusie urzędniczym), przy drugim pierwsza jest złą administracją. Okazuje się przy tym, że pewne typy ustrojowe, mianowicie reżimy totalitarne i autorytarne, są bardziej skłonne do biurokratycznych przerostów od systemów demokratycznych. To oczywiste, bo totalitaryzm i autorytaryzm funkcjonują na zasadzie programowego kontrolowania obywateli, a to wymaga drobiazgowego określenia, co wolno człowiekowi i jak urząd ma na to reagować. Generalnie ma być tak, że ma być wolno raczej mniej niż więcej, a urząd ma dbać o to, aby tak było. O ile w typowym ładzie demokratycznym obowiązuje zasada, że jeśli coś nie jest zakazane, to jest dozwolone, o tyle w systemie przeciwnym faworyzuje się regułę, że jest zakazane to, co nie jest wyraźnie dozwolone. Ideałem dla totalnego biurokraty jest taka sytuacja, w której dowolne zachowanie jest albo nakazane albo zakazane ­– tertium non datur, tj. sfera wolności jest wyzerowana.

Gdy tysiąc osób zajmuje się sobą

Funkcjonowanie struktury administracyjnej zależy także od tradycji danego kraju (ciekawym przykładem jest wpływ konfucjanizmu na urzędników w Chinach), tego, czy dane państwo było imperium kolonialnym, czy nie (inny był wymiar biurokracji w metropolii, a inny w koloniach), albo struktury wewnętrznej (kraje o dużym znaczeniu organów lokalnych, np. federacje, są na ogół mniej zbiurokratyzowane od scentralizowanych – „na ogół”, bo np. Federacja Rosyjska jest kontrprzykładem).

Okoliczności te wskazują, że problemy z biurokracją pojawiają się także w państwach na serio traktujących powinności demokratyczne. Teoretycy administracji zauważyli, że urzędnicy wykazują tendencję do poszerzania swego zakresu władzy, a czynią to np. przez wykazywanie, że mają coraz więcej pracy. Bardzo prostą metodą jest kreowanie nowych zadań, a to, jak wynika z definicji, intensyfikuje poszczególne cechy biurokracji. Laurence Peter, kanadyjski teoretyk organizacji, sformułował zasadę, że instytucja zatrudniająca ponad tysiąc urzędników ma tyle pracy sama z sobą, że nie potrzebuje żadnych bodźców z zewnątrz.

To oczywiście satyra, ale immanentną cechą biurokracji jest to, że problemy petentów stara się traktować jako drugorzędne w porównaniu z własnym „życiem wewnętrznym”, polegającym np. na sprawozdawczości, tworzeniu mechanizmów minimalizujących odpowiedzialność, przewlekaniu terminu załatwiania spraw, zwracaniu się do organów zwierzchnich o wskazówki, jak rozwiązać dany problem, zwiększaniu zatrudnienia, komplikacji struktury organizacyjnej itp.

Proszę zwrócić uwagę, że na razie nie ma mowy o nadużywaniu stanowisk urzędniczych do takich przypadków jak przywłaszczanie sobie majątku publicznego czy zatrudnianie członków rodzin „za biurkiem” urzędu, na który ma się wpływ z uwagi na zajmowane stanowisko. Tendencje biurokratyczne, o których mowa w tym akapicie, są niejako esencjalnie związane ze strukturą działania biurokracji jako struktury organizacyjnej. Stąd pytanie, czy i ewentualnie jak przeciwdziałać negatywnym tendencjom naturalnie wmontowanym w sposób funkcjonowania urzędów i prowadzących do zagrożeń praworządności. Typowymi środkami są sądownictwo administracyjne, rzecznicy praw obywatelskich i instytucje samorządowe – zarówno terytorialne, jak i zawodowe (prawnicze, lekarskie itp.). Ważną rolę odgrywają również reakcje medialne na to, co dzieje się w biurokratycznym świecie.

II RP i tendencje autorytarne

Polska przedrozbiorowa nie wytworzyła własnego modelu biurokratycznego ani nie przejęła w pełni jakiegoś obcego. Sarmackie zasady w rodzaju „szlachcic na zagrodzie równy wojewodzie”, „jedz, pij i popuszczaj pasa” i podobne generowały swoisty anarchizm administracyjny, podbudowany silnymi barierami pomiędzy poszczególnymi stanami, przysłowiową prywatą szlachty i nieszczęsnym hasłem „Polska nierządem stoi”.

Konstytucja 3 Maja próbowała to jakoś naprawić, ale brakło czasu. Okres zaborów poddał Polskę trzem różnym reżimom biurokratycznym. Żaden z nich, może poza habsburskim na przełomie XIX i XX w., nie był traktowany jako „nasz”, co skutkowało brakiem szacunku dla „obcej” administracji i jej decyzji. II Rzeczpospolita też nie rozwiązała problemu biurokracji i administracji. Kadry były odziedziczone po zaborach, a na wykształcenie własnych od początku nie stało czasu. Skutkowało to współistnieniem rozmaitych i odmiennych praktyk załatwiania spraw obywatelskich przez urzędy. Sytuacja ta była pogłębiona pluralizmem prawnym, tj. faktem, że w postzaborach funkcjonowały odmienne porządki prawne – proces unifikacji prawa nie został zakończony do końca międzywojnia.

Wprawdzie przyjęto francuski model konstytucyjny, demokratyczny w swej istocie, ale tendencje autorytarne w latach 30. były dość silne – efektem był wzrost roli biurokracji nie tylko w postaci machiny administracyjnej, ale także działającej w sposób oceniany negatywnie. Przykładem może być ograniczanie wolności akademickiej przez urzędników ministerialnych w wyniku tzw. reformy jędrzejowiczowskiej (od nazwiska Janusza Jędrzejewicza, ministra wyznań religijnych i oświecenia publicznego), wprowadzonych ustawą o państwowych szkołach akademickich z 1933 r.

Rządy nowej klasy

Po 1945 r. zaczęto w Polsce wprowadzać model radziecki. Po rewolucji 1917 był krótki okres walki z biurokracją, prowadzonej przez oddolne instancje ludowe (mniejsza o to, co to dokładnie znaczyło). Potem postawiono na biurokrację, zresztą wzorowaną na tradycyjnym systemie carskim. Pojawił się jednak nowy element, mianowicie komunistyczna biurokracja partyjna. Jej przejawem było dublowanie struktury organizacyjnej urzędów administracyjnych w komitetach partyjnych oraz zasada kierowniczej roli partii (podobnie było w III Rzeszy).

W ten sposób pojawiła się tzw. nomenklatura, tj. zespół stanowisk obsadzanych wedle rekomendacji partyjnej. Bertrand Russell odwiedził Rosję radziecką w 1920 r. i spisał wrażenia w książce „Teoria i praktyka bolszewizmu” wydanej w tym samym roku. Zauważył, że państwo to działa w interesie partii bolszewickiej. Milovan Dżilas, początkowo komunista jugosłowiański, potem dysydent polityczny, wydał w 1956 r. książkę „Nowa klasa”, w której dokonał analizy i krytyki tego, co określił jako rządy oligarchii komunistycznej. Odtąd termin „nowa klasa” oznacza partyjną nomenklaturę „trzymającą władzę” w państwie, niekoniecznie komunistycznym.

Rządy takiej nowej klasy zawsze polegają na stworzeniu i stosownym wykorzystaniu aparatu biurokratycznego dla realizacji własnych celów politycznych i prywatnych – w samej rzeczy pierwsze, tj. rządzenie i utrzymanie władzy, warunkuje drugie, tj. osobiste korzyści. Środkami są m.in. ukształtowanie treści prawa, podporządkowanie wymiaru sprawiedliwości, zwłaszcza w sprawach dotyczących interesów nomenklatury, kontrola nad edukacją na wszystkich jej poziomach, od podstawowego do akademickiego, praktyka egzekwowania odpowiedzialności urzędników państwowych przed aparatczykami partyjnymi, wpływanie na treść informacji medialnych, w szczególności przez stosowanie cenzury, system awansów zawodowych promujący osoby należące do nomenklatury i przywileje w dostępie do rozmaitych dóbr, np. ochrony zdrowia, mieszkań, luksusowych towarów itp.

Dość szybko zauważono, że władza nowej klasy wymaga otoczki propagandowej w postaci przekonania, że wszystko dzieje się w interesie narodu, ludu czy klasy pracującej, że „oni” (np. kapitaliści, imperialiści, ci z Zachodu, syjoniści i insza swołocz) jeno przeszkadzają „nam” w realizacji szczytnych interesów.

Jak załatwić mieszkanie

System nomenklatury jest zwykle powiązany z reglamentacją pożądanych dóbr. W PRL były to np. mieszkania, których był stały niedobór, zwłaszcza w dużych aglomeracjach miejskich, a które przyznawano poprzez tzw. przydziały realizowane przez urzędy spraw lokalowych (tzw. kwaterunki). Wymagało to nierzadko zabiegów w postaci tzw. załatwiania, np. przy pomocy znajomości lub nawet łapownictwa.

Kiedyś, było to w 1987 r., a więc u schyłku PRL, rozmawiałem z o. Bocheńskim. Zapytał: „Moja krewna zadzwoniła do mnie i powiedziała, że załatwiła mieszkanie w Warszawie. Co to znaczy? Bo u nas, w Szwajcarii, mieszkanie kupuje się lub wynajmuje, ale na czym polega załatwienie?”. To obrazuje pewną dziwność tzw. biurokracji socjalistycznej w oczach człowieka z tzw. Zachodu. Załatwiało się różne rzeczy, np. paszporty, przyjęcie na studia, stypendia zagraniczne, lodówki, pralki, materiał na garnitur, talon na samochód, a nawet książki naukowe. W Warszawie co roku odbywały się Międzynarodowe Targi Książki. Wydawcy zostawiali swoje ekspozycje w Polsce, były one rozsyłane po księgarniach wydawnictw importowanych w poszczególnych miastach i tam można było nabyć poszczególne tytuły. Gdzieś na początku lat 80. książki wydawnictwa Reidel z Holandii (specjalizującego się w filozofii i logice) zostały skierowane do księgarni w Bielsku, mieście, gdzie nie było żadnej uczelni poza filią Politechniki Łódzkiej. Ponieważ ktoś z mojej rodziny znał kierownika księgarni, „załatwił” mi rezerwacje tego, co mnie interesowało. Pojechałem, kupiłem i zapytałem owego kierownika, dlaczego wydawnictwo zostało skierowane do Bielska. Wyjaśnienie było takie: władza postanowiła, a urzędnicy wykonali, że w pasie od Bielska do Szczecina nie będą osiągalne żadne tytuły niemieckie z uwagi na akcję łączenia rodzin przewidzianą w porozumieniu rządów PRL i RFN.

To typowy przykład bezmyślnej biurokracji motywowanej doraźnym interesem politycznym. W ogólności biurokracja „nomenklaturowa” generowała protekcjonizm, kumoterstwo, przekupstwo, lekceważenie rzeczywistych kompetencji i osiągnięć, donosicielstwo oraz, co trzeba uznać za szczególnie niebezpieczne dla tkanki społecznej, kryzys zaufania pomiędzy obywatelami oraz nimi a władzą i odwrotnie. Stefan Nowak, wybitny socjolog i badacz tej kwestii, sformułował tezę, że tylko dwa typy więzi społecznej zachowały się w PRL, mianowicie rodzinna i narodowa, a pomiędzy nimi rozpościera się obszar próżni społecznej.

Taniej przeboleć oszustów

W końcu PRL, m.in. w związku z przystąpieniem Polski do Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy Europejskiej, pojawiły się pewne reformy, np. wprowadzono sądownictwo administracyjne i instytucję Rzecznika Praw Obywatelskich, ale każdy, kto pamięta ówczesne dyskusje, wie, jak silny był opór części aparatu urzędniczego i partyjnego obawiającego się utraty znaczenia i przywilejów. Przemiany przełomu lat 80. i 90. stworzyły kontekst dla zmiany tego stanu rzeczy, czemu sprzyjały akces do UE i konieczność dostosowania rozmaitych standardów do poziomu europejskiego.

Niemniej biurokracja w tym złym znaczeniu nie została pokonana, a p. Tusk w okresie premierowania przyznał, że nie udało się zahamować liczebnego wzrostu warstwy urzędniczej. W ten sposób zasada Petera znajduje w Polsce klasyczne zastosowanie, bo obserwując działalność rozmaitych instytucji, łatwo zauważyć, że mają coraz więcej roboty same z sobą i potrzebują coraz mniej kontaktów ze światem zewnętrznym. Wzrasta też uciążliwość codziennych praktyk biurokratycznych, np. związanych z przelewem bankowym nawet drobnej sumy pieniężnej.

Kilkanaście lat temu byłem w USA i chciałem przekazać czek opiewający na sumę 200 dol. swojemu kuzynowi. Wjechaliśmy do garażu bankowego, mój krewniak nacisnął guzik, za chwilę odezwał się głos i zapytał, o co chodzi, wyjaśniłem sprawę, usłyszałem, że mam podpisać czek, zjechała tuba, włożyłem czek i za chwilę urządzenie wróciło i wyjąłem z niego 200 zielonych. Niczego więcej nie trzeba było uczynić. Opowiedziałem tę historię w „moim” banku i urzędniczka nie mogła się nadziwić, że oni tak sprzyjają potencjalnym oszustom. Wyjaśniłem, że sam byłem tym zaskoczony, ale gdy zapytałem o to swojego kuzyna, odpowiedział, że bardziej opłaca się zaryzykować dopuszczenie do oszustwa, niż utrzymywać kosztowny aparat kontrolny, który i tak nie jest w stanie wykluczyć możliwych nadużyć. Uwagę tę dedykuję naszym zwolennikom wzrostu biurokracji.

PiS. Kierownicza rola partii w tle

Jak rzeczy wyglądają w państwie tzw. dobrej zmiany? Perspektywy złotego wieku dla praktyk biurokratycznych wyglądają na świetlane, np. w środowisku akademickim, za sprawą reform p. Gowina (teraz udaje, że go nie było w domu) i p. Czarnka pojawiają się coraz to nowe sprawozdania, rejestracje, obliczenia punktów itp. Wiadomo, nie ma pieniędzy na naukę, więc trzeba ratować się biurokracją.

Chodzą słuchy, że grupa posłów z p. Mularczykiem (znanym aktywistą tzw. dobrej zmiany) na czele wniosła o likwidację samorządów adwokackich i lekarskich. Argument jest ponoć taki, że izby lekarskie i rady adwokackie są niezgodne z konstytucją – trudno oczekiwać, że mgr Przyłębska nie przychyli się do tego wniosku, a wtedy oba środowiska zostaną poddane państwowej kontroli administracyjnej.

Najciekawsze są jednak doniesienia o nowym modelu funkcjonowania PiS jako partii politycznej. Pan Kaczyński chce, aby szefowie regionalnych instancji partyjnych nie piastowali stanowisk państwowych. Czyżby to oznaczało powstanie podobnego modelu nomenklaturowego co w PRL, z kierowniczą rolą partii w tle? Wtedy sekretarze PZPR też nie zajmowali stanowisk państwowych, ale na nie rekomendowali. Oczywiście tych, co trzeba.