Świat

Komisja Europejska wypowie się w sprawie Polski. Jakie kroki może podjąć?

Frans Timmermans Frans Timmermans European Parliament / Flickr CC by 2.0
Komisja może zapowiedzieć rozpoczęcie procedury w sprawie niezawetowanej ustawy.

W środę 26 lipca ok. 12.00 Komisja Europejska poinformuje media o swych zamiarach wobec polskich władz w reakcji na zmiany ustrojowe w dziedzinie sądownictwa. Spodziewane są decyzje dotyczące:

• dalszego ciągu tzw. postępowania na rzecz praworządności
• możliwości zastosowania artykułu 7. traktatu
• możliwości rozpoczęcia jednej lub kilku procedur naruszenia prawa

Skuteczność postępowania ws. praworządności okazała się niewielka. Trudno sobie wyobrazić jakiekolwiek znaczące kroki, które Komisja mogłaby podjąć w ramach tego postępowania. Komisja może więc po prostu po raz kolejny oświadczyć, że dialog z polskimi władzami w tej formie może być kontynuowany, bo rozmawiać zawsze warto. Zawetowanie przez prezydenta dwóch spośród trzech projektów ustaw sądowych może zostać przedstawione przez Komisję jako element uzasadniający optymizm w tej dziedzinie i stanowiący podstawę do dalszych rozmów. To najbardziej prawdopodobny rozwój wypadków.

Komisja już kilka tygodni temu rozpoczęła testowanie szans na przeprowadzenie w Radzie UE (państwa członkowskie) pierwszego etapu przewidzianego w artykule 7. traktatu. Jeżeli wiceprzewodniczący Komisji Frans Timmermans uzna, że mógłby uzyskać poparcie inicjatywy przez 4/5 członków Rady, może zwrócić się formalnie do Rady w tej sprawie. Jeśli tak zrobi, sprawa zostanie de facto przekazana z Komisji do Rady ze skutkiem trudnym do przewidzenia: Rada nie ma obowiązku podjęcia natychmiastowego działania, a nawet gdyby je podjęła, to traktat nie określa, jak długo miałby trwać pierwszy etap postępowania (dialog i analiza sytuacji). Ewentualne sankcje, o których tak często pisze prasa, to dopiero trzeci etap postępowania. Jest mało prawdopodobne, by Komisja się na to zdecydowała.

Przed oświadczeniem prezydenta Dudy w poniedziałek, 24 lipca, najbardziej prawdopodobne było rozpoczęcie przez Komisję procedury naruszenia prawa. Formalnie ustawy, co do których istnieje podejrzenie niezgodności z unijnym prawem, muszą jednak być obowiązującym prawem, zanim procedura się rozpocznie, a nie jedynie projektem. Po zapowiedzi przez prezydenta podwójnego weta proces legislacyjny w Sejmie się przedłuży. Komisja może zapowiedzieć rozpoczęcie procedury w sprawie tej niezawetowanej ustawy. Procedura może doprowadzić Polskę przed unijny Trybunał i kosztować jednorazowo ponad 4 miliony euro, do czego może dojść kara za każdy dzień zwłoki (jej maksymalny pułap przekracza 300 tys. euro dziennie).

Nie można jednak wykluczyć, że Komisja publicznie uzna w środę prezydenckie weto za pomyślny znak i wtedy prawdopodobnie odłoży decyzje na później. Tym bardziej że polityczne skutki prezydenckiego weta (bardziej nawet niż prawne) są w tej chwili trudne do przewidzenia. Na posiedzeniu Komisji może przeważyć pogląd, że w obecnej sytuacji nie jest wskazane podejmowanie kroków, które mogłyby zostać uznane za wymierzone w polski rząd, bo mogłoby to osłabić pozycję prezydenta w jego własnym sporze z tym rządem.

Gdyby Komisja odłożyła (po raz kolejny) wszelkie decyzje, trzeba będzie poczekać na dalszy ciąg zdarzeń (przynajmniej w Brukseli) do września. Komisja i parlament wracają do obradowania pod koniec sierpnia, sytuacja w Sejmie też pewnie się już do tego czasu wyjaśni. 13 września Juncker wygłosi w PE doroczne orędzie o stanie Unii. Najważniejszym elementem będzie przyszłość integracji europejskiej. Odwleczenie decyzji ws. Polski do tego czasu może sprawić, że kwestii praworządności Komisja poświęci więcej miejsca niż kiedykolwiek.

Zasady ustroju demokratycznego i państwa prawa w traktatach

Unia Europejska skupia demokratyczne i praworządne państwa europejskie. Mimo ewolucji form prawnych, zakresu i treści integracji europejskiej ta zasada obowiązuje od samego początku, od lat 50. Przestrzeganie zasad demokracji i państwa prawnego było domniemaną regułą uważaną za oczywistość, zanim jeszcze została gdziekolwiek zapisana. Na piśmie pojawiła się w traktacie po raz pierwszy dopiero w 1992 r.

Obecnie bezpośrednie odniesienie do demokracji i państwa prawnego znajduje się w Traktacie o UE (TUE): w preambule, w artykule 2. (poświęconym podstawowym zasadom ustrojowym, wedle których funkcjonują państwa członkowskie) i w artykule 21. (podporządkowującym działania zewnętrze UE tym samym wartościom, które wymienia art. 2.). Na wartości wymienione w art. 2. powołuje się też w preambule Karta Praw Podstawowych. Demokracja i państwo prawne to zasady wymienione również pośród tzw. kryteriów kopenhaskich, definiujących warunki, jakie musi spełnić państwo kandydujące do UE.

Egzekwowanie prawa UE

Zasady państwa prawnego i demokracji są elementem unijnego prawa, do którego przestrzegania zobowiązały się wszystkie państwa członkowskie. Na straży unijnego prawa (traktatów, rozporządzeń, dyrektyw, decyzji) stoi Komisja Europejska. Nadzoruje ona wdrażanie i przestrzeganie przepisów unijnych przyjętych przez Radę (państwa członkowskie) i Parlament Europejski. Jest w związku z tym uprawniona, by zażądać wyjaśnień od państwa członkowskiego, jeśli uzna, że państwo to nie przestrzega przepisów, by podjąć działania prewencyjne lub by zaproponować sankcje wobec takiego państwa. Państwo zawsze ma możliwość przedstawienia swych uwag, zanim Komisja (w przypadku procedury naruszenia prawa lub postępowania praworządności) lub Rada UE (w przypadku zastosowania artykułu 7.) podejmie decyzję.

1) Procedura naruszenia unijnego prawa (procédure d’infraction/infringement procedure)

Chodzi o naruszenie przez przepisy krajowe prawa unijnego (a nie np. o ich niezgodność z polską konstytucją). Zanim jakakolwiek procedura się rozpocznie, Komisja może wysłać do władz danego państwa „pismo administracyjne” z prośbą o wyjaśnienia. Jeżeli pozostaje ono bez odpowiedzi po upływie terminu wyznaczonego przez Komisję albo gdy wyjaśnienia są niesatysfakcjonujące, Komisja wysyła „wezwanie do usunięcia uchybień”. Apel o usunięcie uchybień odnosi się do przepisów, które przeszły już całą procedurę legislacyjną i są gotowe do wejścia w życie lub weszły w życie. Ponowny brak zadowalającej reakcji powoduje wysłanie przez Komisję „uzasadnionej opinii” na temat naruszenia prawa.

Jeżeli i to wezwanie nie przynosi oczekiwanego skutku, sprawa jest kierowana przez Komisję do Trybunału Sprawiedliwości Unii (ETS) wraz z sugestią kar finansowych, które powinny być nałożone na państwo członkowskie.

Nałożona może być kara jednorazowa (4 miliony 245 tys. euro) lub kara dzienna (od tysiąca 732 euro do 34 tys. 638 euro za każdy dzień zwłoki w usunięciu uchybień, licząc od pierwszego wyroku ETS). Jeżeli i to nie wystarcza, ETS może wydać wyrok po raz drugi, zasądzając wyższe kary: od ponad 5 tys. do ponad 307 tys. euro za każdy dzień). Nałożenie kary jednorazowej nie wyklucza nakładania kar dziennych. (Dane te opublikowała już „Gazeta Wyborcza”).

W większości przypadków samo uruchomienie postępowania przez Komisję działa na państwo członkowskie dyscyplinująco. Zwykle obie strony szukają porozumienia. Niejednokrotnie jednak sprawy trafiają do ETS i bywają dla łamiących prawo państw bardzo kosztowne. Sprawy mogą ciągnąć się latami (korespondencja z Komisją może zabrać nawet rok, postępowanie w ETS nawet trzy lata). Komisja może jednak bardzo przyspieszyć swoje działania oraz wystąpić do ETS o pilne podjęcie decyzji (zwłaszcza gdy skutki nieprzestrzegania prawa mogą okazać się bardzo poważne lub nieodwracalne, jak ostatnio w sprawie Puszczy Białowieskiej). Podjęcie pilnych środków tymczasowych (do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał) to kwestia dwóch miesięcy od chwili uruchomienia procedury.

Najczęściej procedura ta stosowana jest w przypadku uchybień natury gospodarczej lub technicznej, a nie ustrojowej (połowy ryb, zanieczyszczenie środowiska). Zwykło się ją uważać za trudną do zastosowania i mało skuteczną w sprawach dotyczących pogwałcenia zasad zapisanych w artykule 2. traktatu.

Jednak z braku skutecznej alternatywy postępowania o wymiarze ustrojowym bywają wszczynane, a w ostatnich latach zagrożone były nimi Bułgaria, Rumunia czy Francja. W przypadku Węgier do ETS trafiły sprawy dotyczące ochrony danych osobowych, banku narodowego i sądownictwa (wygrane przez Komisję), a presja Komisji dotycząca mediów przyniosła skutki jeszcze przed skierowaniem sprawy do Trybunału.

2) Postępowanie ramowe na rzecz praworządności

To nowa procedura przyjęta przez Komisję Europejską. Istnieje od 2014 r. Została po raz pierwszy (i jak na razie jedyny) zastosowana w styczniu 2016 r. w reakcji na działania władz polskich po 2015 r. Stanowi de facto sformalizowany zapis działań podejmowanych już wcześniej wobec Węgier. Ma charakter postępowania administracyjnego i zasadniczo odzwierciedla sposób postępowania właściwy opisanej wyżej procedurze naruszenia prawa.

Cel tego postępowania jest zresztą taki sam: doprowadzenie do zmiany postępowania państwa członkowskiego, zanim dojdzie do drastycznych decyzji. Są jednak dwie zasadnicze różnice. Po pierwsze, jest to procedura dotycząca tylko jednego typu uchybień: pogwałcenia zasad państwa prawnego. Po drugie, jeżeli tzw. ustrukturyzowany dialog, prowadzony przez Komisję z władzami państwa członkowskiego, nie doprowadzi do oczekiwanego skutku, następnym krokiem może być tylko wniosek o zastosowanie wobec – w tym przypadku – Polski artykułu 7. traktatu (a nie wniosek o ukaranie do ETS, jak w przypadku procedury naruszenia prawa).

Po ponad dwóch latach widać, że postępowanie na rzecz praworządności jest praktycznie bezskuteczne. Nie udało się nawet odnieść częściowych i – często – pozornych zwycięstw, jakie Komisja odniosła wcześniej wobec rządu Viktora Orbána (który z szeregu planowanych „reform” musiał się wycofać).

Istnieje coraz bardziej realne zagrożenie, że kontynuowanie korespondencji i jednostronnych oświadczeń w ramach tej procedury doprowadzi do jej całkowitej dewaluacji: postępowanie zamiast służyć obronie praworządności, stanie się narzędziem pasywnej obserwacji trwałego i systemowego pogwałcenia zasady państwa prawnego. Jednak zrobienie następnego kroku, jedynego, który Komisji pozostał w ramach tego postępowania, tzn. formalne wystąpienie do Rady o zastosowanie wobec Polski artykułu 7., oznacza utratę przez Komisję kontroli nad tym procesem.

Ta sytuacja bardzo wyraźnie pokazuje, że – wbrew opiniom niektórych analityków – postępowanie ws. praworządności nie stanowi instrumentu pośredniego między zbyt techniczną w sprawach politycznych procedurą naruszenia prawa, a artykułem 7., uważanym za „opcję nuklearną”, tak silną politycznie, że niemożliwą do zastosowania.

3) Artykuł 7. traktatu

O zastosowanie artykułu 7. może wystąpić do Rady UE grupa państw członkowskich (1/3 członków), Parlament Europejski lub Komisja Europejska. Tylko raz, w maju tego roku, z takim wnioskiem wystąpił Parlament Europejski, domagając się zastosowania procedury wobec Węgier. Jak dotąd rezolucja PE pozostała bez echa. Nigdy na ten krok nie zdobyła się Komisja ani grupa państw członkowskich. W zmodyfikowanej formie możliwość taka istnieje od 1999 r.

Artykuł 7. ma na celu przeciwdziałanie zagrożeniu systemowym naruszeniem praworządności w danym kraju. „Systemowym”, czyli trwałym i stanowiącym element ustrojowy, a nie jedynie jednorazowe naruszenie konkretnego przepisu (z czym mamy do czynienia w procedurze naruszenia prawa). „Zagrożeniu”, bo artykuł 7. ma działać prewencyjnie, zanim do naruszenia faktycznie dojdzie. Kolejność działań zapisana w artykule jest podobna do tej, którą znajdujemy w procedurze naruszenia prawa i w postępowaniu praworządności: 1. dostrzeżenie możliwości złamania traktatu i działanie prewencyjne przyjmujące postać dialogu z władzami danego państwa, 2. stwierdzenie zagrożenia, 3. sankcje.

Rada UE Rada większością 4/5 swych członków może stwierdzić istnienie ryzyka naruszenia przez dane państwo wartości wymienionych w artykule 2. traktatu. Potrzebuje do tego zgody Parlamentu Europejskiego. Ryzyko musi być „wyraźne”, a naruszenie „poważne”. Po stwierdzeniu ryzyka Rada mogłaby stwierdzić naruszenie fundamentalnych zasad UE. To kluczowy moment, bo na tym etapie potrzebna byłaby jednomyślność. Dlatego tak ważne jest oświadczenie Węgrów, że w przypadku rozpoczęcia procedury wobec Polski oni głosowaliby przeciw. I nawzajem.

Stąd też pojawiający się od pewnego czasu pomysł, aby procedurą objąć jednocześnie oba państwa, bo wtedy oba państwa wyłączone byłyby z głosowania w swojej własnej sprawie. Dopiero po stwierdzeniu systemowego naruszenia artykułu 2. państwa członkowskie zasiadające w Radzie mogłyby większością kwalifikowaną (a więc już bez prawa weta) podjąć decyzję o nałożeniu sankcji na państwo winne pogwałcenia europejskich pryncypiów. Traktat podaje jeden przykład takich sankcji: zawieszenia prawa głosu. Ale sankcje mogłyby być inne, gdyby tak zdecydowały państwa członkowskie.

Każdy kolejny etap, gdyby kiedykolwiek doszło do zastosowania artykułu 7., byłby poprzedzony wymianą korespondencji między danym państwem a prezydencją (państwem sprawującym przewodnictwo w Radzie UE) i zapewne bardzo by to przypominało postępowanie administracyjne prowadzone przez Komisję w ramach procedury naruszenia prawa.

4) Zawieszanie wypłacania funduszy strukturalnych państwu, które nie przestrzega zasad państwa prawnego

Pomysł zgłaszany wielokrotnie w niedawnej przeszłości przez pojedynczych polityków lub przez poszczególne państwa (ostatnio przez Niemcy i Włochy), zwłaszcza w reakcji na „nieliberalne demokracje” na Węgrzech i w Polsce. Uzasadnieniem odwołującym się do ustroju gospodarczego Unii Europejskiej jest wpływ, jaki naruszenie zasad praworządności w którymkolwiek z państw członkowskich wywiera na funkcjonowanie wspólnego europejskiego rynku. Zwłaszcza polityczne podporządkowanie sądownictwa i niekonstytucyjne zmiany w prawie mogą mieć bardzo duże znaczenia dla warunków, w jakich funkcjonują firmy, i dla wymiany gospodarczej opartej na czterech swobodach: przepływu pracowników, kapitału, dóbr i usług.

Nie ma na razie żadnego projektu prawnego stanowiącego próbę realizacji takich propozycji. Ale nawet jeśli konkretny projekt prawny nie powstanie, analizy takie mogą mieć bardzo znaczący wpływ na zbliżające się negocjacje w sprawie wieloletniego budżetu UE. To od niego zależy przyszłość unijnej polityki spójności i napływ inwestycji do Polski.

Więcej na ten temat

Warte przeczytania

Reklama

Codzienny newsletter „Polityki”. Tylko ważne tematy

Na podany adres wysłaliśmy wiadomość potwierdzającą.
By dokończyć proces sprawdź swoją skrzynkę pocztową i kliknij zawarty w niej link.

Informacja o RODO

Polityka RODO

  • Informujemy, że administratorem danych osobowych jest Polityka Sp. z o.o. SKA z siedzibą w Warszawie 02-309, przy ul. Słupeckiej 6. Przetwarzamy Twoje dane w celu wysyłki newslettera (podstawa przetwarzania danych to konieczność przetwarzania danych w celu realizacji umowy).
  • Twoje dane będą przetwarzane do chwili ew. rezygnacji z otrzymywania newslettera, a po tym czasie mogą być przetwarzane przez okres przedawnienia ewentualnych roszczeń.
  • Podanie przez Ciebie danych jest dobrowolne, ale konieczne do tego, żeby zamówić nasz newsletter.
  • Masz prawo do żądania dostępu do swoich danych osobowych, ich sprostowania, usunięcia lub ograniczenia przetwarzania, a także prawo wniesienia sprzeciwu wobec przetwarzania, a także prawo do przenoszenia swoich danych oraz wniesienia skargi do organu nadzorczego.

Czytaj także

Nauka

Skąd dramatyczne wahania liczby infekcji covid-19?

Czym tłumaczyć gwałtowny spadek raportowanych zakażeń koronawirusem? Rozmawiamy z dr. Franciszkiem Rakowskim z ICM, który modeluje przebieg pandemii od samego jej początku.

Karol Jałochowski
26.11.2020
Reklama

Ta strona do poprawnego działania wymaga włączenia mechanizmu "ciasteczek" w przeglądarce.

Powrót na stronę główną