EDUKATOR EKONOMICZNY. Wspólny, publiczny garb
Dług publiczny - problem wspólny
***
Sprawdź swą wiedzę z ekonomii - zapraszamy do rozwiązania naszego quizu. W tej edycji pytamy m.in. o to, w jakis sposób państwo zadłuża swych obywteli, o sytuację ekonomiczną w Europie oraz o bezpieczne transakcje bankowe w internecie >>
***
Dług publiczny powstaje w prosty sposób. Jeśli instytucje państwowe – rząd, samorządy, ubezpieczenia społeczne – wydają więcej pieniędzy, niż wpływa podatków i składek, mają deficyt i brakujące środki muszą skądś zdobyć. We współczesnym świecie robią to głównie poprzez sprzedaż inwestorom obligacji. Obligacja to nic innego jak potwierdzenie, że jej posiadacz pożyczył państwu pieniądze, a państwo zobowiązuje mu się w przyszłości oddać je wraz z odsetkami. A skoro takie zobowiązanie istnieje, oznacza dług państwa, czyli dług zaciągnięty przez instytucje państwowe w imieniu wszystkich obywateli. Nieważne, który rząd zaciągał dług, odpowiada za niego cały naród, który będzie musiał w przyszłości zapewnić podatkami środki niezbędne do jego spłaty.
W skład długu publicznego wchodzą zarówno posiadane przez inwestorów skarbowe papiery wartościowe, jak i zaciągnięte w bankach kredyty, nieuregulowane zobowiązania jednostek budżetowych czy też zobowiązania wynikające z tytułu udzielonych w przeszłości przez rząd gwarancji i poręczeń. Dług publiczny wzrasta więc zarówno wtedy, gdy minister finansów sprzedaje na rynku obligacje lub bony skarbowe dla pokrycia deficytu budżetowego, jak i wówczas, gdy miasto Warszawa bierze kredyt na budowę metra albo gdy dyrektor szpitala nie spłaca rachunku za energię elektryczną.
Wierzycielami państwa mogą być osoby prywatne, banki, krajowe i zagraniczne fundusze inwestycyjne, a czasem również bank centralny. W większości krajów rozwiniętych, również w Polsce, bankowi centralnemu nie wolno jednak bezpośrednio kupować od własnego rządu obligacji, bo oznacza to niekontrolowany dodruk pieniędzy (zdarzają się banki centralne, które mimo to kupują papiery rządowe obchodząc te zakazy). Część długu publicznego jest więc w posiadaniu inwestorów krajowych, a część w rękach inwestorów zagranicznych. Ma to spore znaczenie, jeśli bowiem inwestorzy zagraniczni nagle zdecydują się pozbyć naszego długu, sprzedają obligacje na rynku finansowym, a uzyskane pieniądze zamieniają natychmiast na obce waluty, co może powodować osłabienie złotego.
Wysokie deficyty: korzyści i kłopoty
Inne ważne rozróżnienie dotyczy waluty, w której emitowane są obligacje. Większość polskich obligacji wyrażona jest w złotych. Jednak inwestorzy wiedzą, że w przypadku osłabienia kursu walutowego mogą odzyskać mniej euro i dolarów, niż pożyczyli polskiemu rządowi. Dlatego właśnie, jeśli nasz minister finansów chce przyciągnąć do kraju znaczny kapitał zagraniczny, pewną część polskich obligacji może również emitować w walutach obcych. Są one oczywiście zabezpieczone przed utratą wartości w przypadku dewaluacji, więc mogą być bardziej atrakcyjne dla światowych inwestorów. Jednocześnie jednak są bardziej ryzykowne dla Polski.
Jeśli państwo nie jest w stanie wykupić wyemitowanych przez siebie obligacji, oznacza to jego bankructwo. Zazwyczaj dzieje się tak wówczas, gdy kraj wpada w pułapkę zadłużenia. Inwestorzy, do tej pory spokojni o swoje pieniądze, nagle orientują się, że krajowi zagrażają kłopoty finansowe. Ponieważ uznają pożyczkę za bardziej ryzykowną, żądają znacznie wyższych odsetek, co zwiększa koszty obsługi długu (odsetki płacone przez rząd Grecji wzrosły w ciągu kilku miesięcy z 9 proc. do ponad 18 proc.). Ponieważ możliwości radykalnego zmniejszenia deficytu w krótkim czasie są raczej niewielkie, inwestorzy mogą do reszty stracić zaufanie do wiarygodności kraju. Rząd nie ma już od kogo pożyczyć pieniędzy, by spłacić wcześniej zaciągnięte długi, i staje wobec perspektywy bankructwa.
Jeśli zadłużenie wyemitowane jest we własnej walucie, ostatnią deską ratunku może być jeszcze dodrukowanie pustych pieniędzy i spłata zobowiązań za ich pomocą – oczywiście pod warunkiem, że na takie działanie zgodzi się bank centralny. To jednak oznacza zazwyczaj wybuch inflacji. Zadłużenie zostanie spłacone pieniędzmi, które straciły znaczną część realnej wartości, ale koszty tego manewru ponoszą również wszyscy obywatele gnębionego przez inflację kraju. Oczywiście manewru spłaty zobowiązań pustymi pieniędzmi nie da się dokonać w odniesieniu do tej części długu, którą zaciągnięto w walutach obcych, nie da się tego zrobić również wtedy, gdy kraj nie emituje sam pieniędzy, których używa (tak jak w używającej euro Grecji).
Polityka wysokich deficytów i zaciągania długu publicznego daje więc pewne krótkookresowe korzyści (rząd może wydawać więcej pieniędzy, niż zbiera z podatków), jednak za cenę długookresowych kłopotów. Po pierwsze, rosnący dług wiąże się z wypłatą coraz wyższych odsetek inwestorom (polski budżet przeznacza dziś na ten cel 38 mld zł, czyli trzykrotnie więcej niż na szkolnictwo wyższe i kilkanaście razy więcej niż na kulturę). Po drugie, nadmierne potrzeby finansowe państwa prowadzą do wyższych stóp procentowych i ograniczenia zasobów kapitału potrzebnych do finansowania rozwoju. No i po trzecie, wysoki dług to ryzyko niewypłacalności albo wybuchu wysokiej inflacji.
Granice bezpieczeństwa
Aby ocenić, jak wielkim ciężarem jest dla państwa dług publiczny, zwykło się odnosić go do wielkości dochodu narodowego (do PKB). Jeśli nie chcemy, by państwo wpadło w kłopoty, musimy uważać, by relacja długu do PKB nie przekroczyła granic bezpieczeństwa. W Unii Europejskiej nieco arbitralnie uznano kiedyś, że taką granicą jest poziom 60 proc. PKB (dziś granicę tę przekracza 12 spośród 17 krajów strefy euro). Ale w rzeczywistości granica bezpieczeństwa jest płynna i zależy od bardzo wielu czynników.
W Japonii, gdzie dług sięga gigantycznych 230 proc. PKB, istnieje ogromny rynek kapitałowy – bo oszczędni Japończycy dysponują wielkimi kapitałami, inwestowanymi w zakup rządowych obligacji. Poza tym Japonia ma potężną gospodarkę, którą w razie potrzeby można dodatkowo opodatkować. W związku z tym jeszcze do niedawna uważano, że ryzyko bankructwa państwa niemal tam nie istnieje (dopiero ostatnio wiara ta uległa ograniczeniu). Z podobnych przyczyn do niedawna nie brano pod uwagę ryzyka niewypłacalności Włoch, choć kraj ten od 20 lat ma dług publiczny przekraczający 100 proc. PKB. Za to dług publiczny Hiszpanii jeszcze do niedawna wynosił poniżej 60 proc. Ponieważ jednak wiadomo, że kraj ten ma poważne kłopoty ze swoimi bankami i być może będzie musiał je dofinansować, uważany jest dziś za jednego z kandydatów do bankructwa. Podobnie jak Grecja, Portugalia i Irlandia, których problemy biorą się nie tyle z samej skali długu, co przede wszystkim ze słabości gospodarek i problemów sektora finansowego. Choć więc nie jest to zbyt sprawiedliwe, to również Polska nie może sobie pozwolić na taki poziom długu publicznego w relacji do PKB, jaki mają USA, Niemcy czy Wielka Brytania.
Aby uchronić się przed lekkomyślnością polityków, wpisaliśmy sobie do konstytucji zakaz przekroczenia unijnej bariery 60 proc. relacji długu publicznego do PKB. Nie chodzi zresztą o sam zakaz, ale o towarzyszące mu ustawy, które nakazują rządowi już po przekroczeniu 50 proc. i 55 proc. tej relacji wprowadzać obostrzenia w polityce budżetowej (po przekroczeniu limitu 55 proc. budżet w zasadzie powinien zostać zrównoważony). Okazało się to w sumie straszakiem dość skutecznym – w latach 2004–05 i 2010–11 ryzyko przekroczenia limitów długu spowodowało wprowadzenie przez rząd oszczędności budżetowych.
Osobną sprawą jest oczywiście to, czy działania te miały charakter odpowiednio długofalowy i trwały (szczególnie ostro krytykowany był manewr ministra Rostowskiego ze składką do OFE). Ale zapis konstytucyjny wydaje się dobrym rozwiązaniem, które nieco dyscyplinuje rządy. Obecnie rozważa się wprowadzenie go we wszystkich krajach strefy euro. Gdyby był naprawdę dobrze sformułowany i jasno zdefiniowany, możliwości manipulowania nim byłyby nieznaczne.
Czy mamy się czego bać?
W Polsce ogromny dług odziedziczyliśmy już w wianie po gospodarce komunistycznej. W 1990 r. przekraczał on 80 proc. PKB, był niemal w całości wyrażony w walutach obcych i trzymany w rękach zagranicy. Wynikał on z kredytów zaciągniętych w zachodnich bankach w czasach Gierka i niespłacanych w latach 80. XX w. karnych odsetek od tych kredytów. W latach 1990–2000 nastąpił silny spadek relacji długu do PKB, możliwy dzięki ograniczeniu skali deficytów budżetowych, silnemu wzmocnieniu się waluty (przez co obniżeniu uległa relacja długu wyrażonego w walutach obcych do PKB), szybkiemu wzrostowi gospodarczemu i redukcji zadłużenia zagranicznego Polski. W 2000 r. relacja długu do PKB spadła do 37 proc. Niestety, gwałtowny wzrost deficytów budżetowych (2001–04), zmarnowany okres szybkiego wzrostu gospodarczego (2005–07), a następnie ponowny wzrost deficytów w latach globalnego kryzysu (2008–11) wywindował nam z powrotem relację długu do PKB do blisko 55 proc. Jeśli wierzyć deklaracjom rządu, w kolejnych latach będzie się ona obniżać skutkiem mniejszych deficytów budżetowych.
Czy jest się więc czego bać? Nie ma wątpliwości, że polski dług publiczny jest zbyt duży, a co najważniejsze – w ostatnich latach zbyt szybko wzrastał. Jeszcze parę lat wysokich deficytów budżetowych, a z pewnością sytuacja zaczęłaby być groźna. Z drugiej strony, bezpośredniego zagrożenia jeszcze w tej chwili nie ma, chyba że na świecie doszłoby do kolejnej finansowej katastrofy (ale wówczas również nieco niższy dług nie uratowałby nas przed problemami).
Jeśli chcemy uniknąć kłopotów, przestrzegać postanowień konstytucji, zapewnić sobie prawo przyszłego wejścia do strefy euro, a przede wszystkim dać polskiej gospodarce lepsze szanse rozwoju, niewątpliwie powinniśmy najpierw szybko zahamować proces wzrostu długu, a w ciągu kolejnych lat doprowadzić do znacznego spadku jego relacji do PKB. Wymagałoby to jednak oszczędności budżetowych, które umożliwiłyby znaczny spadek deficytów, a może wręcz zbilansowanie finansów państwa. A to nie wszystkim na Wiejskiej może się podobać...
***
Sprawdź swą wiedzę z ekonomii - zapraszamy do rozwiązania naszego quizu. W tej edycji pytamy m.in. o to, w jakis sposób państwo zadłuża swych obywteli, o sytuację ekonomiczną w Europie oraz o bezpieczne transakcje bankowe w internecie >>
