Niezbędnik

Czas zapłaty

Licznik długu publicznego Polski, autorski projekt prof. Leszka Balcerowicza, zainstalowany w centrum Warszawy. Fotografia z 13 stycznia 2012 r. Licznik długu publicznego Polski, autorski projekt prof. Leszka Balcerowicza, zainstalowany w centrum Warszawy. Fotografia z 13 stycznia 2012 r. Tadeusz Późniak / Polityka
Niemal wszystkie państwa świata żyją na kredyt, a większość wydaje więcej, niż zarabia. W strefie euro ten nawyk doprowadził do kryzysu zadłużeniowego. Jak pożycza Polska i czy grozi jej niewypłacalność?
Polityka

Departament Długu Publicznego to jedyny korytarz w Ministerstwie Finansów, gdzie zamiast klamek są czytniki kart magnetycznych. System bezpieczeństwa rejestruje wejście i wyjście z każdego pokoju, pracownicy mają wstęp tylko tam, gdzie muszą, a do jednego z pomieszczeń wchodzić wolno tylko wybranym. Wydział Rynku Instrumentów Hurtowych to ciasny pokój z trzema biurkami. Po prawej stoi przestarzały terminal agencji Bloomberga, obok niego samotny monitor z klawiaturą. Trudno uwierzyć, że przez ten komputer Rzeczpospolita Polska pożyczyła w 2011 r. 136,2 mld zł. 109,1 mld poszło na wykup starego długu, a 27 mld na tzw. potrzeby pożyczkowe netto, w tym najważniejszą, czyli pokrycie deficytu budżetowego. Łatwo policzyć, że codziennie przybywało prawie 74 mln zł nowych zobowiązań, co godzinę stukały 3 mln zł, co minutę 51 tys. zł.

Dla człowieka, który na co dzień obraca tymi miliardami, to jednak spore uproszczenie. – Dług powstaje wtedy, kiedy się go zaciąga – prostuje Piotr Marczak, dyrektor Departamentu Długu Publicznego. W jego gabinecie nie ma zegara, na ścianach wiszą za to cztery kalendarze. Piąty, dyrektor Marczak wyciąga podczas rozmowy. – To dla inwestorów. Mają w nim zaznaczony każdy przetarg. Co poniedziałek ministerstwo sprzedaje bony skarbowe, czyli papiery z terminem wykupu do 52 tygodni. W każdą pierwszą środę miesiąca wystawia obligacje dwuletnie, w drugą – pięcioletnie, w trzecią – długoterminowe, czyli 10-, 20- i 30-letnie. W ostatnią środę miesiąca przetargów nie ma, bo to zwykle drugi dzień obrad Rady Polityki Pieniężnej, a jej decyzje wpływają na wycenę papierów skarbowych. Mimo kryzysu, państw chętnych na polski dług nie brakuje.

Kto tonie, kto pływa

Gigantyczna suma długu publicznego mówi niewiele nawet ekonomistom, dlatego dług państwa zestawia się najczęściej z produktem krajowym brutto. I tak zadłużenie Polski wyniosło w 2011 r. 53,7 proc. PKB, a więc równowartość połowy dóbr, które wytworzyła w tym czasie polska gospodarka. Brzmi niepokojąco, ale to wciąż poniżej średniej gospodarek rozwiniętych. Stany Zjednoczone są winne światu 115,4 proc. swojego PKB, Francja – 87,7 proc., Niemcy – 75 proc. W Europie najbardziej zadłużona jest Grecja (162,8 proc.), dalej Irlandia (114,3 proc. PKB) i Włochy (114,1 proc.). W skali świata najwięcej długów zgromadziła Japonia (253,4 proc. PKB). Polska na liście państw-dłużników zajmuje dopiero 47 miejsce, ale jej dług szybko rośnie.

Wśród gospodarek rozwiniętych nie ma dziś takiej, która nie żyłaby z kredytem u szyi – zadłużona jest nawet opływająca w petrodolary Arabia Saudyjska (3 proc. PKB). Niemal wszystkie rządy są też na debecie – w Europie nadwyżkę budżetową miały w 2011 r. tylko Norwegia (12,5 proc.), Szwajcaria (0,8 proc.) i Estonia (0,1 proc.), większość od lat wydaje więcej, niż zbiera w podatkach. Samo współistnienie długów i deficytów nie jest jeszcze niebezpieczne. Sytuacja staje się groźna, gdy przy wysokim zadłużeniu pojawia się dziura w budżecie, czyli nagły spadek wpływów względem rozchodów.

Taki rząd przypomina kredytobiorcę, który stracił pracę – dochody nie starczają na utrzymanie, nie mówiąc już o spłacie zobowiązań. W przypadku państwa powodem może być załamanie koniunktury gospodarczej albo wyczerpanie źródeł wzrostu. Każda utrata kontroli nad deficytem grozi eksplozją długu, a jeśli ten już wcześniej był wysoki, rodzi ryzyko utraty płynności, czyli zdolności do bieżącej obsługi zobowiązań. Jeśli wskutek rosnących odsetek kraj wpadnie w spiralę zadłużenia, grozi mu niewypłacalność, czyli trwała niezdolność spłaty zaciągniętych zobowiązań. W takim położeniu znajduje się dziś Grecja, zaś Irlandia i Portugalia mają za sobą epizody utraty płynności.

Państwom brakuje pieniędzy, odkąd istnieją, ale jeszcze do niedawna pożyczały je na konkretny cel od konkretnych ludzi. Tak było w 1237 r., gdy ostatni łaciński cesarz Konstantynopola Baldwin II potrzebował pieniędzy na armię i zastawił u kupców weneckich koronę cierniową Chrystusa. USA nie wyrosłyby na potęgę, gdyby Napoleon w 1803 r. nie sprzedał im Luizjany, żeby sfinansować swoje wojny w Europie. Chroniczne problemy rządów z wypłacalnością rozwiązały dopiero narodziny rynków kapitałowych. W ślad za akcjami, czyli udziałami w firmach, zaczęto handlować ich obligacjami, czyli długiem. A stąd był już tylko krok do emisji papierów skarbowych przez rządy. Najpierw na wielkie inwestycje, z czasem na wszystko.

Długi sprzedam

Polska zadłuża się co środę. W poniedziałek przed każdą aukcją obligacji Ministerstwo Finansów ogłasza podaż, czyli ilość długu, jaką chce sprzedać. Kupować mogą wybrane banki, które w drodze konkursu otrzymały status dealera skarbowych papierów wartościowych – w tym roku jest ich 14, wśród nich 10 krajowych i 4 zagraniczne. Dealerzy składają oferty z konkretną ceną zakupu do NBP, który w środę o godz. 11.00 przesyła je specjalnym łączem do Ministerstwa Finansów. Lista z zakodowanymi nazwami oferentów pojawia się na ekranie w Wydziale Rynku Instrumentów Hurtowych, stamtąd wydruk trafia pod obrady specjalnego zespołu, który rozstrzyga, które oferty przyjąć, a które odrzucić. Decyzja jest wprowadzana do komputera i rozsyłana do banków, a wynik przetargu do agencji informacyjnych.

Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych księguje sprzedane obligacje na rejestrze nabywcy, a pożyczone w ten sposób pieniądze trafiają na rachunek Ministerstwa Finansów w NBP, czyli konto polskiego rządu. W 2011 r. średni koszt obsługi polskiego długu wyniósł 4,9 proc., obligacje dziesięcioletnie miały w tym roku średnią rentowność 5,99 proc. Dla porównania Niemcy płacą od podobnych papierów 1,83 proc., Grecy, gdyby pożyczali dziś na rynku, musieliby zapłacić 34,35 proc. Polski dług jest w 68,1 proc. denominowany w złotych, dzięki czemu nie jest tak bardzo wystawiony na ryzyko kursowe jak zobowiązania niektórych krajów. Na podobnej zasadzie Japonia żyje z długiem przekraczającym dwukrotność jej PKB – większość obligacji kupują sami Japończycy, którzy zamiast konsumować, obsesyjnie oszczędzają.

Nacjonalistów gospodarczych uspokoi wiadomość, że większość polskiego długu pozostaje w polskich rękach: 41 proc. obligacji i bonów skarbowych należy do otwartych funduszy emerytalnych, funduszy inwestycyjnych i firm ubezpieczeniowych, 21 proc. do banków komercyjnych, a tylko 29 proc. do inwestorów zagranicznych. Ale Ministerstwo Finansów pożycza także w obcych walutach i na obcych rynkach – Polska jest np. największym emitentem z Europy Środkowej na giełdzie w Tokio.

Ponieważ rządom znacznie łatwiej przychodzi zaciąganie niż spłacanie długów, państwa emitują nowe obligacje głównie po to, by zdobyć kapitał na wykup starych. – Jeśli nie zrolujemy starego długu, nikt nie kupi nowego – mówi Piotr Marczak. Dlatego obok oprocentowania ważnym wskaźnikiem jest zapadalność długu, czyli średni czas, jaki pozostał do wykupu wszystkich sprzedanych dotychczas obligacji. W przypadku Polski wynosi on 5,4 roku, w przypadku Wielkiej Brytanii – 14. Dług krótkoterminowy jest niżej oprocentowany, ale bardziej ryzykowny, bo trzeba go częściej rolować. Jeśli przypadnie to na czas kryzysu, nabywcy nowej transzy mogą zażądać wyższych odsetek, o czym boleśnie przekonała się Grecja. Bezpieczniejszy jest dług długoterminowy, ale koszt jego obsługi jest wyższy. Poza tym nie każdy jest w stanie go sprzedać. Na przykład Brytyjczycy emitują obligacje 50-letnie, których od Polaków nikt by raczej nie kupił.

Od AAA do D

To rządy, nie korporacje są dziś największymi graczami kapitałowymi. Łączna wartość długów publicznych (33 bln dol.) jest porównywalna z kapitalizacją światowych giełd (45 bln dol.), przy czym na 132 notowane państwa przypadają dziesiątki tysięcy spółek, a połowę światowego długu publicznego stanowią zobowiązania USA i Japonii. Ta eksplozja długów publicznych zaczęła się 30 lat temu. Jeśli powstanie rynku papierów skarbowych umożliwiło w ogóle rządom finansowanie inwestycji i systemów na wielką skalę, to liberalizacja lat 80. dała państwom dostęp do tańszego i anonimowego kapitału. Ta dostępność pieniądza w połączeniu z niechęcią do ograniczania wydatków wpędziła państwa rozwinięte w nawyk życia na kredyt. A ci sami inwestorzy, którzy w czasach prosperity dostarczali kapitału na pęczki, w kryzysie mogą nagle ograniczyć finansowanie. Rośnie też prawdopodobieństwo, że rynki będą rozliczać rządy z gospodarności tak samo surowo jak korporacje.

Wypłacalność państw oceniają tzw. agencje ratingowe. Na świecie liczą się trzy: Moody’s, Standard&Poor’s i Fitch. Ich główne zajęcie to badanie wiarygodności kredytowej firm. Ratingi państw prowadzą na większą skalę dopiero od lat 80. – Oceniają tysiące banków i niewiele ponad sto rządów. Ale ratingi państw przynoszą im prestiż – mówi Kenneth Orchard, były wiceprezes agencji Moody’s. W klasyfikacji Standard&Poor’s najwyższa nota to AAA – taki rating mają dziś Wielka Brytania, Niemcy czy Francja. Dług tych państw zawsze znajdzie nabywców, mogą one też liczyć na najniższy procent. Następni są AA, A, potem BBB, BB i tak dalej aż do litery D.

Analitycy patrzą nie tylko na wskaźniki ekonomiczne. Biorą też pod uwagę stabilność polityczną czy zdolność do przeprowadzania reform. Polska od 2007 r. ma notę A–, trzy oczka gorszą niż Czechy (AA–), ale o cztery lepszą od Węgier (BB+). Rządy chuchają na swoje ratingi, bo każda zmiana w dół pociąga za sobą kłopoty z rolowaniem długu. Tak było z Grecją, której obligacje w grudniu 2009 r. jako pierwsze w strefie euro spadły z klasy A do B, a dziś mają notę CC, odpowiadającą faktycznej niewypłacalności. Z racji wspólnej waluty obawy o płynność finansową przeniosły się na Irlandię i Portugalię, a z czasem na Hiszpanię i Włochy. Nawet Francja jest dziś zagrożona utratą ratingu AAA.

Dług pożera wzrost

Ze spirali długów wychodzi się dwoma krokami. Najpierw trzeba zredukować deficyt, bo to on rozdyma dług. Dlatego zaraz po otwarciu parasola ratunkowego nad wspólną walutą cała Europa rzuciła się do cięcia wydatków, chcąc przekonać rynki, że potrafi rozważnie gospodarować. Przez cały 2011 r. rządy ścigały się w zaciskaniu pasa – prym wiedli Irlandczycy i Brytyjczycy, w ich ślady poszli Niemcy i Francuzi, a także przymuszeni przez ostry kryzys zadłużeniowy Grecy, Portugalczycy, Włosi i Hiszpanie. W Polsce dług publiczny nie osiągnął jeszcze średniej eurolandu (85,5 proc. PKB), ale tylko w latach 2007–10 wzrósł o ponad 40 proc., a na koniec 2011 r. ledwo zmieścił się pod zapisanym w konstytucji progiem ostrożnościowym 55 proc. PKB.

Gdy państwo opanuje już przyrost długu, może zająć się jego spłatą. W praktyce polega to na odkupywaniu starych obligacji bez emitowania nowych. Ale żeby móc tego dokonać, trzeba mieć nadwyżkę budżetową i oprzeć się pokusie wydania jej na coś innego niż spłatę długów. Dawna umowa obligująca członków Unii do utrzymywania deficytu poniżej 3 proc., a długu poniżej 60 proc. PKB jest dziś martwym prawem. Dlatego strefa euro dąży do zawarcia paktu fiskalnego, którego sygnatariusze zapiszą w swoim prawie tzw. złotą zasadę. Głosi ona, że pierwotny deficyt budżetowy, czyli przed potrąceniem kosztów obsługi długów, nie może przekroczyć 0,5 proc. PKB. Polska i inne kraje spoza strefy euro nie muszą jej przestrzegać, ale kto chce wstąpić do unii walutowej, będzie musiał przywdziać ten gorset dyscypliny fiskalnej.

Przeciwnicy wielkiego oszczędzania alarmują, że ostre cięcia wydatków publicznych wpędzają Europę w nową recesję. Ale przy obecnym poziomie zadłużenia stara Unia i tak nie ma co liczyć na wzrost. Według prof. Kennetha Rogoffa, ekonomisty z Uniwersytetu Harvarda, w globalnej gospodarce prawdziwą miarą wypłacalności państw są ich łączne zobowiązania wobec zagranicy. Te liczby najlepiej ukazują chore uzależnienie Europy od kredytu: brytyjski dług zewnętrzny brutto wyniósł w 2010 r. aż 400 proc. PKB, francuski – 248 proc., niemiecki – 182,5 proc., irlandzki aż 1312 proc. Dla porównania Ameryka, jako całość, była winna światu 96,5 proc. PKB, Japonia zaledwie 40,3 proc., Polska – 59,2 proc. Według wyliczeń Rogoffa, dla gospodarek rozwijających się dług zewnętrzny brutto jest nieszkodliwy dla wzrostu do poziomu 60 proc. PKB. Po osiągnięciu tego progu pożera ok. 2 proc. wzrostu rocznie, a po przekroczeniu 90 proc. obcina go nawet o połowę.

PRL też bankrutował

Kłopoty państw z regulowaniem długów nie są wcale rzadkością. Grecy bankrutowali w IV w. przed Chrystusem, kiedy to 10 z 13 miast-państw Attyki odmówiło spłaty zobowiązań wobec świątyni w Delos. W XVI i XVII w. niewypłacalność ogłaszały Francja, Hiszpania, Portugalia i Prusy, niektóre nawet po kilka razy, a w XIX-wiecznej Europie kryzysy na tle spłaty długów były niemal codziennością. W latach 1826–30 splajtowała niemal cała Ameryka Płd., kolejną plagę niewypłacalności w świecie rozwiniętym przyniósł Wielki Kryzys. Państwa odmawiały spłaty swoich długów po wojnach i rewolucjach, gdy zwyczajnie nie miały pieniędzy, albo po zmianach ustroju, by zademonstrować pogardę dla dawnych wierzycieli (Czechosłowacja w 1952 r.). Od 1998 r. Moody’s naliczył 13 przypadków państw, które miały kłopot z regulowaniem swoich zobowiązań. Były to po kolei: Wenezuela, Rosja, Ukraina, Pakistan, Ekwador, Ukraina, Peru, Argentyna, Mołdawia, Urugwaj, Dominikana, Belize i Ekwador. Dwa ostatnie w 2008 r.

Rządy podlegają prawom rynku, ale nie bankrutują tak jak korporacje. Nie można przejąć państwa za długi ani zlicytować jego majątku. Dlatego niewypłacalność kończy się zwykle restrukturyzacją długu, czyli przesunięciem daty wykupu obligacji, w najgorszym razie umorzeniem części zobowiązań. W minionym stuleciu Polska dwukrotnie miała kłopoty ze spłatą swoich zobowiązań: w 1936 i 1981 r. Jednym z niedocenionych osiągnięć planu Leszka Balcerowicza była renegocjacja długów PRL, bez której III RP narodziłaby się z piętnem bankruta. Jak groźne byłyby tego konsekwencje, pokazuje bankructwo Argentyny w 2001 r. Większość jej wierzycieli przystała na utratę 65 proc. kapitału, ale część odmówiła takich warunków. W rezultacie rząd w Buenos Aires od 8 lat nie może sprzedawać obligacji na rynkach zagranicznych, bo dawni wierzyciele grożą zajęciem pożyczonych pieniędzy na poczet swoich zobowiązań.

Gospodarkom rozwiniętym bankructwo raczej nie grozi. Mimo pęczniejących długów obligacje państw są wciąż bezpieczniejszą inwestycją niż papiery dłużne banków czy korporacji. Kryzys wypłacalności w strefie euro stawia jednak zasadnicze pytanie: jak kraje rozwinięte zamierzają zarobić na spłatę swoich zobowiązań? Odpowiedzi nie słychać, a za przełom musi wystarczyć fakt, że znikło pobłażanie dla nieodpowiedzialnej polityki fiskalnej i wiara, że są na świecie rządy, które zawsze będą mogły pożyczyć na niski procent. Według ekonomistów za kilka lat może nie być państw zasługujących na rating AAA, a politycy wreszcie zrozumieli, że muszą oszczędzać wbrew swoim obywatelom. Nie można stale żyć na debecie, a kredyty trzeba spłacać. Dotyczy to również Polski.

Niezbędnik Inteligenta „Trzęsienie kapitalizmu” (100003) z dnia 19.01.2012; Polska w kryzysie; s. 68
Reklama
Reklama

Ta strona do poprawnego działania wymaga włączenia mechanizmu "ciasteczek" w przeglądarce.

Powrót na stronę główną