Weto? W co Kaczyński gra z Europą i czym się to skończy

Co oznaczają groźby wicepremiera i prezesa PiS w sprawie budżetu UE? Reguła „pieniądze za praworządność” i tak okaże się ułomna. Ale europarlament będzie opierał się szantażom Polski i Węgier, by rozwodnić ją jeszcze bardziej.

Jarosław Kaczyński w wywiadzie dla „GPC” zapowiedział polskie weto wobec unijnego budżetu na lata 2021–27 i popandemicznego Funduszu Odbudowy w razie utrzymania „gróźb i szantażów”, przed którymi – jak twierdzi – trzeba bronić naszej „tożsamości, wolności, suwerenności”. „Nie damy się terroryzować pieniędzmi. Nasza odpowiedź na te działania będzie jasna: nie” – zapowiedział prezes PiS. Nie dodał, że lipcowa ugoda ze szczytu daje Polsce aż ok. 125 mld euro dotacji.

Kaczyński uderza z grubej rury

Kaczyński w istocie potwierdził, choć nadzwyczaj kategorycznie, znane stanowisko władz Polski. Od września jej przedstawiciele ostrzegają w Brukseli, że zablokują nowy pakiet finansowy, jeśli rozporządzenie praworządnościowe okaże się nie do zaakceptowania dla Warszawy. Najpierw o wecie głośno mówiły Węgry, a minister Konrad Szymański ciszej się przyłączał. Teraz Kaczyński uderzył z grubej rury. Tymczasem Szymański podczas wtorkowej debaty w Radzie UE powtórzył, że obecny wariant „pieniędzy za praworządność” jest nie do przyjęcia. I podkreślał, że wszystkie ustalenia lipcowego szczytu są wspólnym pakietem do jednoczesnego przyjęcia lub – w domyśle – zawetowania.

Decyzje przywódców unijnych krajów podejmowane na szczytach mają charakter często dość ogólnych deklaracji, które dopiero trzeba przełożyć na akty prawne w zwykłej procedurze legislacyjnej. Rozporządzenie wiążące wypłaty z budżetu z praworządnością, które ma wejść w życie od początku 2021 r., musi być zatwierdzone przez Parlament Europejski (zwykłą większością) oraz ministrów, czyli unijne rządy w Radzie UE, głosami co najmniej 15 z 27 krajów obejmujących minimum 65 proc. ludności wspólnoty. Szkopuł w tym, że także budżet na lata 2021–27 musi być jeszcze sformalizowany – i to jednomyślnie! – w Radzie UE. A Fundusz Odbudowy nie wystartuje – zwłaszcza tego szantażu używają Warszawa i Budapeszt – bez gwarancji finansowych ratyfikowanych przez 27 krajów.

W większości państw trzeba do tego zgody parlamentów, dlatego Szymański ostrzega w Brukseli, że „polski Sejm nie udzieli zgody, jeśli...”. Z tego względu wymóg głosowania większościowego Rady UE nad „pieniędzmi za praworządność” w praktyce został zastąpiony – co nie jest wielkim zaskoczeniem – wymogiem jednomyślności.

To tylko teatr?

Żaden z krajów otwarcie nie wyłamuje się z politycznych ustaleń szczytów, więc i tym razem zapisane – świadomie – niezbyt precyzyjnie ustalenia praworządnościowe z lipca pozwalają zarówno Polsce domagać się „literalnego przełożenia konkluzji szczytu na język prawny” (to wtorkowy apel Szymańskiego), jak i Holandii żądać rzetelnej warunkowości praworządnościowej, a Węgrom zaprzeczać (we wtorek powtarzała to minister Judit Varga), że lipcowy szczyt w ogóle coś takiego ustalił.

Sporo w tym teatru, a debata w istocie toczy się wokół projektu kompromisu, który niemiecka prezydencja w Radzie UE przedstawiła pod koniec września. Przyjęcie tej opcji oznaczałoby możliwość zawieszania wypłat z budżetu w razie „złamania zasad praworządności”, które ma „wystarczająco bezpośredni” wpływ na właściwe zarządzanie unijnymi finansami w danym kraju. To bardziej ryzykowne dla Węgier – rząd Orbána jest oskarżany przez opozycję o systemowe przekręty z funduszami spójności („Dlatego oburzają się głośniej” – tłumaczy jeden z zachodnich dyplomatów). Z punktu widzenia Brukseli w Polsce na razie nie dzieje się nic nadzwyczajnego w tej kwestii.

Niemiecki „system dwuzapalnikowy”

Projekt „pieniądze za praworządność”, który Komisja Europejska przedstawiła pierwszy raz w 2018 r., był od początku osadzony w regułach finansowych. Miał pozwolić na zawieszanie płatności na wniosek Komisji za większościową zgodą Rady UE (konieczna większość to teraz odrębny punkt sporów) zamiast wymaganej i w praktyce nieosiągalnej jednomyślności dla sankcji w postępowaniu z art. 7. Oznacza to jednak, że przesłanką do uruchomienia mechanizmu praworządnościowego musiano w projekcie z 2018 r. uczynić troskę o finanse. Główny autor tego pomysłu Frans Timmermans prezentował myślenie pt. „brak niezależnego wymiaru sprawiedliwości to ryzyko, że przekręty z funduszami nie będą właściwie ścigane, trzeba więc zawieszać fundusze”.

W toku negocjacji na dwóch szczytach z 2020 r. (przy ostrzeżeniach służb prawnych Rady UE, by nie duplikować pozatraktatowo art. 7) oraz w pracach niemieckiej prezydencji doszło do zawężenia pomysłu Timmermansa do – jak tłumaczą unijni eksperci – „systemu dwuzapalnikowego”. Dla wniosku o zawieszenie funduszów trzeba by – to pierwszy zapalnik – naruszeń praworządności (więc nie tylko „ryzyka” wynikłego z systemowych braków w sądownictwie) oraz wykazania – to byłby drugi zapalnik – że te naruszenia konkretnie przekładają się na nieprawidłowości w zarządzaniu funduszami. Niemiecka dyplomacja na każdym kroku w Brukseli powtarza, że ten system ze względów traktowych „nie może być art. 7 wdrażanym w inny sposób”.

Polska i Węgry przy sondującym głosowaniu Rady UE (przeprowadzonym na poziomie ambasadorów) odrzuciły niemiecki kompromis, choć po prawdzie dla pisowskiego rządu powinien być do przełknięcia po dodaniu pewnych słownych sztuczek. Tyle że w Radzie UE przeciw projektowi, choć z zupełnie innych powodów, opowiedziały się kraje Beneluksu, Finlandia, Szwecja, Dania oraz Austria. Liczą, że rozwadniające zabiegi Niemców zostaną przynajmniej częściowo odwrócone pod presją Parlamentu Europejskiego, którego negocjatorzy – w tym tygodniu odbyła się pierwsza runda rokowań – ostro protestują przeciw redukowaniu reguły „pieniądze za praworządność” do zwykłego „mechanizmu antykorupcyjnego”.

Chcą wyrwać zęby wyrokowi Trybunału Sprawiedliwości UE

Holandii Kaczyński niestraszny

PE żąda ułatwień w systemie głosowania Rady UE nad zawieszaniem funduszów (na to są małe szanse), a przede wszystkim poszerzenia zakresu naruszeń. I obecnie wydaje się, że kluczowe rokowania europosłów i Rady UE w najbliższych tygodniach będą toczyć się wokół definicji „naruszeń praworządności”, „uogólnionych braków” i innych sformułowań, za którymi będzie się kryła odpowiedź, czy Polsce można zabierać fundusze np. już za łamanie wyroków TSUE w sprawie niezawisłości sędziowskiej, czy jednak wymagane pozostanie wykazanie konkretnych skutków zmian w sądownictwie dla zarządzania pieniędzmi unijnymi lub interesów finansowych UE.

Na razie europosłowie są bardzo stanowczy, ale im bliżej końca roku, tym silniej będą odczuwać – zwłaszcza ci z Południa – presję wyborców na odblokowanie nowych funduszów. Natomiast bardziej wytrwali mogą okazać się posłowie w takich krajach jak Holandia, którzy też zamierzają wstrzymać się z ratyfikacją gwarancji dla Funduszu Odbudowy, dopóki nie zobaczą całego pakietu finansowego, łącznie z rozporządzeniem „pieniądze za praworządność”.

Unijny klincz. Czym to się skończy?

Czy groźba klinczu budżetowego jest zatem poważna? Tak, ale choć czysto teoretycznie można wyobrazić sobie pospieszne skonstruowanie Funduszu Odbudowy bez Polski i Węgier (np. w formule „eurostrefa+”) i prowizoria w zablokowanym budżecie UE, to w Brukseli nie ma teraz żadnych takich poważniejszych przymiarek. Dominuje przekonanie, że w „maszynie negocjacyjnej”, gdzie targi „coś za coś” mogą toczyć się na różnych poziomach i w różnych obszarach, dojdzie do ugody po długich i burzliwych bojach. A że reguła „pieniądze za praworządność” będzie – z racji ograniczeń traktowych i potrzebnego konsensusu krajów Unii – bardzo ułomna, w Brukseli zdawano sobie sprawę od dawna.

Dlatego najtwardszym narzędziem pozostaną wyroki Trybunału Sprawiedliwości UE, przed który poszczególne kraje może odesłać Komisja Europejska w finale postępowań przeciwnaruszeniowych. To droga bardzo czasochłonna, ale – to wcale nie było oczywiste do czasu orzeczeń z 2018 r. – TSUE może zajmować się sprawami niezawisłości sędziów krajowych. A teraz m.in. europosłowie i Francja popychają KE, by rozpychała dotychczasową interpretację przepisów i ryzykowała postępowania (a potem skargi do TSUE) także dotyczące praw ludzi LGBT. Nie tylko w kontekście – to akurat obszar już prawnie zbadany – niedyskryminacji w miejscu pracy.