Polskie państwo mózgu jest pozbawione – odpowiada prof. Jerzy Hausner, ekonomista, wicepremier i minister gospodarki w rządzie Marka Belki. – W Polsce nie istnieje ośrodek suwerennej myśli strategicznej – przekonuje. W konsekwencji decyzje na wszystkich szczeblach władzy, od premiera po wójta w gminie, podejmowane są głównie na podstawie intuicji i wynikają z bieżącej gry interesów. Mają charakter reaktywny, a nie proaktywny, czyli wynikają z reakcji na aktualną sytuację i rzadko odnoszą się do foresightu – analizy możliwych wariantów rozwoju przyszłości.
Tymczasem to właśnie przyszłość jest źródłem największych wyzwań dla Polski: potencjał rozwojowy gospodarki wyczerpuje się. Analizy ośrodków międzynarodowych są bezwzględne – raport OECD, klubu najbogatszych państw świata z końca 2012 r., pokazuje, że Polskę czeka twarde lądowanie, a dobre czasy zielonej wyspy się skończyły. Musimy uruchomić nowe czynniki wzrostu i konkurencyjności, odwołujące się do innowacyjności, poziomu wykształcenia i jakości kapitału społecznego, a nie tylko do niskich kosztów pracy i taniej złotówki.
Gdzie jest nasz strategiczny entuzjazm?
Jedno z największych osiągnięć polskiej transformacji – rewolucja samorządowa – także już wyczerpało swoją energię. Coraz wyraźniej dają o sobie znać systemowe przeszkody uniemożliwiające efektywne zarządzanie gminami i miastami. „Raport o samorządności w Polsce” przygotowany pod kierownictwem prof. Hausnera wymienia osiem podstawowych dysfunkcji: • brak samodzielności finansowej, • zjawisko narastającego autokratyzmu, • nieład w gospodarce przestrzennej, • niezdolność do programowania własnego rozwoju, • nadmierna biurokracja, • słaba kondycja lokalnych wspólnot – to wszystko choroby, które coraz mocniej dręczą Polskę samorządową. Warto pamiętać, że to właśnie ta Polska jest największym inwestorem i ona będzie decydować o tym, czy i jak wydamy unijne pieniądze w nowej perspektywie budżetowej 2014–20.
Niestety, tak jak innowacyjności nie zwiększył Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka, tak samorządu nie uzdrowi zwiększanie dyscypliny finansowej bez umożliwienia gminom zarabiania czy obniżenia kosztów, choćby przez zmiany w Karcie Nauczyciela. Potrzebne są głębokie korekty systemowe, te wymagają jednak przemyślanej strategii. Skąd jej oczekiwać, skoro państwo nie ma mózgu?
Podobną diagnozę stawia prof. Michał Kleiber, prezes Polskiej Akademii Nauk. – Polska jest rzadkim przykładem cywilizowanego kraju, w którym nie istnieje ośrodek studiów strategicznych. I nie chodzi nawet o jakąś wielką instytucję, tylko o funkcję. W Wielkiej Brytanii rolę takiego ośrodka odgrywa doradca do spraw naukowych premiera. Rzeczywiście, w Polsce ostatnią instytucją tego typu było Rządowe Centrum Studiów Strategicznych, rozwiązane w 2006 r. przez rząd Kazimierza Marcinkiewicza. Nikt jednak po RCSS nie płakał, bo mimo ambitnej nazwy nie pełniło swojej funkcji. Jego rolę przejął Zespół Doradców Strategicznych premiera, którym – za pierwszego rządu PO – kierował Michał Boni, minister w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Powiało świeżością. Pierwszym owocem pracy zespołu był Raport o Kapitale Intelektualnym ogłoszony w 2008 r. Daleki od doskonałości dokument zapowiadał jednak, że w polskiej polityce i debacie publicznej nadszedł czas na orientację strategiczną i politykę przyszłości. Kulminacja nastąpiła w 2009 r. Z wielką pompą, przy udziale premiera i licznie zgromadzonych ministrów, ogłoszony został przez Michała Boniego raport Polska 2030. Wywołał gorącą dyskusję i stał się podstawą do stworzenia pakietu dokumentów strategicznych mających uporządkować zarządzanie rozwojem Polski. Mamy więc dziś Długookresową Strategię Rozwoju Kraju Polska 2030 przyjętą w połowie lutego, istnieje Strategia Rozwoju Kraju 2020, na przyjęcie czekają gotowe tzw. strategie horyzontalne, jak np. Strategia Rozwoju Kapitału Społecznego. Istnieją dokumenty, lepsze i gorsze, zupełnie jednak wyparował strategiczny entuzjazm sprzed kilku lat.
Decyzje oparte na wiedzy
Jeszcze podczas kampanii wyborczej w 2011 r. Donald Tusk zapowiadał powstanie nowych instytucji: ministerstwa cyfryzacji oraz centrum studiów strategicznych. Ministerstwo powstało, kierownictwo nad nim przejął Michał Boni. Szybko odkrył, że nowy resort, powstały na bazie części dawnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, to stajnia Augiasza. Sprzątanie bałaganu i korupcji oraz organizowanie nowych, cyfryzacyjnych funkcji to wystarczający program, by nie mieć już czasu na uprawianie dawnego, strategicznego hobby.
Premier, pozbywając się wraz z Michałem Bonim dotychczasowego rządowego mózgu, nie uzupełnił luki, zapowiadane centrum nie powstało. Dlaczego? Kluczem do odpowiedzi jest kryzys gospodarczy, jaki ogarnął w 2008 r. świat. Z Polską obszedł się dość łaskawie, wywrócił jednak wiele wcześniejszych planów i pokazał, jak trudno przewidywać przyszłość. Czy jest sens tworzyć ambitne projekty, skoro i tak coraz bardziej złożona rzeczywistość wymyka się spod kontroli? Doskonale ujął to szef Rady Gospodarczej przy premierze Jan Krzysztof Bielecki w 2011 r., wygłaszając w Hiszpanii wykład w Fundacji Studiów i Analiz Społecznych. Konkludował cytatem z wiersza Antonia Machado – „droga, którą mamy przejść, nie istnieje, tworzymy ją, idąc”. W wolnym przekładzie z poezji na język polityki: w czasach niepewnych nie warto krępować rąk sobie i następcom zbyt silnymi zobowiązaniami i planami, bo nie wiemy, jak potoczy się rzeczywistość.
Donald Tusk w mniej poetycki sposób dawał wielokrotnie do zrozumienia, że również bardziej zainteresowany jest działaniem tu i teraz niż nieuchwytną przyszłością. Komentatorzy, w zależności od uczuć żywionych wobec premiera, określają jego postawę jako pragmatyzm, oportunizm lub populizm. Gdy rok temu wybuchły protesty przeciwko porozumieniu ACTA (w sprawie walki z podróbkami i piractwem internetowym), deklarował, że nie ugnie się pod naciskami hakerów i ulicy. Rząd porozumienie podpisał, protesty zamiast wygasnąć nabrały na sile. Premier zmienił więc zdanie i stanął po stronie protestujących.
– W sprawie podniesienia wieku emerytalnego rząd nie zmienił zdania mimo protestów, bo za reformą systemu emerytalnego stały bardzo konkretne wyliczenia oparte na niepodważalnych danych demograficznych – mówi Adam Jasser, podsekretarz stanu w Kancelarii Premiera.
Mówiąc inaczej, chodzi o to, żeby podejmowane decyzje polityczne oparte były na wiedzy (– Na dobrym rozpoznaniu rzeczywistości – podkreśla Jasser), zgodnie z zasadą evidence based policy, wdrażaną w większości rozwiniętych państw świata. Jej wyrazem jest przyjęty w styczniu program Lepsze Regulacje. Program ma poprawić jakość procesu legislacyjnego przez narzucenie nań ścisłych reguł. Projektodawca nowego aktu prawnego będzie musiał przedstawić alternatywne sposoby rozwiązania problemu, wykorzystując do analizy twarde dane, a nie tylko uzasadnienie polityczne. Będzie musiał sporządzić przegląd najlepszych praktyk służących rozwiązaniu podobnego problemu w innych miejscach. W końcu procesowi legislacyjnemu towarzyszyć mają rzeczywiste, a nie tylko pozorne, konsultacje społeczne.
Widać wyraźnie, że niektóre operacyjne funkcje mózgu państwa pełni Kancelaria Premiera, koncentrując się na jakości tworzonego prawa. Co jednak z mózgiem strategicznym, nie jest już potrzebny? – Przeciwnie – przekonuje Piotr Żuber, dyrektor Departamentu Koordynacji Polityki Strukturalnej w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego. – Mało kto zdaje sobie sprawę, jaką rewolucję oznacza nowa unijna perspektywa finansowa. Środki będą wydawane w inny sposób niż dotychczas. Nie będzie np. pieniędzy na budowę dróg lokalnych, tylko na realizację celów rozwojowych zapisanych w Strategii Rozwoju Kraju 2020. Jeśli ktoś będzie chciał wybudować drogę, będzie musiał udowodnić, że inwestycja doprowadzi do realizacji konkretnych celów rozwojowych, a nie tylko do zaspokojenia lokalnych ambicji.
O pieniądze będzie więc trudniej, mają być jednak sensowniej wydawane. Strażnikiem tej sensowności będzie Komitet Koordynacyjny ds. Polityki Rozwoju, którym kieruje Elżbieta Bieńkowska, minister rozwoju regionalnego, a zastępcą jest Adam Jasser, oraz Międzyresortowy Zespół ds. Programowania i Wdrażania Funduszy Strukturalnych. Można więc podejrzewać, że mózg strategiczny państwa znajduje się dzisiaj w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego, a jego pniem jest Strategia Rozwoju Kraju 2020 opłacana unijnymi funduszami.
Czy jednak ów mózg państwa nadzoruje wszystkie struktury władzy, przekształcając się w inteligencję zbiorową wyrażającą się w racjonalnych inteligentnych decyzjach? Niestety, nie można popadać w nadmierny optymizm. Wiedzy nie wyprodukują najlepsze nawet procedury. Weźmy przykład: jednym z wyzwań strategicznych jest modernizacja sektora energetycznego. Jednak głównym źródłem wiedzy o jego stanie i możliwych kierunkach rozwoju są sami zainteresowani. Ci zaś przekonują, że dobre dla kraju i społeczeństwa jest to, co dobre dla nich. Brakuje niezależnych ekspertyz, które umożliwiłyby zdefiniowanie, na czym ma w polskich warunkach wyglądać bezpieczeństwo energetyczne i w jaki sposób je realizować, rozwijając konkretne technologie – na przykład inwestując w gaz łupkowy, energetykę odnawialną lub jądrową. Brak niezależnej wiedzy i opartych na niej strategii powoduje, że decyzje powstają w wyniku politycznych kalkulacji i przetargów uwzględniających głównie bieżącą grę interesów. Ten problem widać właściwie we wszystkich dziedzinach.
"Mózg do wynajęcia"
Czy w kraju wielkości Polski nie sposób wytworzyć odpowiedniej wiedzy? Zarówno Jerzy Hausner, jak i Michał Kleiber przekonują, że to nie kwestia podaży, a brak rzeczywistego popytu. – Politycy nie są zainteresowani niezależnymi ekspertyzami, bo obawiają się, że mogą krępować swobodę ich działania – zauważa prof. Kleiber. Przekonał się o tym prof. Hausner, który po zakończeniu kariery politycznej postanowił pełnić funkcję społecznego obserwatora strategicznego, oferując swoją ekspercką wiedzę. Skorzystał z niej Bogdan Zdrojewski, zamawiając raport o stanie kultury i projekt reform tego sektora. Opracowania trafiły na półkę. Hausner komentuje krótko swoją przygodę „mózgu do wynajęcia”: – Nie będę już przygotowywał opracowań na zlecenie. Zacząłem natomiast przygotowywać analizy strategiczne niezależnie, z gronem współpracowników z różnych ośrodków akademickich. Tak powstały raporty o innowacyjności, o samorządzie i niebawem powstanie raport o konkurencyjności polskiej gospodarki. Wszystko wskazuje na to, że także zajmą miejsce na półkach, nie zmieniając rzeczywistości.
Sytuacja jak w „Paragrafie 22”. Ci, co wiedzą, nie mają politycznej mocy, ci, którzy mają polityczną siłę, nie są zainteresowani strategicznym planowaniem. Organizm państwowy funkcjonuje dzięki sieci realnej polityki, interesów zależności, procedur i odruchów. Raczej mało świadomie i mało inteligentnie.