Kraj

Krótkie ręce władzy

Polską rządzą urzędy regulacyjne

Władza regulatorów obejmuje coraz liczniejsze i większe obszary, rządom coraz mniej zostaje do rządzenia. Władza regulatorów obejmuje coraz liczniejsze i większe obszary, rządom coraz mniej zostaje do rządzenia. Mirosław Gryń / Polityka
Dlaczego ludzie wybrani do rządzenia już nie rządzą? I skąd to się wzięło?
Polska należy do krajów, w których kapitalizm regulacyjny rozwinął się najbardziej.Mirosław Gryń/Polityka Polska należy do krajów, w których kapitalizm regulacyjny rozwinął się najbardziej.

Unia wciąż każe albo nie pozwala. OK. Międzynarodowe organizacje i sądy mówią nam, co robić. OK. Z rynkami się nie spieramy, bo niepokornych chłoszczą i piętnują. OK. Jak rząd jedno, to samorząd drugie. OK. To wszystko 20 lat temu opisał Jean-Marie Guehenno, przepowiadając zmierzch państwa narodowego, podgryzanego z zewnątrz przez struktury ponadnarodowe i od wewnątrz przez regionalizację. Czytaliśmy sceptycznie. Aż się stało. Nawet PiS już nie myśli o wyrwaniu Polski z tej sieci. Ale to nie koniec.

Z roku na rok wzrasta rola innych, przez których rząd nie może. Minister zdrowia by chciał – NFZ się nie zgadza. Minister sprawiedliwości dąży – prokuratura nie chce. Minister gospodarki chce – nie zgadza się UOKiK. Nawet gdy minister finansów zamierza, NBP bywa innego zdania, więc nic z tego nie ma.

W sprawie Amber Gold KNF donosił, a prokuratura to zlekceważyła. Nieco wcześniej minister skarbu chciał, a UKE zablokował. Coraz dziwniejszy robi się ten nasz system, w którym ludzie wybrani, by rządzić, nie rządzą, bo rządzą inni, których nie wybieraliśmy. Czy to jeszcze jest demokracja?

Demokracja jest trudna. Wiadomo. Obywatele rządzą, wybierając swoich przedstawicieli. Przedstawiciele rządzą, tworząc prawo i wybierając rząd. Jak obywatelom coś się nie podoba, zwracają się do rządu. Po to mamy rząd, żeby rządził. A premier nam mówi: „ja nie jestem od tego…”. I ministrowie chórem za nim powtarzają. Poza ministrem Gowinem, który powtarza raczej za poprzednim premierem. Łatwiej jest teraz usłyszeć, od czego premier, rząd i ministrowie nie są, niż od czego są. To po co ich wybieramy?

Kilka lat temu Jarosław Kaczyński nazwał tę sytuację „imposybilizmem”. Próbował się jej przeciwstawić. Zniszczył już wcześniej słabą niezależność KRRiT, w NBP osadził niefachowego partyjnego kolegę, instrumentalnie traktował prokuraturę, chciał zrobić skok na sądy. Ale szybko poległ. PiS się osłabił. Imposybilizm się wzmocnił. Kaczyński przestał być premierem. Teraz tym tropem tupta Jarosław Gowin. Jeszcze się dobrze nie rozkręcił, a już jest otoczony instytucjonalną wrogością. Jak Ziobro, który też nie rozumiał XVIII-wiecznego monteskiuszowskiego trójpodziału władzy i tym bardziej nie był w stanie pojąć, jaką władzę sprawuje, będąc ministrem w o niebo trudniejszym XXI w.

Kapitalizm regulacyjny

Monteskiuszowska demokracja wyglądała po ludzku. Miała głowę (parlament) i dwie ręce (rząd i sądy). Wbrew temu, co nam się wydaje, współczesna demokracja monteskiuszowska już nie jest. Wciąż ma tę jedną głowę (w Polsce półtorej, bo część władzy legislacyjnej ma prezydent w postaci prawa weta). Ale rąk ma więcej niż hinduski bóg Śiwa. A wciąż wyrastają nowe.

W Polsce – podobnie jak w innych krajach – tych rąk jest już kilkadziesiąt. Od NBP i KRRiT po Agencję Oceny Technologii Medycznych, Centralną Komisję Tytułów i Stopni Naukowych, Komisję Nadzoru Finansowego, Urząd Komunikacji Elektronicznej, Urząd Regulacji Energetyki, Urząd Zamówień Publicznych, Urząd Żeglugi Śródlądowej. Niektóre są nowe. Inne – jak niezależna prokuratura – istniały od dawna, ale niedawno wybiły się na niepodległość. Trudno już znaleźć dziedzinę, którą kontroluje nie rząd, lecz mniej czy bardziej niezależny od rządu regulator. Rząd mając większość w parlamencie może co prawda każdego regulatora pod jakimś pretekstem usunąć. Ale zawsze oznacza to politycznie kosztowną awanturę.

Ani się obejrzeliśmy, a bez oporu i rewolucyjnych okrzyków w Polsce – podobnie jak niemal na całym świecie – obok monteskiuszowskiej trójcy wyrosła czwarta władza. Już nie miękka, symboliczna – jak media, które w czasach świetności nazwano czwartą władzą – ale twarda, ekspansywna, często dysponująca przemocą, zdolna do narzucania swojej woli innym. Władza, która umie kazać i karać, a której inni kazać mogą z dużym trudem. Władza tak potężna, że zdaniem wielu badaczy zmieniła istotę systemu. Stary demokratyczny kapitalizm zamieniła w kapitalizm regulacyjny.

 

Kto nie rozumie tej zmiany, tego współczesna polityka nieuchronnie frustruje. Obywatele wściekają się na rządy, które nie robią tego, co obiecały zrobić. A rządy nierozumiejące zmiany, zamiast rozwiązywać problemy, grzęzną w matni nowej rzeczywistości. Jak Kaczyński czy Gowin – tylko pogarszają sprawy. Zwłaszcza w półperyferyjnych państwach (jak Polska), które raczej naśladują trendy metropolii, niż samodzielnie tworzą nowe rozwiązania odpowiadające lokalnej specyfice.

W klasycznej demokracji obywatele wybierali parlament, parlament wybierał rząd, rząd rządził. Dziś rządy rządzą niewielkimi i malejącymi wycinkami państwa. Ich główne zajęcie polega na próbach kontrolowania sprawujących realną władzę ekspertów urzędujących w zaryglowanych, merytokratycznych twierdzach nazywanych regulatorami. Demokracja pośrednia (wybrany parlament kontroluje rząd) zamieniła się w podwójnie pośrednią (parlament kontroluje rząd – rząd kontroluje regulatorów – regulatorzy rządzą). To oddaliło władzę od obywateli nie tylko w sensie genezy, ale też intencji.

W każdej współczesnej zachodniej demokracji łatwo można znaleźć przykłady reprezentowania przez regulatorów nie tyle woli wyborców, parlamentów czy rządów, co globalnego albo regionalnego (np. europejskiego), zwykle nieformalnego eksperckiego konsensu. Swoich branżowych konsensów międzynarodowi eksperci bronią jak niepodległości. W Europie każdy rządowy zamach na niezależność banku centralnego zostanie potępiony przez inne banki centralne, każdy zamach na nadzór bankowy zostanie potępiony przez inne nadzory, każda polityczna ingerencja w pracę regulatora konkurencji, praw obywatelskich lub rynku (audiowizualnego, farmaceutycznego, lotniczego, żywnościowego, pracy, rolnego, edukacyjnego) zostanie potępiona przez sieć narodowych nadzorów i regulatorów.

Rząd, który nie szuka kłopotów, musi się w tej sieci poruszać ostrożnie. I często nie może liczyć, że wyjdzie zwycięsko ze starcia z regulatorem. A ponieważ władza regulatorów obejmuje coraz liczniejsze i większe obszary, rządom coraz mniej zostaje do rządzenia.

Wbrew temu, co nam się wydaje, regulatorzy to nie są – jak kiedyś – wyspecjalizowane agendy struktury administracyjnej. Ich szefowie nie są podwładnymi premiera. Często raczej konkurują z rządem, niż realizują jego demokratycznie zdefiniowaną politykę. Działają na podstawie odrębnych ustaw, a nawet przepisów konstytucji lub nieformalnych uzgodnień. Sami określają swoją politykę. Są nieusuwalni lub trudno usuwalni. Rząd zwykle nie może im kazać, a oni często mogą kazać lub zabronić rządowi (jak UOKiK zabronił rządowi łączenia firm energetycznych).

Zmiana systemu

Mury i murki między ministrami a regulatorami oddzielają demokrację od merytokracji, która wprawdzie ma demokratyczną genezę (w ustawach i nominacjach rządowych lub parlamentarnych), ale w moteskiuszowskiej systematyce ustrojów odpowiada raczej republice arystokratycznej niż demokratycznej. To jest istotna różnica. W ciągu 30 lat Zachód, a za nim większość demokratycznego świata, w dużym stopniu zamienił demokrację na arystokrację. Czy to dobrze, można się oczywiście spierać.

Zwolennicy przedstawiają tę zmianę jako krok ku polityce bardziej racjonalnej, bo mniej wrażliwej na presję populizmu, któremu ulegają politycy ubiegający się o głosy bezrefleksyjnych, emocjonalnych i niekompetentnych wyborców. Przeciwnicy mówią o napędzającej populizm erozji demokracji, o ograniczeniu obywatelskiej wolności decydowania w sprawach dotyczących wspólnoty, o obywatelskiej frustracji wywołanej bezsilnością demokratycznie wybranych przedstawicieli.

Zwolennicy powołują się na efektywność merytokratycznej arystokracji. Przeciwnicy przestrzegają, że eksperci nie mniej niż inni ulegają różnym owczym pędom. Zwolennicy pokazują, jak niebezpiecznie stara demokracja ulega populizmowi lewicowemu i prawicowemu. Przeciwnicy – jak łatwo nowa arystokracja ulega lobbingowi korporacyjnemu i ideologicznemu.

Zmianę ustrojową badacze prawa porównawczego i systemów politycznych zauważyli i zaczęli opisywać kilkanaście lat temu. Najpierw przeważał pogląd, że wynika ona ze specjalizacji i rozszerzania rynku. W 1996 r. Steven Vogel opisywał ją jako uboczny skutek neoliberalizmu. „Mniej regulacji więcej regulatorów”. Dwa lata później Giandomenico Majone pisał już o „państwie regulacyjnym”. Ale wciąż dominował pogląd, że zmiana jest techniczna – czegoś mniej, czegoś więcej.

Dopiero dekadę później opisano ten proces jako zmianę systemu. Australijczyk John Braithwaite i Izraelczyk David Levi-Faur zaczęli tropić genezę nowego systemu i opisywać ewolucję prowadzącą od wczesnokapitalistycznego państwa nadzorującego (police state – XVI–XIX w.), które stanowiło prawo i tworzyło policje (inspekcje) kontrolujące jego przestrzeganie, przez państwo zapewniające (provider state – od Bismarcka), które tworzyło instytucje świadczące obywatelom usługi (oświatowe, zdrowotne itp.), po państwo regulacyjne (regulatory state – od lat 70. XX w.), zastępujące ustawowe regulacje dyskrecjonalną władzą regulatorów i kapitalizm regulacyjny (regulatory capitalism – od lat 90.), w którym państwa poddają się też woli niezależnych od nich, pozbawionych demokratycznej legitymacji mniej czy bardziej formalnych regulatorów, takich jak agencje ratingowe, wielkie firmy księgowe, Greenpeace, WHO, OECD czy organizacje branżowe.

Sześć lat temu Levi-Faur i Braithwaite zauważyli, że w Ameryce dużo wcześniej zaczęto przekazywać niezależnym regulatorom władzę, którą w Europie wciąż mieli ministrowie. Już na przełomie XIX i XX w. powstała potężna Federalna Komisja Handlu oraz Urząd Leków i Żywności. W latach 30. XX w. Amerykanie stworzyli niezależną Komisję Papierów Wartościowych i Giełd, Federalną Komisję Telekomunikacyjną, Radę Lotnictwa Cywilnego.

 

Braithwaite zauważył, że tworzenie pozarządowych regulatorów sprzyjało koncentracji rynku i było stymulowane przez wielkie korporacje. Oddając regulację ekspertom, uniezależniało ją bowiem od demokratycznej polityki. Głosy konsumentów i drobnego biznesu, których więźniami byli politycy, traciły na znaczeniu, a rósł wpływ korporacji lobbujących niewielką grupkę ekspertów lub porozumiewających się w celu ustanowienia standardów.

Rok temu kierowana przez Levi-Faura międzynarodowa grupa naukowców ogłosiła wyniki obejmującego 48 krajów badania niezależnych regulatorów w 15 sferach życia (od giełd po prywatność). Niemal wszystkie agencje powstawały w USA w pierwszej połowie XX w. i rozpowszechniały się w świecie w drugiej połowie stulecia. Między 1970 a 2007 r. w 48 krajach powstało łącznie ponad 500 niezależnych agencji przejmujących dotychczasowe kompetencje rządów. Zmiana towarzyszyła ekspansji uwalnianego rynku, ale mocniej zależała od pozycji Ameryki jako trendsettera. W latach 70. i 80., gdy świat był dwubiegunowy, powstawało po kilka działających na wzór USA agencji. W latach 90., gdy USA były wszechmocnym hegemonem, tworzono (lub uniezależniano) po kilkudziesięciu regulatorów rocznie. Po 2001 r., kiedy pozycja Ameryki osłabła, proces gwałtownie zwolnił.

Część regulacyjnej dyfuzji wynika z presji wywieranej przez USA i organizacje ponadnarodowe. MFW, Bank Światowy, Unia Europejska, Rada Europy oczekują tworzenia niezależnych od rządów instytucji. Od ich powołania często uzależniają członkostwo lub pomoc.

Ale większą rolę odgrywają nieformalne trendy. Eksperci z krajów, gdzie jakiegoś niezależnego regulatora stworzono, zarażają ekspertów z krajów, gdzie takiej władzy nie mają. Branże, które uzyskały niezależnych regulatorów, zarażają branże, które się ich jeszcze nie dorobiły. Im więcej krajów ma jakiegoś niezależnego regulatora, tym silniejsza jest presja na kraje, które go nie mają. Nawet gdy im tego nie trzeba. Pod wpływem tej presji wiele państw, w których nie ma np. atomu, powołały regulatorów rynku atomowego.

Obywatele w pułapce

Polska należy do krajów, w których kapitalizm regulacyjny rozwinął się najbardziej. To się daje wyjaśnić nie tylko silnymi wpływami Ameryki. Dekadę temu Nora O’Neill wykazała, że abdykacja rządów na rzecz regulatorów wynika z kryzysu zaufania wobec polityków. Im społeczeństwo mniej ufa rządom, tym chętniej przekazuje zaufanie i władzę ekspertom, czyli regulatorom.

W Polsce (podobnie jak w USA) zaufanie wobec polityków jest wyjątkowo niskie. Pozycja regulatorów jest więc wyjątkowo wysoka. Gdy regulatorem (np. szefem KRRiT) zostaje polityk, ludzie ufają mu bardziej, niż gdyby był ministrem. Bo aurę polityczną zamienia na ekspercką. Każdy minister i premier musi się z tym liczyć, jeśli nie chce stracić wątłego zaufania wyborców.

Ale świat się zmienia. Jak wojna z terroryzmem spowolniła pochód kapitalizmu regulacyjnego, tak kryzys go w zasadzie zatrzymał, a nawet częściowo cofnął. Część rządów próbuje odebrać regulatorom część władzy. Ale mogą to robić tylko wtedy, gdy mają duży kapitał zaufania. W Polsce nie miał go żaden rząd od czasów Mazowieckiego. Jako obywatele jesteśmy więc w pułapce, którą sami tworzymy. Nie ufając tym, których wybieramy, odbieramy władzę nie tylko im, ale także sobie (jako wyborcom), bo przekazujemy ją regulatorom, na których wpływu praktycznie nie mamy.

10 lat temu wydawało się, że jest to trafna odpowiedź na słabości polityków i rosnącą złożoność świata. Teraz widać, że niezależność i merytokracja ma niewiele wspólnego ze skutecznym rządzeniem. Amerykański kryzys finansowy wybuchł w sferze podlegającej regulatorom o najwyższej niezależności. Afera Amber Gold pokazała, że niezależna prokuratura czy UOKiK zawiodły, a podobnie niezależna KNF spisała się na medal. Nie jest więc wykluczone, że kult regulatorów okaże się wkrótce jeszcze jednym mitem zakończonego kryzysem euforycznego ćwierćwiecza.

Można oczywiście uważać, że tak jest mimo wszystko lepiej. Ale wtedy, niestety, nie można mieć do Tuska pretensji, że na przykład nie dał Rydzykowi miejsca na multipleksie, bo on naprawdę nie jest już od tego. I od bezliku spraw też chwilowo rząd nie jest. Na nasze wspólne życzenie.

Polityka 40.2012 (2877) z dnia 03.10.2012; Polityka; s. 18
Oryginalny tytuł tekstu: "Krótkie ręce władzy"
Więcej na ten temat
Reklama

Czytaj także

Historia

O Niemcach, którzy z konieczności zostali Polakami

Książka naszego redakcyjnego kolegi Piotra Pytlakowskiego „Ich matki, nasi ojcowie”, której fragment publikujemy, opowiada o losach niemieckich dzieci mieszkających na ziemiach, które po II wojnie światowej przypadły Polsce.

Piotr Pytlakowski
15.09.2020
Reklama

Ta strona do poprawnego działania wymaga włączenia mechanizmu "ciasteczek" w przeglądarce.

Powrót na stronę główną