Z aktualnego zestawienia przygotowanego dla POLITYKI przez Kancelarię Premiera można się dowiedzieć, że w rządowych strukturach funkcjonuje w sumie 92 pełnomocników, komisji, komitetów, rad i zespołów powołanych do załatwienia przeróżnych, mniej lub bardziej ważnych spraw. Łączy wszystkie te instytucje jedno – brak narzędzi do podejmowania konkretnych działań. Większość z nich pełni jedynie funkcję doradczą lub analityczną, czasem – koordynacyjną.
– Od pięciu lat próbujemy to czyścić. Ale jak tylko chcemy zamknąć jakąś komisję, to podnosi się zaraz lament; że niby rozwiązujemy coś przed rozwiązaniem problemu – słyszymy w Kancelarii Premiera.
Bezmocni pełnomocni
Tak zwane organy pomocnicze premiera i rządu powoływane są głównie na mocy uchwalonej w 1996 r. ustawy o Radzie Ministrów (art. 10, 12 i 13). Pierwszy z nich dość zdawkowo mówi o tym, że RM może ustanowić pełnomocników „do określonych spraw, których przekazanie członkom Rady Ministrów nie jest celowe”. Dlaczego „nie jest celowe”, a przede wszystkim dlaczego „określone sprawy” nie mogą być załatwiane przez ministrów – tego ustawa nie precyzuje.
Pozostałe zasady są sformułowane równie enigmatycznie. W art. 12 czytamy, że premier – z inicjatywy własnej lub ministrów – może tworzyć „organy pomocnicze”, czyli komitety, rady, zespoły oraz różnego rodzaju komisje. Cele – to „rozpatrywanie określonych kategorii spraw lub określonej sprawy”, „inicjowanie, przygotowanie i uzgadnianie rozstrzygnięć albo stanowisk Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów w sprawach należących do zadań i kompetencji tych organów” oraz „wypracowanie wspólnego stanowiska w sprawach ważnych dla polityki Rządu oraz interesów reprezentowanej w komisji instytucji lub środowiska”.
Ograniczeń właściwie brak, co daje szerokie możliwości tworzenia i utrzymywania dziesiątek ciał doradczych. Co najgorsze jednak, nikt nie wie, jakie są koszty i rzeczywiste rezultaty ich pracy, poza rosnącą stertą dokumentów, które stale produkują. – To relikty poprzedniej epoki, kompletnie dziś niepotrzebne i nieefektywne. Często są powoływane tylko dla efektu propagandowo-piarowskiego, a nie do rozwiązania konkretnego problemu – ocenia Jerzy Stępień, były prezes Trybunału Konstytucyjnego i wiceszef MSWiA w rządzie Jerzego Buzka. Można dodać jeszcze jeden powód – odsuwanie odpowiedzialności, którą łatwiej zepchnąć na komisję lub zespół doradców.
Teoretycznie najważniejsi są pełnomocnicy, bo działają w imieniu rządu i samego premiera. Jest ich 15 – tylko o czterech mniej niż konstytucyjnych ministrów w obecnym rządzie. Pełnomocnicy odpowiadają za różne sprawy, próżno jednak doszukiwać się klucza, z którego są powoływani. Regułą jest całkowita uznaniowość.
Jest więc pełnomocnik od deregulacji gospodarczych, budowy muzeum II wojny światowej, wprowadzenia euro (choć rząd nie zamierza tego robić w najbliższej przyszłości), osób niepełnosprawnych (działa najdłużej, bo od 1991 r.), programu dla Odry, ochrony przed powodzią w dorzeczu górnej Wisły, polskiej energetyki jądrowej, a także najbardziej znani ze swej działalności – do spraw równego traktowania czy dialogu międzynarodowego. Najkrótszy staż (od czerwca) ma pełnomocnik do spraw rozwoju wydobywania węglowodorów, czyli gazu z łupków.
Pełnomocnicy to głównie wiceministrowie z różnych resortów (zwłaszcza gospodarki i finansów). Za program dla Odry i ochronę przed powodzią w dorzeczu Wisły odpowiadają wojewodowie dolnośląski (Aleksander Skorupa) i małopolski (Jerzy Miller). Kwestie związane z równym traktowaniem (Agnieszka Kozłowska-Rajewicz) i dialogiem międzynarodowym (Władysław Bartoszewski) trafiły bezpośrednio do Kancelarii Premiera.
Każdy z pełnomocników ma do dyspozycji urzędników, którzy go obsługują. Najczęściej to podlegli im pracownicy ministerstw bądź urzędów wojewódzkich, niektórzy mają jednak osobne biura. Największe obsługuje Jarosława Dudę, wiceministra pracy i pełnomocnika rządu do spraw osób niepełnosprawnych. Liczy 50 pracowników (w tym szefa biura i dwóch zastępców) ulokowanych w pięciu wydziałach oraz w trzech tzw. wydzielonych wieloosobowych stanowiskach pracy. Do tego jako ciało doradcze działa Krajowa Rada Konsultacyjna złożona z 24 osób powoływanych przez ministra pracy. Mimo specjalnego urzędu wyposażonego w armię urzędników i doradców, wiele istotnych problemów, z którymi borykają się niepełnosprawni, pozostaje nierozwiązanych.
Hibernacja i stagnacja
Działalność pełnomocników to tylko wierzchołek biurokratycznej góry, która wyrosła pod bokiem premiera. Oprócz 15 pełnomocników pod egidą rządu i jego szefa funkcjonuje 77 rad, komisji, biur, komitetów i zespołów. Zbierają się nie częściej niż 4–5 razy do roku, niektóre rzadziej, są takie, które nie zbierają się wcale. Zajmują się egzotycznymi sprawami, a nazwy niektórych wręcz śmieszą.
Na wniosek ówczesnego ministra rolnictwa Marka Sawickiego powołano np. Zespół do spraw Zwiększenia Przejrzystości Rynku Artykułów Rolno-Spożywczych i Poprawy Funkcjonowania Łańcucha Żywnościowego. Twór ten powstał dwa lata temu, gdy minister Sawicki uznał, że ceny w sklepach są zbyt wysokie w stosunku do tych w punktach skupu. Zamiast przekazać sprawę do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w świetle jupiterów ogłosił powstanie specjalnego zespołu.
O jego sukcesach trudno powiedzieć coś konkretnego. Biuro Prasowe Ministerstwa Rolnictwa poinformowało nas, że w ciągu ostatnich dwóch lat zespół zebrał się cztery razy: „Określano zadania dla poszczególnych instytucji (…), a także prowadzono dyskusję nad opracowanymi materiałami i dokumentami”. Jakie to dokumenty? A choćby „Problemy regulacji w zakresie produkcji i handlu wyrobami spożywczymi w odniesieniu do niektórych zadań Zespołu”. Analizowano również sytuację na Węgrzech, gdzie ceny żywności próbowano okiełznać specjalną ustawą. W końcu opracowano projekt Kodeksu Dobrych Praktyk Handlowych.
W spisie tzw. organów doradczych można znaleźć również Komisję Historyczną do spraw Opracowania Dokumentacji na temat Śmierci Gen. Władysława Sikorskiego, którą trzy lata temu powołał premier Donald Tusk. Jaki jest sens działania zespołu, którego prace dublują się z prowadzonym od wielu lat śledztwem Instytutu Pamięci Narodowej w sprawie katastrofy gibraltarskiej? – Na razie gromadzimy materiały, przeprowadzamy szeroko zakrojoną kwerendę w archiwach polskich i zagranicznych. A więc zespół jest, działa, choć mógłby działać szybciej – mówi dr Grzegorz Jasiński, jeden z jego członków.
Wśród komisji, komitetów, rad i zespołów są twory, których działalność jakiś czas temu zamarła. Tak jest z Zespołem do spraw Paktu dla Kultury.
Zespół powstał rok temu, po podpisaniu przez premiera Paktu dla Kultury – głośnej inicjatywy twórców zrzeszonych w ruchu Obywatele dla Kultury. Jednym z jego głównych zapisów było podwyższenie wydatków państwa na kulturę co najmniej do 1 proc. wydatków budżetowych (w 2015 r.). Sam zespół miał przede wszystkim zdecydować, jak wprowadzić w życie postanowienia paktu. – To triumf kultury nad władzą – podkreślał w Muzeum Narodowym Donald Tusk.
Wystarczyło jednak kilka miesięcy, by trend się odwrócił i władza zatriumfowała nad kulturą. – Od wyborów parlamentarnych zespół de facto nie spotkał się ani razu. Jedyne spotkanie zostało zwołane przez stronę społeczną, bez udziału strony rządowej. Znaleźliśmy się w klinczu – mówi Beata Chmiel, wiceprzewodnicząca zespołu. Powodem jest brak przewodniczącego. Był nim Michał Boni, który po wyborach został ministrem administracji i cyfryzacji i musiał zrezygnować z funkcji. Mimo solennych zapewnień Kancelarii Premiera i samego Boniego, że nowy szef będzie mianowany w maju, premier do tej pory tego nie zrobił.
Koszty nieznane
Jakie są inne efekty pracy pełnomocników i pozostałych ciał doradczych? – zapytaliśmy Kancelarię Premiera. Na odpowiedź czekaliśmy dwa tygodnie. Po „intensywnym”, jak nas zapewniano w Centrum Informacyjnym Rządu, zbieraniu informacji, dowiedzieliśmy się jedynie, że „wymiernym efektem ich pracy są opracowane programy, analizy, stanowiska, opinie itp.”.
Mimo to Kancelaria Premiera solennie zapewnia: co pół roku robimy przegląd pracy wszystkich organów doradczych premiera i rządu. Kancelaria twierdzi, że monitoring prowadzi do ograniczenia ich liczby. Likwidowane mają być te, których aktywność jest niewielka – po ostatnim przeglądzie, w styczniu 2012 r., usunięto pięć zespołów i stanowiska trzech pełnomocników. Sporo jednak przeoczono.
Poza tym monitoring ze strony Kancelarii Premiera powinien obejmować również koszty funkcjonowania pełnomocników i organów pomocniczych. Udział w posiedzeniach zespołów, komisji, komitetów i rad jest bezpłatny. Ale utrzymanie pełnomocników i ich biur to już realny koszt. Podobnie jak koszty ekspertyz, delegacji czy konferencji organizowanych przez organy doradcze rządu i premiera. Dwa lata temu szef Kancelarii Premiera Tomasz Arabski w piśmie rozesłanym do wszystkich ministrów zażądał, by dwa razy do roku przedstawiali raporty z informacją, ile pieniędzy wydawanych jest z kieszeni podatnika na „podmioty opiniodawczo-doradcze”. Kancelaria nie była w stanie przedstawić takiego zestawienia.
A koszty mogą być wielomilionowe. Jedna tylko komisja – zajmująca się śmiercią generała Sikorskiego – wydała w ciągu trzech lat prawie 190 tys. zł. Jak wynika z zeszłorocznego raportu NIK, tylko w 2010 r. na jej potrzeby opracowano sześć ekspertyz. Sporo kosztowała podatników działalność Julii Pitery na stanowisku pełnomocnika rządu do spraw opracowania programu zapobiegania nieprawidłowościom w instytucjach publicznych. Choć Piterze przez cztery lata nie udało się doprowadzić do uchwalenia ustawy antykorupcyjnej, a więc zrealizować swego głównego zadania, to tylko wynagrodzenia wypłacane pani pełnomocnik kosztowały budżet prawie 600 tys. zł.
Żadnego efektu, poza wytransferowaniem z SLD Bartosza Arłukowicza, nie dało utworzenie, specjalnie dla niego, funkcji pełnomocnika do spraw przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu. Obecny minister zdrowia dociągnął na tym stanowisku do zeszłorocznych wyborów, kasując w ciągu pięciu miesięcy ponad 60 tys. zł.
Eksperci od spraw administracji twierdzą, że organy pomocnicze rządu i premiera jako wykwit niekontrolowalnej biurokracji powinny być zlikwidowane, a ich kompetencje przesunięte do ministerstw i urzędów centralnych. Zwłaszcza że idzie czas oszczędności i zaciskania pasa.