Czy Unia Europejska się rozpadnie?

Plagi europejskie. Mija 60 lat od podpisania traktatów rzymskich, a kontynent ciągle zmaga się z konsekwencjami kryzysu finansowego i ekonomicznego z końca poprzedniej dekady. Na południu bezrobocie młodych sięga 40 proc., a grecka gospodarka ustabilizowała się dopiero w 2016 r. – po siedmiu latach spadku. Eksplozja demograficzna w Afryce, ocieplenie klimatu oraz wojny domowe od Libii po Pakistan sprawiają, że liczba uchodźców (wojennych lub ekonomicznych – rozróżnienie to ma mniejsze znaczenie, niż mogłoby się wydawać) przekracza milion osób rocznie. Rosną nastroje ksenofobiczne i zwiększa się poparcie dla populistów. Wygrawszy wybory w Polsce i doprowadziwszy do zwycięstwa opcji leave w brytyjskim referendum, zwolennicy zamykania się społeczeństw liczą na wyborcze sukcesy we Francji, Niemczech i w Holandii. Imperialna Rosja ze wschodu i mało przewidywalna (oraz otwarcie antyunijna) Ameryka Trumpa z zachodu dopełniają ciemnego obrazu. Wiele osób na poważnie dopuszcza możliwość, że Unia Europejska w ciągu paru lat przestanie istnieć. Warto na chłodno zastanowić się, jak bardzo prawdopodobny jest ten scenariusz. Populizm nieliberalnych demokratów. Ze wszystkich powyższych zagrożeń najpoważniejszy jest populizm oraz rozwój nieliberalnej lub tzw. suwerennej demokracji. Nie jest to bynajmniej nowy nurt w polityce. Nieliberalni demokraci istnieją od przeszło stulecia. Przyjąwszy oświeceniowe przekonanie, że to wyrażona w wyborach wola rządzonych jest właściwym źródłem legitymizacji władzy, odrzucają całą resztę oświeceniowej wizji: racjonalizm, wiarę w postęp, poszanowanie mniejszości i odmiennych opinii. Ponieważ także integracja europejska stanowi dziedzictwo oświecenia, to również ona staje się, wprost lub w dorozumiany sposób, celem ataku. Opinia Romana Dmowskiego o Lidze Narodów, że jest ona narzędziem żydowsko-masońskiego spisku, w umysłach jego następców przechodzi na Unię Europejską. Antyeuropejska retoryka „suwerennych” demokratów jest tym groźniejsza, że łatwo połączyć ją z ideą ludowego buntu przeciwko „samolubnym elitom”, utożsamianym z brukselską biurokracją – bezduszną, rzekomo marnotrawną i „nierozwiązującą problemów zwykłych ludzi”. Powyższe zarzuty są mało trafione, by nie powiedzieć absurdalne: każda profesjonalna administracja musi kierować się zimnymi i bezosobowymi normami, a żadna nie jest w stanie sprawić, by wszystkie problemy zwykłych ludzi znikły. W porównaniu z administracjami narodowymi ta brukselska jest też dość efektywna kosztowo – nie mówiąc już o porównaniu z prywatną biurokracją sektora finansowego, gdzie płace (po ostatnich bailoutach wypłacane przecież de facto z podatków) są dużo wyższe niż w instytucjach unijnych. Populistyczne hasła mogą jednak i tak zaprowadzić wykrzykujących je ludzi do narodowych rządów, a stamtąd – do podejmującej kluczowe decyzje Rady Europejskiej. Skutki sukcesu populistów. Gdyby tak się stało, największym zagrożeniem byłoby zmiękczenie stanowiska unii w rozmowach nad warunkami opuszczenia jej przez Wielką Brytanię. Przyznanie Londynowi dostępu do wspólnego rynku oraz długie okresy przejściowe w innych obszarach integracji rozłożyłyby negatywne konsekwencje Brexitu na lata, dając możliwość przedstawiania go jako sukcesu. To zaś zwiększyłoby ryzyko pojawienia się podobnych inicjatyw – i wezwań do opuszczenia UE – w innych państwach członkowskich. Czynnikiem, który szczęśliwie zmniejsza prawdopodobieństwo takiego scenariusza, jest czas: na negocjacje warunków Brexitu przewidziano dwa lata, do czego należy doliczyć rok na pojawienie się rzekomych dowodów opłacalności wyjścia z unii. Oznaczałoby to, że propozycje kolejnych referendów pojawią się dopiero w 2020 r. Populistyczna fala, nachodząca Europę co ok. 1,5 dekady, może do tego czasu opaść. Drugim możliwym skutkiem usadowienia się populistów w rządach państw członkowskich byłoby dążenie do wypchnięcia z unii biedaków generujących koszty i wymagających wsparcia. Przekucie takich dążeń w czyny wymaga jednak katalizatora w rodzaju greckiego bankructwa z 2009 r. Jeśli Południe i Wschód nie będą wyciągać ręki po pomoc, Północ – nawet rządzona przez egoistycznych populistów – nie dostanie powodu, by chcieć się od nich uwolnić. Choć oczywiście nawet bez populistów i nieliberalnych demokratów w rządach będzie dążyć do zmniejszenia wydatków: fundusze strukturalne w następnym budżecie wieloletnim zostaną prawdopodobnie uszczuplone, a ich podział pomiędzy państwa uelastyczniony, by finansowanie trafiało tylko do najbardziej potrzebnych z punktu widzenia unii i najlepiej przemyślanych projektów. Możliwość rewizji traktatów. Zawiła struktura instytucjonalna Unii Europejskiej, rozproszenie władzy i brak politycznej charyzmy – zjawiska, które w poprzednich dziesięcioleciach stanowiły główny powód krytyki ze strony zarówno eurosceptyków, jak i euroentuzjastów – w chwili kryzysu okazują się czynnikiem chroniącym ją przed rozpadem. Postulowana przez Jarosława Kaczyńskiego i Marine Le Pen rewizja traktatów wymaga jednomyślności państw członkowskich i nie pojawi się w agendzie Rady Europejskiej, nawet jeśli liderka Frontu Narodowego wygra wybory prezydenckie. Dopiero zainstalowanie ksenofobicznych rządów w Holandii i w Niemczech otworzyłoby drogę do takiego scenariusza. W Holandii zwycięstwo Partii Wolności jest prawdopodobne (pod wodzą Geerta Wildersa prowadzi ona w sondażach przed zaplanowanymi na 15 marca wyborami), ale przejęcie władzy – dość wątpliwe, bo do parlamentarnej większości sporo zabraknie. W Niemczech (wybory 24 września) AfD (Alternatywa dla Niemiec) w styczniowych sondażach zebrała 12 proc. wskazań – za mało, by dla kogokolwiek stać się atrakcyjnym partnerem koalicyjnym. Poza tym przeformułowanie unijnych traktatów jest zawsze długotrwałym i powolnym przedsięwzięciem, którego ostateczny rezultat musi zostać poddany pod referendum w Irlandii, a może – we wszystkich innych państwach członkowskich, łącznie z tymi, które rewizję zainicjowały. Nie jest zatem wykluczone, że Irlandczycy, którzy dwukrotnie do tej pory przystopowali proces integracji, tym razem powstrzymają dezintegrację – lub że krajowi przeciwnicy polityczni Kaczyńskiego, Le Pen i Wildersa zdołają spektakularnie unicestwić projekt Europy narodów na własnym politycznym podwórku jego autorów. Warto przy tym zauważyć, że nawet prawicowi populiści się zeuropeizowali. Marine Le Pen prowadzi swoją kampanię prezydencką także w Niemczech (na zaproszenie AfD oczywiście). Wilders rzeczywiście chce ograniczenia kompetencji UE, ale głównym punktem jego programu – i źródłem popularności – jest powstrzymanie islamizacji Europy. Określa się jako konserwatywny liberał i w przeszłości odżegnywał się od jakichkolwiek związków ze skrajną prawicą, wskazując na podobieństwa pomiędzy faszyzmem i nazizmem a islamem – co miało być argumentem za zakazem nauczania tego ostatniego. Tożsamość, której obrońcą się mianował, to „dziedzictwo chrześcijaństwa, judaizmu i humanizmu”, a nie żadna etniczna holenderskość. Podobnie w Niemczech, gdzie poprzednie pokolenia ksenofobów były nastawione wrogo do mieszkańców Europy Środkowej, a obecne współdziałają z polskimi i węgierskimi nacjonalistami. Jak widać, pod pewnymi względami prawica chce nie tyle końca europejskiego projektu, co wypełnienia go nowymi politycznymi treściami – przede wszystkim zamiany paradygmatu wielokulturowości na postchrześcijański ekskluzywizm. Pozostałe plagi. Pozostałe plagi spadające na Europę – od znikających miejsc pracy przez rosnące nierówności, globalne ocieplenie, muzułmańską wojnę domową po Trumpa i Putina – raczej nie doprowadzą do rozpadu unii. Ta optymistyczna ocena wynika z faktu, że pojedynczo żadne z tych wyzwań nie wprowadza pomiędzy państwa członkowskie podziału tak silnego, by skłonić je do zaryzykowania członkostwa, a różnice stanowisk w pozostałych kwestiach nie prowadzą do krystalizacji dwóch przeciwstawnych bloków. Na przykład polska obrona węgla oznacza spór z najbardziej ekologicznie ambitnymi Skandynawami i Niemcami – ale stanowczość Warszawy jest osłabiona faktem, że to właśnie ci partnerzy są głównymi zwolennikami ostrego kursu wobec Rosji. W kwestii uchodźców wszyscy mają interes w tym, by jak najbardziej wzmocnić ochronę granic zewnętrznych, a ewentualne zawieszenie członkostwa Grecji w strefie Schengen mogłoby okazać się nawet dla niej korzystne, ponieważ zmniejszyłoby atrakcyjność wiodącego przez nią szlaku. W warunkach zglobalizowanej gospodarki efektywnej odpowiedzi na wyzwania automatyzacji i rozwarstwienia dochodowego udzielić można tylko przy zaangażowaniu unijnych instytucji – choć oczywiście rządy poszczególnych państw członkowskich różnie podchodzą do problemu, w zależności od swojego umiejscowienia na politycznym spektrum. Między Trumpem a Putinem. Zarówno rosyjski, jak i amerykański prezydenci będą się oczywiście starali zaszkodzić europejskiej jedności, ale otwartość, z jaką zmierzają do tego celu, ogranicza skuteczność ich wysiłków. Satysfakcja, z jaką Donald Trump zapowiedział w niesławnym wywiadzie rozpad unii, podziałała trzeźwiąco nawet na jego europejskich admiratorów. Chwaląc się swoją twardością w negocjacjach, nowy prezydent sam zachęca tych, z którymi będzie negocjować, do zwarcia szyków. Tak samo jak Józef Stalin był – według Paula-Henriego Spaaka – faktycznym ojcem Sojuszu Północnoatlantyckiego, tak Trump może okazać się promotorem politycznie zintegrowanej unii. Jego bezpośredniość jest tym cenniejsza, że niechęć amerykańskiej prawicy wobec projektu integracji europejskiej nie jest bynajmniej niczym nowym. W czasach poprzedniej republikańskiej administracji wpływowi neokonserwatywni stratedzy David Frum i Richard Perle otwarcie pisali, że w wojnie z terrorem Francja powinna być traktowana jako adwersarz, a nie sojusznik USA, a próbom przekształcenia unii w mocarstwo Amerykanie powinni zapobiegać. Tamte sygnały dotarły tylko do niektórych analityków po wschodniej stronie Atlantyku, Trumpa usłyszeli zwykli obywatele. Władimir Putin stanowi zagrożenie o tyle poważniejsze, że doskonale potrafi ukrywać swoje myśli i ma parę dziesięcioleci doświadczeń w zakulisowym działaniu. Wspierał i będzie wspierać różnego rodzaju projekty osłabienia unii w imię zachowania tożsamości narodowej, obrony tradycyjnych wartości, wierności prawdzie historycznej (odpowiednio skonstruowanej) itp. Wydarzenia w Rosji z okresu, kiedy Putin zdobywał i konsolidował swoją władzę, wskazują, że również radykalne ugrupowania antyrosyjskie mogą być sterowane z Moskwy – po to by postawić Rosję w pozycji ofiary nieuzasadnionych ataków i rozbić natowsko-unijną jedność. Europejscy politycy są jednak coraz bardziej świadomi zagrożenia, a żaden z nich – nawet osobiście korzystający na dobrych relacjach z Kremlem Viktor Orbán – nie chciałby się znaleźć w stanie zupełnego uzależnienia od Moskwy. Można się zresztą spodziewać, że przez najbliższe lata Putin (po tym jak dogada się z Trumpem) będzie zajęty odbudową rosyjskich wpływów na Ukrainie. Jest to oczywiście fatalna perspektywa dla Ukraińców, ale unii powinna przynieść otrzeźwienie i dać czas na wzmocnienie własnych (tzn. niezależnych od USA) zdolności obronnych. Czy Europa jest imperium? Jednym z głównych pytań stawianych przez badaczy integracji europejskiej w ostatnich dekadach było to, czy o Unii Europejskiej można już mówić jako o skonsolidowanym systemie politycznym i traktować ją jako jedyne w swoim rodzaju imperium. Załóżmy przez chwilę, że odpowiedź na to pytanie brzmi „tak” i że o trwałości UE można wobec tego wnioskować, porównując ją z innymi imperiami. Szczególnie dobre przypadki do analizy są dwa: Austro-Węgry i Związek Sowiecki. Oba były wieloetnicznymi federacjami zdominowanymi przez jedną (ZSRR) lub dwie (Austro-Węgry) grupy narodowościowe. Oba obejmowały krainy o różnym – ale w miarę zbliżonym – stopniu cywilizacyjnego rozwoju, których mieszkańcy mieli zasadniczo taką samą kulturę polityczną i podzielali dominującą ideologię (katolicyzm i kult dynastii w Austro-Węgrzech, marksizm-leninizm w ZSRR). Wreszcie, oba przestały istnieć w dobie masowej polityki i paradygmatu legitymizacji władzy przez wolę rządzonych. Jak łatwo dostrzec, większość powyższego opisu pasowałoby również do Unii Europejskiej – oczywiście z wyjątkiem dominacji jednej–dwóch narodowości i z zastrzeżeniem, że quasi-oficjalną ideologią tym razem jest demokratyczny liberalizm. Modele rozpadu. W przypadku Austro-Węgier powodem rozpadu była wyniszczająca wojna, którą imperialny rząd rozpoczął z własnej inicjatywy, ale której nie był w stanie skutecznie prowadzić. Niekompetencja dowódców – tylko trochę przerysowana w słynnej książce o dzielnym wojaku Szwejku – skompromitowała dotychczasowe władze, a koszty prowadzenia wojny poważnie odbiły się na dobrobycie ludności. Półdemokratyczny system polityczny pozwolił w okresie przed 1914 r. i podczas wojny urosnąć alternatywnym elitom, odwołującym się do nacjonalizmów – nie tylko mniejszych narodów zamieszkujących monarchię, lecz także niemieckiego. W ciągu dwóch tygodni jesienią 1918 r. te kontrelity rozszarpały imperium. Ostateczny formalny koniec nastąpił w 1919 r. Rozpad ZSRR zajął ponad trzy lata, lecz jego mechanizm był podobny. W wyniku głasnosti i pierestrojki dotychczasowej sowieckiej elicie politycznej wyrośli konkurenci, którym udało się opanować republikańskie rady najwyższe. Zrzucenie zwierzchnictwa moskiewskiej centrali było dla nich najprostszym sposobem poszerzenia swojej władzy, w niektórych przypadkach (w państwach bałtyckich i w Gruzji) ideologicznie wzmocnionym przez tradycje samodzielnych bytów państwowych i rodzące się nacjonalizmy. Pomiędzy listopadem 1988 r. a grudniem 1991 r. kolejni członkowie federacji ogłaszali najpierw suwerenność (czyli prymat prawa krajowego nad związkowym), a następnie niepodległość. Tym, co łączyło rozpad ZSRR i Austro-Węgier, była zapaść gospodarcza wynikająca z przegranej wojny (choć w przypadku ZSRR była to wojna zimna, czyli wyścig zbrojeń bez fizycznej konfrontacji) oraz nieudane próby reformy w ostatniej chwili: cesarska deklaracja z 16 października 1918 r. obiecująca większe swobody dla narodów zamieszkujących Przedlitawię oraz rozmowy o nowym traktacie związkowym ZSRR prowadzone w Moskwie jesienią 1991 r. W obydwu przypadkach już po rozpadzie imperium próbowano skleić to, co się rozbiło – zwłaszcza że zerwanie więzi gospodarczych doprowadziło do pogłębienia kryzysów. Temu celowi służyła sponsorowana przez austriacki rząd Paneuropa, a w obszarze posowieckim Wspólnota Niepodległych Państw. Waga otwartych drzwi. Z dość paradoksalnych powodów jest mało prawdopodobne, by UE podzieliła los Austro-Węgier i ZSRR. Głównym gwarantem trwałości wydaje się brak silnej władzy centralnej, której pozbycie się stanowiłoby ambicję i warunek sukcesu nowego pokolenia polityków. Bruksela stanowi co prawda łatwy cel ataków dla tabloidów, ale wynikająca z tego niska popularność integracji europejskiej wśród obywateli nie przekłada się automatycznie na uruchomienie art. 50 traktatu o UE, prowadzącego do opuszczenia unii. To mogą zrobić, „zgodnie ze swoimi wymogami konstytucyjnymi”, tylko narodowe rządy, które z unijnymi instytucjami nie muszą się jednak bić ani o władzę, ani o prestiż – bo jedno i drugie znajduje się ciągle w ich własnych, czyli premierów lub prezydentów zasiadających w Radzie Europejskiej, rękach. W relacjach z Komisją zdarzają się kwestie sporne, lecz żadna z nich nie jest na tyle poważna, by przeważyć w rachunku strat i korzyści wynikających z ewentualnego opuszczenia unii. Po drugie – co ma kolosalne psychologiczne znaczenie – inaczej niż w przypadku Aust