III RP ma 20 lat

Opcja Zero
Czas na generalny przegląd!

Dwadzieścia lat temu Tadeusz Mazowiecki został pierwszym niekomunistycznym premierem Rzeczpospolitej po II wojnie światowej. Mamy więc za sobą dwie pełne dekady budowania nowego ustroju. Moment wydaje się niemal idealny, by przyjrzeć się temu, co stworzyliśmy. Raz na dwadzieścia lat warto chłodnym okiem, bez pychy, ale i bez złości, popatrzeć, jak to wszystko działa, i spytać, dlaczego jest tak kiepsko, skoro jest tak wspaniale.

Mam wrażenie, że po dwóch dekadach nieustannego reformowania i naprawiania wszystkiego stworzyliśmy świat, w którym więcej wynika z przypadku, nawarstwiających się błędów, kolejnych poprawek do poprawek, łat naszywanych na łaty oraz z częściowo zrealizowanych zamierzeń i mniej czy bardziej zgniłych kompromisów, niż ze świadomie i racjonalnie podjętych decyzji.

 

 
Czasem założenia reform były całkiem dobre, ale potem je rewidowano, doskonalono, aż powstał taki galimatias, że nikt już nie umie wyjaśnić, jaki jest sens istniejących rozwiązań, ale też nikt nie jest w stanie dokopać się do założycielskiego błędu, który odbiera skuteczność kolejnym próbom naprawy. Tak chyba jest na przykład z mediami publicznymi.

Czasem założenia były od początku fałszywe, ale jakoś daliśmy się do nich przekonać i zamiast je odrzucić, latami próbujemy ratować sytuacje drobnymi poprawkami. Tak chyba było z reformą oświaty, która powołała gimnazja i całą odpowiedzialność przeniosła na gminy. A czasem przyjmowaliśmy rozwiązania stanowiące część jakiegoś większego projektu społecznego, który później został zaniechany. Tak chyba jest z systemem finansowania zdrowia wprowadzonym przez rząd AWS-UW, który nieudolnie imituje mechanizm ubezpieczeniowy.

Ministerstwo Zdrowia przyznaje, że samo zbieranie i rozliczanie składek na ubezpieczenie zdrowotne może nas co roku kosztować nawet parę miliardów złotych. To są pieniądze płacone de facto za nic. Dostęp do świadczeń nie jest w żaden sposób uzależniony od wysokości płaconej przez nas składki. Tylko w odniesieniu do nieistotnej statystycznie oraz kosztowo grupy prawo do leczenia na koszt NFZ zależy od tego, czy coś w ogóle płacimy. Jakoś się jednak do tego przez 10 lat przyzwyczailiśmy, chociaż prawie żadnych kosztów nie musielibyśmy ponosić, gdyby zgodnie z konstytucją prawo do opieki zdrowotnej ustawa powiązała wprost z obywatelstwem i gdyby jej koszty były finansowane wprost z podatków. Tak jak w Skandynawii, Wielkiej Brytanii i wielu innych krajach.

Jak to się stało, że 10 lat temu tak rozrzutny system został wprowadzony? Zdecydowały dwa argumenty. Po pierwsze, że pieniądze na zdrowie powinny być wyłączone z corocznego politycznego przetargu budżetowego. Jest to argument trafny, bo ochrona zdrowia musi być finansowana stabilnie. Ale ten sam cel można uzyskać nie marnując pieniędzy, jeśli ustawa zagwarantuje przeznaczenie na NFZ stałego procentu PKB. Jak na armię.

Drugi argument stracił aktualność. Rządy koalicji AWS-UW przypadły na okres szczytowego zafascynowania Polaków amerykańskim modelem społecznym. System składkowy był krokiem do zróżnicowania uprawnień w zależności od wysokości opłaconej składki i do odebrania prawa do refundacji tym, którzy nic nie płacą. Konstytucja jednak na to nie pozwala, a koalicja nie miała szansy jej zmienić. Zamiast zatem toczyć kolejne batalie o reformę KRUS, może lepiej (i taniej) będzie wrócić wprost na grunt konstytucji – uznać dostęp do opieki medycznej za prawo wynikające z obywatelstwa, znieść niby-składki, odpowiednio podwyższyć podatki (także w rolnictwie) i przywrócić budżetowe finansowanie służby zdrowia. NFZ byłby wtedy instytucją pośredniczącą w kupowaniu usług i kontrolującą ich jakość.

Niby-rynek, niby-korzyść

System składkowy jest dość typowym przykładem pararynkowych reform ostatnich dwóch dekad. Tak się bowiem złożyło, że najintensywniej reformowaliśmy Polskę w okresie największej potęgi lokalnie zwulgaryzowanej wersji ideologii neoliberalnej. Naiwna wiara w rynek pchała polityków do imitowania go także tam, gdzie się nie sprawdza lub wymaga ścisłej regulacji.

Pararynkowy mechanizm wprowadzono między innymi w oświacie i służbie zdrowia. W służbie zdrowia nibyrynkowa gra toczy się między NFZ, który jako klient chce kupić najtaniej, a ZOZ, które chcą sprzedać najdrożej. Pacjenta w tej grze nie ma, więc nieistotna jest jego satysfakcja. Ważne, by został załatwiony. Tak skrojony rynek sprawia, że ZOZ, lekarze, pielęgniarki mają się tym lepiej, im mniej poświęcą nam uwagi i środków. Kupowana jest ilość, nie jakość. Specjalista dostaje stawkę za wizytę bez względu na to, jak ona wygląda i jaki ma skutek. Szpital dostaje swoją stawkę za zabieg bez względu na to, jak nas traktuje.

Ponieważ z zasady podaż jest mniejsza niż popyt, ceny są stałe, a konkurencja bardzo ograniczona, bo chorym trudno jest ocenić kompetencje lekarza i często w ich zasięgu jest jeden specjalistyczny ośrodek – medyczny niby-rynek zachęca do tego, by nas coraz gorzej leczono i traktowano. Nieliczne publiczne szpitale na własną rękę prowadzą badanie satysfakcji pacjentów, zwłaszcza gdy starają się o certyfikat ISO, który tego wymaga. Nieco lepiej jest w sektorze prywatnym. Satysfakcję pacjentów bada na przykład PZU Życie. Wynik badania ma wpływ na zawierane kontrakty. Także niektóre sieci niepublicznych ZOZ (np. prowadząca siedem szpitali spółka EMC) robią takie badania i nagradzają wyróżniające się zespoły. W odróżnieniu od amerykańskiego departamentu zdrowia czy brytyjskiego NHS, polski NFZ ani ministerstwo nie są zainteresowane wynikami przeprowadzonych badań i nie przywiązują wagi do udostępniania ich pacjentom. Liczy się tylko cena i ilość.

W oświacie podobny ilościowy mechanizm wprowadziła zasada, że pieniądz idzie za uczniem. Miało być jak na rynku: jest klient (uczeń) – jest kasa; nie ma klienta – firma pada. Miało to dać poprawę jakości dzięki konkurencji i zwiększyć efektywność nakładów na oświatę. Ale przedszkola i podstawówki rodzice wybierają głównie ze względu na lokalizację. Konkurencja jest zwykle iluzoryczna. Więc na jakość nie miało to istotnego wpływu. Gdy jednak dzieci ubyło, w całej Polsce polikwidowano przedszkola i szkoły, w których zabrakło uczniów. Budynki zostały sprzedane lub przebudowane. Nauczyciele się przekwalifikowali. Kiedy dzieci (zgodnie z regułą cykli demograficznych) znów zaczęło się rodzić trochę więcej, zlikwidowanych szkół i przedszkoli zaczęło brakować. Nie da się ich odtworzyć z roku na rok. W przedszkolach brakuje więc miejsc. Istniejące szkoły i przedszkola znów są przepełnione. Ich jakość szkolenia się obniża. Koszt odtworzenia zlikwidowanych placówek będzie wyższy niż oszczędności, jakie dał pararynek. Fałszywa racjonalizacja zamiast oszczędności i podniesienia jakości generuje wydatki i obniża jakość.

Fałszywy horyzont

W demografii zasada, że po niżu zawsze przychodzi wyż, jest oczywista od dawna. Pararynkowy mechanizm nie jest jednak na tę oczywistość wrażliwy. Rynek z natury działa krótkookresowo. Zwłaszcza niby-rynek, na którym decyzje należą do samorządowców myślących w horyzoncie rocznego budżetu i czteroletniej kadencji. W obu tych horyzontach zamykanie szkół i przedszkoli było racjonalne. Zwolnienie nauczycieli dawało oszczędności. Sprzedaż budynków dawała dochody. W horyzoncie życia społecznego te same decyzje są nieracjonalne i marnotrawne. Podobnie jak zamykanie bibliotek i klubów, które teraz niektóre samorządy próbują odtwarzać, bo zdały sobie sprawę, że kontakt z kulturą i dostęp do wiedzy jest warunkiem lokalnego rozwoju.

Profesor Marek Góra, twórca reformy emerytalnej, zwrócił niedawno uwagę, że fundamentem bezliku kosztownych absurdów i paradoksów jest fałszywa księgowość polskich finansów publicznych. Budżet stosuje bowiem księgowość kasową zamiast memoriałowej, której używa biznes. Znaczy to, że liczą się tylko koszty i dochody osiągane w ramach roku budżetowego, bez względu na to, jakie wydatki, dochody i straty są z nimi związane w przyszłości. Dzięki temu politycy i urzędnicy mogą jako oszczędność postrzegać i przedstawiać coś, o czym z pewnością lub wysokim prawdopodobieństwem wiadomo, że za rok czy pięć lat spowoduje gigantyczne koszty albo pozbawi nas zysków.

To między innymi sprawia, że polski budżet ma polityczny problem z oczywistym w każdym przedsiębiorstwie odróżnieniem kosztów od inwestycji. Gdy inwestycje mają charakter czysto materialny, to się jeszcze udaje. Zakupy czy budowy stanowią osobne pozycje w ustawach i samorządowych uchwałach budżetowych. Ale inwestycje społeczne to zawsze tylko wydatki. Ofiarą tej logiki pada na przykład profilaktyka, która w ochronie zdrowia jest tańsza i skuteczniej podnosi jakość życia niż terapia. Likwidacja lekarza szkolnego była jednak przedstawiana jako oszczędność, chociaż jest oczywiste, że pociąga za sobą nieporównanie większe koszty związane z leczeniem zaniedbanych chorób i spóźnioną rehabilitacją w przyszłości.

Najbardziej jaskrawym przykładem jest jednak stosunek rządów do polityki demograficznej państwa. Kluczową odpowiedzią na uświadomienie sobie kilkanaście lat temu groźnej skali narastającego kryzysu demograficznego było ograniczanie świadczeń socjalnych i reforma systemu emerytalnego, przesuwająca ciężar wypłat z systemu solidarnościowego (I filar) do inwestycyjnego (II filar). Reforma systemu była oczywiście potrzebna, ale w tym kształcie sama niewiele załatwia. Emerytom tak czy inaczej trzeba będzie dać pieniądze do ręki. Z punktu widzenia polskiej gospodarki za 20 lat nie ma zasadniczego znaczenia, czy ciężar utrzymania staruszków będzie ona dźwigała poprzez podatki i składki (I filar), czy też przez dywidendy, które z przedsiębiorstw wyssie II filar. Tak czy inaczej tych pieniędzy zabraknie na inwestycje, jeśli nierównowaga liczebna pokoleń będzie narastała i emerytów będzie wciąż przybywało, a liczebność pracujących pokoleń będzie wciąż malała.

Kraje takie jak Francja czy Dania dzięki inwestowaniu przez państwo w demografię odzyskały równowagę pokoleń. Nas według GUS za ćwierć wieku będzie o dwa miliony mniej, a emerytów będziemy mieli o milion więcej. Podniesienie wieku emerytalnego może przejściowo zmniejszyć dysproporcję, ale trendu nie zmieni. Może go nawet umocnić, bo młode pokolenie będzie miało mniejsze oparcie w dziadkach. W polskim horyzoncie księgowości (i mentalności) kasowej publiczne wydatki na aktywną politykę demograficzną (choćby bezpłatne przedszkola i żłobki) nie byłyby jednak postrzegane jako inwestycje społeczne, lecz jako rozdymanie wydatków. Podobnie jak nakłady na lepsze kształcenie młodego pokolenia dające szansę wyższej wydajności na przyszłość lub lepszą opiekę medyczną dla osób starszych, dzięki której mogłyby one dłużej zachować sprawność zawodową.

Ilość przeciw jakości

Nie tylko w edukacji i zdrowiu publicznym jakość może być równie ważna, a nawet ważniejsza niż ilość. Polskie reformy mają jednak to do siebie, że konsekwentnie posługują się wyłącznie kryterium ilościowym. Mało racjonalnym, a często przeciwskutecznym. Płacenie od łebka w oświacie czy służbie zdrowia oczywiście zachęca do obniżania jakości. W żadnej większej reformie nie udało się jednak wprowadzić oczywistego w biznesie kryterium jakościowego. Zarobki lekarza nie zależą od wyniku leczenia ani od satysfakcji pacjenta. Zarobki nauczyciela nie rosną, gdy jego uczniowie robią nadzwyczajne postępy, ani nie maleją, gdy masowo zawalają maturę czy test gimnazjalny. Nawet na uczelniach wybitny dydaktyk nie dostanie podwyżki tylko dlatego, że cenią go studenci.

Największe straty kult ilości wyrządza jednak tam, gdzie odbiorca usługi publicznej jest anonimowy. Policję czy prokuraturę zachęca on do fałszowania statystyk, którymi może się chwalić, albo do wykonywania czynności pozornych. Gdy śledztwo utyka w miejscu, policja czy prokuratura zasłaniają się liczbą osób wezwanych czy przesłuchanych. Rozwiązania takie, jak kanadyjsko-amerykański wynalazek uzależnienia wynagrodzeń policji od dynamiki poczucia bezpieczeństwa wśród obywateli, w żadnej polskiej reformie nie znalazły zastosowania. To zachęca do symulowania czynności albo podejmowania przedsięwzięć absurdalnych z punktu widzenia lokalnych społeczności. Symbolem tej sytuacji jest walka z babciami sprzedającymi pietruszkę zamiast patrolowania niebezpiecznych miejsc.

Być może największe straty kult ilości przyniósł jednak w systemie mediów publicznych. Fetyszu liczby widzów (oglądalność) nie równoważy tam bowiem żadne kryterium jakościowe. To właściwie podważa sens ich istnienia, bo czyni z nich państwowe media komercyjne, które nie mają powodu być lepsze od prywatnych.

W losie mediów publicznych najwyraźniej odbija się jeszcze jeden problem polskich reform – ich odspołecznienie. Wszystkie istotne systemy publiczne: służba zdrowia, edukacja (z wyjątkiem szkolnictwa wyższego), media, instytucje kultury, siły porządkowe, nawet sektor publiczny w gospodarce i samorządy zostały w przeważającej mierze podporządkowane hierarchii partyjnej lub zależnej od niej państwowej biurokracji. Nigdzie usługi publiczne nie są kontrolowane przez tych, którzy z nich korzystają.

Nawet te reformy (na przykład nieistniejące już kasy chorych), które formalnie miały prowadzić do uspołecznienia, w rzeczywistości prowadziły do upartyjnienia. W żadnej dziedzinie ci, którym usługi publiczne mają służyć, nie uzyskali istotnego wpływu na ich funkcjonowanie. Rodzice nie mają istotnego wpływu na funkcjonowanie szkół. Ubezpieczeni nie mają nic do gadania w szpitalach i przychodniach. Opinia widzów i środowisk twórczych nie wpływa na los dyrektora teatru czy muzeum. Mieszkańcy nie mają wpływu na straż miejską. Widzowie ani twórcy nie mają głosu w systemie mediów publicznych. To niekorzystnie wyróżnia polską demokrację i niebezpiecznie ją centralizuje.

Nawet teoretyczna decentralizacja z czasem faktycznie prowadziła zresztą do centralizacji. Idea oddania kompetencji samorządom lokalnym na pierwszy rzut oka przypominać może uspołecznienie. Ale listy kandydatów w wyborach lokalnych i osoby sprawujące kierownicze funkcje w samorządach (marszałków województw, starostów) zatwierdzają krajowe władze partii politycznych. Kluczowe decyzje wciąż są więc de facto podejmowane na szczeblu centralnym.

Dobre państwo

Platforma zaczęła sprawowanie władzy od powołania komisji, która miała nam dać bardziej przyjazne państwo. Było to sensowne, ale nie bardzo wyszło, bo okazało się, że większość problemów tkwi znacznie głębiej w systemie, niż się Januszowi Palikotowi i jego kolegom zdawało. Dwudziestolecie reform to dobra okazja, by zrobić drugi krok, czyli zadać znane skądinąd pytanie: Czy tak miało być, kochanie?

Wiadomo, że miało być inaczej i że może być lepiej. Niemal pod każdym względem. Różnica częściowo wynikła oczywiście z tego, że 20 lat temu nasze oczekiwania były nierealistyczne. Ale w dużym stopniu wynika ona też z błędów będących skutkiem fałszywych przekonań, nieudolności, braku doświadczenia, centralistycznych nawyków, wiecznego łatania i reformowania niedomyślanych reform.

20 lat temu byliśmy w świecie rynkowej demokracji jak dzieci we mgle. 10 lat temu działaliśmy jeszcze pod ogromną presją triumfującej wciąż ideologii neoliberalnej. Od tego czasu świat się jednak zmienił. Wiedza ekonomiczna i nauka o zarządzaniu jest dziś na świecie w całkiem innym miejscu. My sami zebraliśmy ważne doświadczenia. Nie ma powodu, byśmy trwali przy popełnionych błędach i przebrzmiałych poglądach. Czas sobie powiedzieć: Kochanie, cudów nie ma. Wyszło, jak wyszło, a teraz, gdy jesteśmy mądrzejsi, zastanówmy się, co zrobić, żeby było lepiej. Przestańmy łatać łaty i cerować cery. Ogłośmy opcję Zero i pomyślmy, jak to urządzić z sensem.

 

Czytaj także

Ważne w kraju

W nowej POLITYCE

Zobacz pełny spis treści »

Poleć stronę

Zamknij
Facebook Twitter Google+ Wykop Poleć Skomentuj

Ta strona do poprawnego działania wymaga włączenia mechanizmu "ciasteczek" w przeglądarce.

Powrót na stronę główną