Kraj

Prawo last minute

Źle lub jeszcze gorzej, czyli jak się tworzy w Polsce prawo

„Uchwalanie przepisów napisanych w ekspresowym tempie, w zagadkowej dyskrecji, bez uwzględniania głosów ekspertów stało się w ostatnich latach niemal powszechną praktyką, zarówno w rządzie, jak i w Sejmie oraz Senacie”. „Uchwalanie przepisów napisanych w ekspresowym tempie, w zagadkowej dyskrecji, bez uwzględniania głosów ekspertów stało się w ostatnich latach niemal powszechną praktyką, zarówno w rządzie, jak i w Sejmie oraz Senacie”. Adam Chelstowski / Forum
W pośpiechu, na kolanie, bez konsultacji z ekspertami i opinią publiczną - skandal wokół ACTA odsłonił rzeczywistość tworzenia prawa w Polsce.
„W Sejmie w zasadzie nie ma zwyczaju konsultowania projektów ustaw. Poseł na ogół wie lepiej i nie pyta o zdanie ekspertów, nie szuka sojuszników do przeprowadzenia ich przez Sejm”.Sławomir Kamiński/Agencja Gazeta „W Sejmie w zasadzie nie ma zwyczaju konsultowania projektów ustaw. Poseł na ogół wie lepiej i nie pyta o zdanie ekspertów, nie szuka sojuszników do przeprowadzenia ich przez Sejm”.
„W naszym parlamencie nie liczy się to, która ustawa jest lepsza, ale to, która jest nasza”.Sławomir Kamiński/Polityka „W naszym parlamencie nie liczy się to, która ustawa jest lepsza, ale to, która jest nasza”.

To, co słyszałem przed chwilą w debacie związanej z rządową ustawą o płatnościach dla rolników to skandal. Dokument ma 200 stron. Aby ze zrozumieniem przeczytać jedną stronę, trzeba 5 minut. 200 stron to już pół dnia. Moim kolegom dano czas o wiele krótszy, czyli nie byli w stanie z sensem [jej] przeczytać – tak mówił kilka tygodni temu w Sejmie poseł Ruchu Palikota Piotr Bauć, protestując przeciwko obowiązującemu na Wiejskiej stylowi pracy. Na koniec zaapelował o „uszanowanie myślenia w procesie tworzenia prawa”.

Uchwalanie przepisów napisanych w ekspresowym tempie, w zagadkowej dyskrecji, bez uwzględniania głosów ekspertów stało się w ostatnich latach niemal powszechną praktyką, zarówno w rządzie, jak i w Sejmie oraz Senacie. Lista ustaw uchwalanych w podobny sposób wydłuża się z każdym rokiem, w ostatnich kilku latach – od objęcia władzy przez PiS - jakby z większym dynamizmem. Coś, co wcześniej zdarzało się raczej sporadycznie, dziś jest zjawiskiem nieomal powszechnym. Kiedy w 2003 r. wybuchła „afera Rywina” bezprawnie usunięte przez urzędników ministerstwa kultury z nowelizowanej ustawy o radiofonii i telewizji słynne słowa „lub czasopisma” stały się synonimem psucia państwa przez niekompetentnych, podatnych na korupcję urzędników. To był pierwszy wstrząs. W grudniu 2005 r., tuż po wygranych wyborach parlamentarnych, PiS przy wsparciu posłów Samoobrony i LPR zmienił tę samą ustawę o radiofonii, tyle że w części dotyczącej jej składu. Aby wymienić obsadę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji zdominowany wówczas przez osoby związane z lewicą, w ciągu jednego posiedzenia Sejmu przepchnęli zmiany w ustawie o RTV, które umożliwiały powołanie nowej rady – PiS, LPR i Samoobrona wzięły w niej wszystkie miejsca. Ustawa powołująca CBA, zmieniająca zasady lustracji, czy otwierająca prawnicze korporacje (wszystkie TK uznał za częściowo niezgodne z konstytucją).

PiS stracił władzę w 2007 r., jednak po przejęciu rządów przez polityków PO i PSL nie doszło do radykalnej poprawy jakości stanowionego prawa. W przypadku znowelizowanej w 2010 r. ustawy o NIK dopiero po kilkunastu miesiącach przypadkiem wyszło na jaw, że kontrolerzy Izby otrzymali ogromne uprawnienia, większe nawet niż te, które mają służby specjalne.  Przygotowany przez byłego prezesa Izby, a wówczas posła PO Mirosława Sekułę projekt daje im możliwość wglądu w tzw. dane wrażliwe (m.in. o stanie zdrowia, nałogach, zapisie DNA, wyznaniu, czy poglądach politycznych), ale także przyznał im dostęp do takich tajemnic jak tajemnica adwokacka, skarbowa, czy giełdowa. Ustawa przez wiele miesięcy powstawała w wąskim gronie posłów z komisji do spraw kontroli państwowej, o szerszych konsultacjach żaden z nich nie pomyślał.

Na wrzutkę

Jeszcze bardziej tajemnicza jest sprawa poprawek w ustawie o prokuraturze. Do dziś nie wiadomo, jak znalazł się w niej przepis, dający prokuratorom ze zlikwidowanej w 2010 r. prokuratury krajowej możliwość przejścia w stan spoczynku bez względu na wiek, z emeryturą w wysokości 100 procent wynagrodzenia (inni prokuratorzy dostają 75 proc.). Skorzystali z tego przywileju m.in. dawni współpracownicy ministra Zbigniewa Ziobry, Dariusz Barski i Bogdan Święczkowski, którzy w wieku czterdziestu paru lat zostali emerytami z miesięcznym uposażeniem ok. 14 tys. zł.

Mnóstwo kontrowersji budziły również nowe przepisy w uchwalonej latem 2011 r. ustawie o nasiennictwie, do której w ostatniej chwili niewidzialna ręka dopisała w parlamencie punkt zezwalający na rejestrację w Polsce nasion roślin modyfikowanych genetycznie (GMO), co mimo obecnego w tej samej ustawie zakazu ich sprzedaży de facto pozwalało na legalną uprawę. Sprawę ucięło weto prezydenta Komorowskiego, który krytykując ustawę, wypowiedział słowa mogące posłużyć za komentarz do innych przepisów uchwalanych w podobny sposób: - To bubel prawny. Fatalnie kończy się bardzo zła praktyka legislacyjna, że wrzucamy do ustawy w ostatniej chwili problemy kontrowersyjne społecznie, bez debaty publicznej, bez dobrego przygotowania opinii publicznej.

Ale popularność wrzutek „last minute” nie zmalała. Znalazły się choćby w innej ubiegłorocznej ustawie - o dostępie do informacji publicznej (słynna poprawka senatora Marka Rockiego), dzięki którym urzędnicy powołując się na niebezpieczeństwo „naruszenia ważnego interesu gospodarczego państwa” mogą odmawiać informowania o działaniach władzy.

Sporym zamieszaniem skończyło się również wprowadzanie na początku zeszłego roku zmian do ustawy o radiofonii i telewizji, które wprowadzały obowiązek posiadania zezwoleń dla wszystkich publikacji audiowizualnych zamieszczanych w Internecie w celach komercyjnych, oraz groziły inwigilacją Internetu. Sytuacja do złudzenia przypominała to, co działo się podczas awantury o ACTA, choć skala była mniejsza. To znaczy internauci protestowali przez cały proces legislacyjny, ale kontrowersyjne zapisy udało się usunąć w ostatniej chwili - w Senacie, po osobistej interwencji premiera. Donald Tusk zaprosił wówczas ludzi związanych z Internetem na spotkanie do swej kancelarii, podczas którego zapewniał, że uczuli swych urzędników, by staranniej przeprowadzali konsultacje społeczne.  

Maszynki mielą różnymi czcionkami

Ponad 60 proc. ustaw, nad którymi procedują posłowie przesyła rząd. Teoretycznie wszystkie powinny powstawać w specjalnie do tego powołanej instytucji - Rządowym Centrum Legislacyjnym. Trzy lata temu weszła w życie nowatorska w naszym systemie legislacyjnym zasada mówiąca, że ministrowie nie powinni pisać projektów w swoich resortach, tylko przedstawiać liczące kilka stron tzw. założenia (czyli to, co ma się znaleźć w ustawie). Dopiero po ich przyjęciu przez Radę Ministrów zatrudniający 74 prawników RCL zabierałby się do pisania ustawy.

Pomysł okazał się fikcją, bo większość projektów rządowych wciąż powstaje w ministerstwach, które zazdrośnie strzegą tego poletka. Prezes RCL, Maciej Berek liczy co prawda, że z czasem to się zmieni i pod skrzydłami centrum jakość prawa wzrośnie, ale nie jest to takie oczywiste. Poprzedniczka Berka na stanowisku szefa RCL, Jolanta Rusiniak uważa, że nie da się napisać dobrej ustawy poza ministerstwami, bo ich kompetencje z zasady odpowiadają danemu projektowi. - Odpowiedzialny minister nie odda pisania ważnego projektu prawnikom z RCL, z którymi nie ma kontaktu. Poza tym to wydłuża cały proces legislacyjny i rozmywa odpowiedzialność – twierdzi Rusiniak. Przede wszystkim jednak nakładanie się kompetencji RCL i ministerialnych prawników źle wpływa na jakość prawa.

Lech Czapla, szef Kancelarii Sejmu twierdzi, że na przestrzeni wielu lat i kadencji Sejmu trudno byłoby wskazać projekt ustawy całkowicie wolny od błędów legislacyjnych. – Często obserwujemy, że przy opracowywaniu zmian przepisów zapomina się o konieczności znowelizowania innych, powiązanych z nimi ustaw – dodaje. Za przykład podaje ubiegłoroczną zmianę ustawy o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników, w której wnioskodawcy nie uwzględnili faktu, że proponowane rozwiązania wymagają nowelizacji kilkudziesięciu innych ustaw. Piotr Kędziora, dyrektor sejmowego biura legislacyjnego (zatrudnia 33 prawników), dorzuca inne grzechy projektów rządowych: brak konsultacji społecznych, nie wykazanie skutków finansowych oraz brak aktów wykonawczych.

Jeśli idzie o konsultacje, które najbardziej zawiodły w przypadku ACTA, to najczęściej rzeczywiście trącą fikcją, co przyznają też parlamentarzyści. Senator Witold Gintowt – Dziewałtowski, jeden z najbardziej doświadczonych, mówi, że przeprowadza się je tak, by ich nie przeprowadzić. – Przesyła się projekt w ostatniej chwili, by nie było czasu na odpowiedź, albo ignoruje się uwagi zgłoszone w ramach konsultacji – twierdzi senator.   

Na zwarcie na linii RCL – ministerstwa nakładają się jeszcze zakłócenia we współpracy z sejmowymi prawnikami. Dopiero niedawno Maciej Berek rozpoczął prace nad kodeksem dobrych praktyk legislacyjnych, w którym ujednolicone zostaną pojęcia prawne (teraz prawnicy rządowi i sejmowi stosują inne). We współpracy między RCL a Sejmem i Senatem określone zostaną nawet rodzaj i wielkość czcionki używanej do pisania projektów ustaw oraz sposób formatowania projektów. – Teraz, gdy do Sejmu trafia jakiś projekt, dostosowanie go do innych standardów technicznych zajmuje sejmowym prawnikom nawet kilka dni – narzeka prezes RCL.

Gorzej, że ich praca idzie często na marne, bo projekty rządowe po przejściu przez parlamentarną maszynkę raczej tracą na jakości, niż zyskują.
Sam prezes RCL za idealny uważa taki model tworzenia prawa: wszystkie powstają w Centrum i nie mogą być już modyfikowane w parlamencie. Ten mógłby je tylko przyjąć lub odrzucić, a w ostateczności odesłać rządowi do poprawek. Ale do tego stanu droga raczej daleka, bo trudno sobie wyobrazić, by parlamentarzyści z własnej woli pozbawili się dużej części władzy.

Prawo dobre, bo nasze

Posłowie oprócz tego, że mają prawo zmieniać projekty rządowe (wyjątkiem jest ustawa budżetowa - nie wolno im zwiększać deficytu budżetowego), sami mogą zgłaszać własne. Wystarczy do tego 15 podpisów lub decyzja jednej z komisji. I parlamentarzyści chętnie z tego przywileju korzystają (w poprzedniej kadencji posłowie zgłosili prawie 500 projektów). Pół biedy jeśli sięgają po pomoc ekspertów (z wyjątkiem prawników z sejmowego biura legislacyjnego, którzy mogą jedynie opiniować projekty). Dzieje się tak coraz częściej, jednak parlamentarzystów ograniczają koszty – za napisanie ustawy od nowa trzeba zapłacić ekspertowi kilka tysięcy złotych, za kodeks – kilkanaście tysięcy. Dla przeciętnego posła to sumy nieosiągalne (fundusz ekspercki posła to 200 zł miesięcznie), więc jeśli ma zapłacić za projekt ustawy, musi sięgnąć do kasy partyjnej, co wymaga zgody szefa partii i skarbnika.

Ale to nie jedyne ograniczenie. Jeśli poseł lub senator chce rozpocząć pracę nad ustawą, musi poprosić o zgodę prezydium klubu. Ale nawet jeśli ją otrzyma, to dopiero połowa sukcesu – by nadać jej dalszy bieg, znów potrzebna jest akceptacja prezydium. Dlatego bywa, że posłowie za pisanie ustaw zabierają się sami, bez pomocy ekspertów. Wtedy, jak mówią doświadczeni parlamentarzyści, „materia często triumfuje nad formą”. - Zdarza się, że projekt jest napisany w taki sposób, że intencje podpisanych pod nim posłów są dla prawników sejmowych nieczytelne – mówi Piotr Kędziora.

- W Sejmie w zasadzie nie ma zwyczaju konsultowania projektów. Poseł na ogół wie lepiej i nie pyta o zdanie ekspertów, nie szuka sojuszników do przeprowadzenia ich przez Sejm – dodaje Gintowt – Dziewałtowski. Bo najważniejsze jest to, co postanowi klub, a ściślej jego kierownictwo. I tego trzeba się trzymać. W PO najważniejsze projekty pilotują najczęściej wiceprzewodniczący klubu, którzy dają wytyczne, jak w danej sprawie należy głosować. Ręka musi iść w górę we właściwym momencie – kto się nie podporządkuje, najpierw ma do czynienia z rzecznikiem dyscypliny, a potem ląduje na dywaniku u szefa klubu.

Dlatego nie ma się co dziwić, że każdy, kto chce wyprowadzić posła z błędu lub naprowadzić na właściwą ścieżkę jest traktowany jak wróg. Stąd na przykład relacje posłów z sejmowymi legislatorami, którzy służą im pomocą na każde zawołanie, bywają czasami napięte. - Zdarza się, że niektórzy parlamentarzyści nasze krytyczne uwagi postrzegają w kategoriach sporu politycznego, a nie pomocy bezstronnych fachowców – mówi Kędziora.

Sejmowi prawnicy wolą się więc nie wychylać i gdy widzą upór posłów w przeforsowaniu jakiegoś budzącego wątpliwości przepisu, co najwyżej zdawkowo zwracają na to uwagę. Były prezes Trybunału Konstytucyjnego Jerzy Stępień za złe prawo wini właśnie sejmowych i rządowych prawników, którzy raczej nie należą do elity w swym zawodzie. Problemem wciąż są stosunkowo niskie zarobki (ponad 6 tys. zł. brutto w RCL), co uniemożliwia zatrudnianie najlepszych. – Jeśli porównamy ich zarobki z zarobkami prawników w kancelariach prawnych, to nie wygląda to dobrze. Warto byłoby zmniejszyć liczbę posłów i dać zaoszczędzone pieniądze na dobrych legislatorów – twierdzi Stępień. Warto byłoby również wzmocnić ich kompetencje, by mieli większy wpływ na ustawodawczą działalność posłów.

Były poseł, profesor prawa z Torunia Marian Filar pamięta, jak w poprzedniej kadencji Sejmu do komisji do spraw zmian w kodyfikacjach jedna z posłanek PiS zgłosiła projekt zmiany w kodeksie karnym, który przewidywał podniesienie kar za pewien czyn. Nowe miały wynosić od 5 do 8 lat więzienia. Gdy Filar próbował tłumaczyć, że takich widełek nie ma w polskim prawie, posłanka wydęła usta i wypaliła: „Nie ma? To uchwalimy i będzie”. – Ten argument powalił mnie na kolana. Ale tak to się u nas robi. W naszym parlamencie nie liczy się to, która ustawa jest lepsza, ale to, która jest nasza – mówi prawnik.

Więcej na ten temat
Reklama

Czytaj także

Ja My Oni

Schematy z rodzinnego domu

Małżeństwo: jak odgrywamy w nim role wyuczone jeszcze w dzieciństwie.

Agnieszka Paczkowska
04.08.2015
Reklama

Ta strona do poprawnego działania wymaga włączenia mechanizmu "ciasteczek" w przeglądarce.

Powrót na stronę główną