Świat

Odyseusz się wyrywa

Czy Unia może karać za psucie demokracji

Jeszcze do niedawna sprawa wychodzenia z Unii nie była w ogóle uregulowana w unijnym prawie. Jeszcze do niedawna sprawa wychodzenia z Unii nie była w ogóle uregulowana w unijnym prawie. Wiktor Dąbkowski / Corbis
Czy Unia Europejska ma prawo karania członków za łamanie zasad liberalnej demokracji? Ma nawet obowiązek, jeśli chce przetrwać.
Czy Unia w ogóle ma prawo karać członków za uchybienia w sztuce demokracji, skoro jej samej zarzuca się praktyki niedemokratyczne, np. podczas kryzysu zadłużeniowego wobec Grecji?Tony Webster/Wikipedia Czy Unia w ogóle ma prawo karać członków za uchybienia w sztuce demokracji, skoro jej samej zarzuca się praktyki niedemokratyczne, np. podczas kryzysu zadłużeniowego wobec Grecji?

Artykuł w wersji audio

Poteoretyzujmy. Wyobraźmy sobie taką oto sytuację – w jednym z państw członkowskich Unii Europejskiej dochodzi do legalnego zamachu stanu. Władzę obejmuje autokrata, który za nic ma rządy prawa, zasadę trójpodziału władzy i autonomii jednostki. Konstytucję zmienia jak chce, bo ma odpowiednią większość. Drwi z Brukseli, zarzuca jej neokolonializm i twierdzi, że nikt nie będzie mówił jego współobywatelom, jak mają żyć. I jednocześnie w świetle reflektorów otwiera kolejne autostrady – wybudowane za unijne pieniądze, o czym już nie wspomina.

Czy można takie państwo wyrzucić z Unii? Nie można. Jeszcze do niedawna sprawa wychodzenia nie była w ogóle uregulowana w unijnym prawie. Zakładano, że przystąpienie do europejskiego projektu jest wyborem nie tyle politycznym, ile cywilizacyjnym. A członkowie będą traktowali wspólnotę jako dobro wspólne, więc będą działać w dobrej wierze. Sytuacja się jednak zmieniła i od 2007 r. w Traktacie o Unii Europejskiej widnieje już art. 50., który pozwala państwom członkowskim na wystąpienie, droga wolna. Ale o wyrzuceniu nie ma mowy. To błąd – twierdzi coraz liczniejsza grupa zachodnioeuropejskich polityków, m.in. szara eminencja Komisji Europejskiej i jej wiceprzewodniczący Holender Frans Timmermans.

Ich tok rozumowania jest następujący: Unia Europejska jest jedynym w swoim rodzaju politycznym towarzystwem ubezpieczeniowym. Szczególnie z punktu widzenia państw członkowskich z komunistyczną przeszłością. Państwa te, wstępując do Unii i zgadzając się przyjąć jej wartości i zasady, wykupiły coś w rodzaju polisy ubezpieczeniowej na wypadek, gdyby miały w przyszłości popaść w polityczne szaleństwo. Tak jak Odyseusz przywiązały się do europejskiego masztu, aby nie dać się zwieść syrenom populizmu i autorytaryzmu. Ale czasem przychodzi taki moment, że jeśli łajba ma przetrwać, Odyseusza trzeba wyrzucić za burtę.

1.

Unia Europejska, jako spadkobierczyni w prostej linii sojuszów opartych na węglu i stali, bardzo późno zainteresowała się swoją politycznością. Co nie znaczny, że pierwsi członkowie nie dostrzegali politycznej roli tej organizacji. Współczesne instytucje wydają się jednak skrojone raczej do negocjowania umów handlowych, regulacji wspólnego rynku i wolnej konkurencji, rozdzielania funduszy strukturalnych niż do kierowania europejskim imperium. Polityczne zasady współżycia były nie tyle ignorowane, co panował w tej sprawie kompromis – po wojnie państwa Europy Zachodniej obrały kurs na demokrację liberalną, która jako system – z lokalnymi odchyleniami – była dla wszystkich niekwestionowanym ideałem.

Niemiecki politolog Jan-Werner Müller przekonuje, że ten właśnie powojenny kierunek zmian politycznych w Europie od początku polegał na przekazywaniu kolejnych uprawnień niewybieralnym instytucjom, np. sądom konstytucyjnym. W książce „Contesting Democracy” pisze, że takie – wydawać by się mogło – antydemokratyczne tendencje wynikały wprost z obaw zrodzonych po epoce demokratycznie zbudowanych totalitaryzmów. Stąd też zrodziła się np. niemiecka idea demokracji wojującej, streitbare Demokratie, czyli system, w którym wszystkie trzy władze dzierżą szczególne uprawnienia pozwalające im na obronę liberalnego ładu przed demokracją, w imię demokracji.

Zwolennicy takiego modelu z niepokojem przyjęli więc perspektywę poszerzenia Unii o kraje byłego bloku wschodniego. Paradoksalnie okazało się jednak, że wobec tych potencjalnych członków Europa musiała się w końcu określić, spisując pierwszy raz swoje podstawowe wartości polityczne. Zawarto je w tzw. kryteriach kopenhaskich z 1993 r. i nadal pełnią one rolę zbioru warunków, których spełnienie otwiera drogę do członkostwa. Obok kryteriów ekonomicznych (np. gospodarka rynkowa) są tam również cztery polityczne: stabilna demokracja, rządy prawa oraz poszanowanie dla praw człowieka i mniejszości.

Pierwszy problem polega na tym, że owe kryteria tracą swoją prawną wagę po przystąpieniu. O ile państwa kandydackie są co roku recenzowane przez Komisję Europejską pod kątem spełniania kryteriów kopenhaskich, o tyle te same państwa już w Unii nie podlegają takiej systematycznej kontroli. Nie oznacza to, że na członków Unii nie ma bata. I tu jest drugi problem: ten unijny bat przybiera tylko dwie skrajne formy: łaskotek albo bomby nuklearnej.

2.

Łaskotanie formalnie nazywa się procedurą w sprawie naruszenia prawa unijnego (infringement procedure). W sytuacji gdy państwo członkowskie łamie to prawo, Komisja Europejska może wnieść sprawę przed Trybunał Sprawiedliwości UE w Luksemburgu. W praktyce jednak większość spraw załatwiana jest polubownie, bez udziału Trybunału. A nawet gdy Trybunał uzna państwo za winne, kary z punktu widzenia budżetu średniej wielkości członka są śmiesznie małe. Najwięcej takich procedur dotyczy zresztą zagadnień technicznych, prawa zdrowotnego, ochrony praw konsumenckich. Rozstrzygnięć w sprawach fundamentalnych dla ładu politycznego w zasadzie brak, bo też unijne ustawodawstwo wprost się do nich nie odnosi.

Czasem jednak z braku innych sposobów Komisja i w tej sferze próbuje samym łaskotaniem wymusić zmiany. Dla przykładu w styczniu 2012 r. wysłała do Budapesztu trzy ostrzeżenia, które dotyczyły tak fundamentalnych ustrojowo spraw, jak niezależność banku centralnego i odpowiednika polskiego inspektora ochrony danych osobowych. Najgrubszy kaliber miała jednak sprawa obniżenia wieku emerytalnego sędziów, prokuratorów i notariuszy.

Celem politycznym Viktora Orbána było wyeliminowanie z życia zawodowego grupy starszych sędziów, szczególnie tych zasiadających w trybunale konstytucyjnym, którzy – jak przewidywał premier – będą utrudniać mu „naprawianie Węgier”. Przyjęte przez rząd nagłe obniżenie wieku emerytalnego z 70 do 62 lat sprawiło, że tylko w 2012 r. z pracy musiało odejść 236 sędziów, w tym wszyscy prezesi sądów okręgowych, którzy tak jak w Polsce decydują m.in. o przydziale spraw.

Z systemowego punktu widzenia było to brutalne naruszenie trójpodziału władzy i zamach na niezawisłość sądów, przede wszystkim trybunału konstytucyjnego, co później umożliwiło Orbánowi polityczną hulankę bez ograniczeń. Z punktu widzenia prawa unijnego nic się nie stało, bo nie odnosi się ono explicite do takiej okoliczności. Komisja, z braku innych opcji, musiała odwołać się do przepisów zabraniających dyskryminacji w pracy ze względu na wiek. Budapeszt sprawę przegrał i musiał wypłacić odszkodowanie emerytowanym sędziom. Ale do pracy ich oczywiście nie przywrócił.

3.

Postkomunistyczne państwa członkowskie nie są jednak jedyną inspiracją dla karnych przedsięwzięć Komisji. Idea drugiej opcji karnej, zwanej „nuklearną”, zrodziła się po kryzysie na linii Unia–Austria w 2000 r. Wówczas do udziału w rządzie austriackim przymierzał się Jörg Haider i jego Partia Wolnościowa. Znany z pochwał dla Hitlera i ksenofobicznych wypowiedzi polityk wzbudził takie emocje wśród Europejczyków uwrażliwionych na podobne hasła, że już w pierwszych wypowiedziach głównie Francuzi nawoływali do wyrzucenia Austriaków z Unii.

Z czasem przyszło jednak otrzeźwienie, że to jednak prawnie niemożliwe. Co więcej, wówczas – w 2000 r. – nie było jeszcze żadnych przepisów „karnych”, poza procedurą w sprawie łamania unijnego prawa. Ostatecznie wola polityczna musiała jednak znaleźć ujście i wszystkie 14 państw członkowskich pod wodzą Paryża rozpoczęło bilateralny (bez udziału struktur europejskich) bojkot austriackiego rządu, zanim jeszcze Haider w ogóle się w nim znalazł. Szybko się z tego pomysłu wycofano, szczególnie że sam Haider ostatecznie do rządu nie trafił. W niecały rok później gotowa już była podstawa prawna dla opcji „nuklearnej”, zawarta później w traktacie nicejskim z 2001 r.

Dziś opcję nuklearną zawiera art. 7. Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), który daje możliwość zawieszenia państwa w prawach członkowskich, włącznie z odebraniem głosu w najwyższym organie Unii, Radzie Europejskiej. Przepis ten można zastosować, jeśli państwo członkowskie „uporczywie sprzeniewierza się wartościom” wyliczonym w art. 2. TUE. A ten stwierdza, że Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego. Mowa jest też w nim o pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz o równości kobiet i mężczyzn.

Użycie tej broni nuklearnej to jednak droga przez mękę, której jeszcze nikt nie pokonał. Najpierw Rada Europejska musiałaby uznać, że w ogóle występuje ryzyko takiego systematycznego łamania unijnych wartości, co jest możliwe tylko przy zgodzie czterech piątych członków Rady (23 z 28 państw). Natomiast formalne ograniczenie praw członka rozbójnika jest możliwe tylko przy zgodzie wszystkich państw w Radzie, nie licząc głosu samego zainteresowanego.

Jak łatwo zablokować taką procedurę, świadczy przykład Węgier. Według naszych nieoficjalnych informacji zachodni członkowie Unii kilkakrotnie sondowali zastosowanie opcji nuklearnej wobec Budapesztu, ale za każdym razem napotykali sprzeciw bratniego wobec Węgier państwa. W przyszłości – w razie potrzeby – Węgrzy zapewne odwdzięczą się bratniemu państwu. I tak groźba użycia opcji nuklearnej staje się martwa, zanim została spełniona.

4.

Od lat eksperci przekonują, że Unii potrzebny jest bat pośredni między dwoma powyższymi opcjami. Węgierska politolożka, dziś wykładająca w Princeton Kim Lane Scheppele proponuje szczególną procedurę w sytuacji systematycznego łamania prawa unijnego. Chodzi o to, aby Komisja mogła zaskarżać przed Trybunałem jednorazowo całe pakiety przypadków łamania prawa z jednej dziedziny, co mogłoby być ilustracją szerszego problemu, np. z rządami prawa czy trójpodziałem władzy. Wówczas, jak przekonuje Scheppele, karą za takie systemowe przestępstwa nie musiałoby być od razu zawieszanie prawa do głosowania w Radzie. Ale na przykład odcięcie funduszy strukturalnych, dziś możliwe tylko przy nieprawidłowościach związanych z dystrybucją funduszy.

Skuteczność swojego rozwiązania Scheppele tłumaczy za pomocą medycznej analogii. Komisja może być przekonana, że państwo członkowskie sprzeniewierza się wartościom zapisanym w art. 2. TUE, ale skarżenie go w tak ogólnym duchu przed Trybunałem Sprawiedliwości UE to jak wymaganie od lekarza, aby leczył pacjenta, sugerując się tylko jego złym samopoczuciem. Aby postawić trafną diagnozę, lekarz potrzebuje zestawu konkretnych objawów. Tak też Trybunał potrzebuje dowodów na złamanie konkretnych przepisów, zanim postawi diagnozę. Ale objawy trzeba przeanalizować jednocześnie, bo leczenie każdego z nich z osobna nie pomoże pacjentowi. Dopiero zidentyfikowanie całego zestawu powiązanych ze sobą objawów pozawala na ogarnięcie tak fundamentalnego problemu, jak np. zamach na liberalną demokrację.

5.

Najważniejsze jednak pytanie brzmi, czy Unia w ogóle ma prawo karać członków za uchybienia w sztuce demokracji, skoro jej samej zarzuca się praktyki niedemokratyczne, np. podczas kryzysu zadłużeniowego wobec Grecji? Odpowiedź zwolenników karania brzmi: Tak! Skoro państwa członkowskie, jako demokracje, jednak z własnej woli oddelegowały UE część władzy, m.in. prawo do obrony demokracji liberalnej w państwach członkowskich. Legitymizacja UE w tej dziedzinie nie opiera się przecież na kryterium demokratyczności wyboru jej władz czy zasad działania, lecz na traktatach, które państwa członkowskie dobrowolnie ratyfikowały.

Poza tym karanie państw członkowskich ma nie tylko funkcję odstraszającą przed dalszym łamaniem unijnego prawa. Gdyby tak było, trzeba by postawić pytanie, czy to nie przesada, że Bruksela ingeruje w wewnętrzną politykę suwerennego w końcu państwa, jak w przypadku węgierskim? Tu chodzi jednak nie tylko o odstraszanie, ale również – a może przede wszystkim – o izolowanie, rodzaj moralnej kwarantanny, jak nazywa to Jan-Werner Müller.

Unijne prawo obowiązuje na terenie całej Unii, jeśli tylko zostało zatwierdzone przez państwa członkowskie działające razem. Dlatego jest w interesie każdego obywatela UE, aby w Unii nie było autorytarnych reżimów. Bo takie państwo będzie przecież współpodejmować decyzje w Radzie Europejskiej, które będą dotyczyć nas wszystkich. Takie państwo będzie też korzystać z instytucji opartych na dobrej wierze i zaufaniu między członkami Unii, choćby z europejskiego nakazu aresztowania, co może się skończyć ściganiem opozycji rękami nieświadomych niczego sąsiadów z Unii.

Poteoretyzujmy. Jedno państwo może więc zagrozić całej Unii, bo nie jest to kompania karna, tylko sojusz przyjaciół działający w oparciu o dobrą wiarę. Było to widoczne podczas eurokryzysu, a szczególnie ostatnio – w trakcie kryzysu wokół migrantów. Jedno państwo członkowskie, które nie przestrzega reguł i działa w złej wierze, może załamać cały system. Jeden opętany Odyseusz może nas wszystkich rozbić o skały.

Polityka 50.2015 (3039) z dnia 08.12.2015; Świat; s. 54
Oryginalny tytuł tekstu: "Odyseusz się wyrywa"
Więcej na ten temat

Warte przeczytania

Reklama

Codzienny newsletter „Polityki”. Tylko ważne tematy

Na podany adres wysłaliśmy wiadomość potwierdzającą.
By dokończyć proces sprawdź swoją skrzynkę pocztową i kliknij zawarty w niej link.

Informacja o RODO

Polityka RODO

  • Informujemy, że administratorem danych osobowych jest Polityka Sp. z o.o. SKA z siedzibą w Warszawie 02-309, przy ul. Słupeckiej 6. Przetwarzamy Twoje dane w celu wysyłki newslettera (podstawa przetwarzania danych to konieczność przetwarzania danych w celu realizacji umowy).
  • Twoje dane będą przetwarzane do chwili ew. rezygnacji z otrzymywania newslettera, a po tym czasie mogą być przetwarzane przez okres przedawnienia ewentualnych roszczeń.
  • Podanie przez Ciebie danych jest dobrowolne, ale konieczne do tego, żeby zamówić nasz newsletter.
  • Masz prawo do żądania dostępu do swoich danych osobowych, ich sprostowania, usunięcia lub ograniczenia przetwarzania, a także prawo wniesienia sprzeciwu wobec przetwarzania, a także prawo do przenoszenia swoich danych oraz wniesienia skargi do organu nadzorczego.

Czytaj także

Społeczeństwo

Kraśnik i inne strefy wolne of LGBT

Rok temu ostentacyjnie wprowadzali „strefy wolne od ideologii LGBT”. Teraz Europa sprawdza, czy polskie samorządy głosujące za strefami łamały prawa człowieka. Tymczasem straszenie gejami trwa w najlepsze. Andrzej Duda kusi wyborców obietnicą obrony dzieci przed LGBT. Zrobi to w ramach zobowiązania, które nazwał Kartą Rodziny.

Marcin Kołodziejczyk
18.06.2020
Reklama

Ta strona do poprawnego działania wymaga włączenia mechanizmu "ciasteczek" w przeglądarce.

Powrót na stronę główną