Jak w III RP naprawiano i psuto system emerytalny

Po pierwsze, pierwszy filar
Przez ostatnie kilka dekad nasz system emerytalny nieustannie remontowano. Niestety z marnym skutkiem. Gorzej, że najświeższe pomysły też sprawy nie załatwią.
Nie ma konieczności, by zabezpieczenie bytu ludzi starych uznać za niemieszczące się w realiach ekonomicznych.
Igor Morski/Polityka

Nie ma konieczności, by zabezpieczenie bytu ludzi starych uznać za niemieszczące się w realiach ekonomicznych.

Ryszard Bugaj
Karol Serewis/EAST NEWS

Ryszard Bugaj

Motto: „…wówczas wszyscy byliśmy zwolennikami Otwartych Funduszy Emerytalnych. Mniej lub bardziej entuzjastycznie, ale popieraliśmy ten projekt, kompletnie nie rozumiejąc konsekwencji”.
M. Belka, „Selfie”, Wydawnictwo Studio Emka, Warszawa 2016, s. 47.

***

W czasach panowania w Polsce porządku komunistycznego ubezpieczeniem emerytalnym stopniowo obejmowana była coraz większa grupa pracujących. Na wstępie zlikwidowano wszelką autonomię ubezpieczeń, a i potem (po Październiku) ta autonomia była formalna. Obowiązywał system, który nazywamy repartycyjnym. Jego dominującą zasadą jest solidarność pokoleń: generalnie świadczenia emerytów wypłacane są ze składek wnoszonych przez aktualnie pracujących. Istniała też wtedy (ale ograniczona) zależność wysokości świadczeń od wysokości wcześniej otrzymywanych płac.

Sposób wyliczania świadczeń przesądzał, że ich struktura była silnie spłaszczona. Mimo że długo składka była relatywnie niska (odprowadzana przez pracodawców hurtowo za całą załogę), to nie było problemu deficytu. To konsekwencja bardzo wysokiego poziomu zatrudnienia, niskiego poziomu świadczeń i... niskiej przeciętnej długości życia (a więc krótkiego okresu pobierania świadczenia). Zmorą ubezpieczonych (szczególnie od lat 70.) stał się tzw. stary portfel – brak systemowej waloryzacji wysokości świadczeń mimo rosnących cen i płac.

Pod dramatyczną presją system ubezpieczenia emerytalnego znalazł się dopiero po 1990 r. Gigantyczna w pierwszych latach inflacja wymusiła ustanowienie kwartalnej waloryzacji świadczeń. Wysokie bezrobocie skłoniło władze do wprowadzenia ułatwień przy przechodzeniu na emeryturę (bardziej jeszcze na rentę) – populacja emerytów i rencistów gwałtownie wzrosła. Do tego wiele znajdujących się w tarapatach przedsiębiorstw nie odprowadzało składek. No i szybko rosła przeciętna długość życia. Mimo wszystko wartość realna świadczeń emerytalnych była skutecznie chroniona, ale konsekwencje dla finansów publicznych okazały się dramatyczne. Potrzeba zmian stała się ewidentna.

Początkowo (po wyborach 1993 r.) rząd SLD-PSL skłaniał się ku reformie systemu repartycyjnego. Zamierzano przede wszystkim wzmocnić zależność między wysokością płac i świadczeń, zlikwidować niektóre przywileje emerytalne i wspierać powstanie segmentu dobrowolnych, komercyjnych ubezpieczeń na starość. Taka konstrukcja została jednak krytycznie oceniona zarówno przez liberalne ugrupowania polityczne (SLD nie wyłączając), jak i przez większość środowiska ekonomistów i media. Jednocześnie Bank Światowy (w 1994 r.) przedstawił globalną i radykalną diagnozę oraz projekt komercjalizacji i prywatyzacji systemu ubezpieczeń emerytalnych.

Rząd Włodzimierza Cimoszewicza dokonał więc zwrotu. Postawił na „reformę przełomową”. Powołano pełnomocnika rządu ds. reformy i „biuro”, którym pokierował... urzędnik Banku Światowego. Już po kilku miesiącach był gotowy obszerny raport (diagnoza i koncepcja nowego systemu) uwzględniający zalecenia BŚ. Parlament w trybie ekspresowym uchwalił kluczowe ustawy do jesieni 1997 r. Po kolejnych wyborach koalicja AWS-UW uchwaliła brakujące ustawy i dokonała niewielkich korekt. Od 1999 r. nowy system wszedł w życie.

Zmiana miała charakter fundamentalny. Ustanowiono dwa obowiązkowe filary: repartycyjny i kapitałowy. System repartycyjny został jednak zasadniczo zmieniony. W zasadzie przestał pełnić funkcję redystrybucyjną. Wysokość świadczeń została bezpośrednio uzależniona od wielkości indywidualnie nagromadzonego ze składek „wirtualnego” kapitału. Wielkie znaczenie miał wiek przejścia na emeryturę. Pewnym ograniczeniem skali nierówności świadczeń stał się limit wynagrodzenia podlegającego oskładkowaniu i uprawnienie do emerytury minimalnej.

Filar kapitałowy, na starcie obowiązkowy dla ludzi młodych i fakultatywny dla pracowników w wieku średnim (wykluczeni zostali ci, którzy w 1999 r. przekroczyli 50 lat), w perspektywie był obowiązkowy dla wszystkich i miał charakter prywatno-rynkowy. Każdy ubezpieczony mógł wybrać (a także zmienić wybór) swoje Powszechne Towarzystwo Emerytalne (powstało ich 17 – prawie wszystkie należały do wielkich zachodnich firm finansowo-ubezpieczeniowych), do którego trafiała ponad 1/3 składki na ubezpieczenie emerytalne. PTE dokonywały inwestycji składek na rynku pieniężno-kapitałowym, z założenia dążąc do maksymalizacji stopy zwrotu. Bodźcem dla PTE było uprawnienie do potrącenia na swoją rzecz części składki i opłaty za zarządzanie od całego zgromadzonego kapitału. Pod wpływem agresywnej reklamy do PTE przystąpili praktycznie wszyscy, którzy mieli do tego prawo.

Ustanowienie filara kapitałowego miało następstwa dla bilansu funduszy emerytalnych. W momencie reformy były one w zasadzie zrównoważone (trzeba pamiętać, że emerytury są opodatkowane), ale po wdrożeniu reformy dużą część składki ZUS musiał przekazywać do PTE. Powstała luka i to większa, niż przewidywano, ponieważ akces do PTE zgłosiło znacznie więcej pracowników, niż zakładano. Ubytek środków w ZUS musiała zrekompensować dotacja budżetu.

Od aprobaty do demontażu

Co przesądziło o przyjęciu tak radykalnego programu reformy? Autorzy koncepcji podnosili argumenty ekonomiczne i nie ma dobrych powodów, by twierdzić, że czynili to w złej wierze. Wprawdzie nie wszyscy „popierali PTE”, ale jest faktem, że w 1997 r. wszystkie kluby parlamentarne (z wyjątkiem ówczesnej Unii Pracy) opowiedziały się za „przełomową reformą”, a po wyborach zyskała ona także akceptację reprezentowanych w Sejmie (skupionych w AWS) środowisk prawicy politycznej. Jednak to nie twarde argumenty ekonomiczne przesądziły o aprobacie. Kluczowe, jak sądzę, znaczenie miała ideowa atmosfera tamtego czasu, zmasowany lobbing i... partyjne interesy.

Przeciętny parlamentarzysta nie wnikał w zawiłości programu reformy. Był jednak przekonany, że rynek i prywatna własność są dobre – zawsze. To przekonanie skutecznie umacniali lobbyści BŚ i USAID, wydając na popularyzację „przełomowej reformy” sporo pieniędzy. Radykalna reforma była też w interesie wyborczym rządzącej partii – była skutecznie prezentowana jako cudowna zmiana, która przyniesie same korzyści. Kiedyś.

Przez kilka lat reforma uznawana była za wielki sukces. Stopniowo jednak do świadomości ludzi docierały negatywne sygnały: wysokie koszty, wysokie i rosnące wydatki budżetu, ryzyko ubezpieczonych i – co najważniejsze – narastające przekonanie, że w zreformowanym systemie emerytury będą bardzo niskie. Nawet rząd zdominowany przez PO, czyli liberalny, nie mógł zignorować spadku poparcia dla reformy – ograniczono więc szczodre korzyści PTE. Potem minister finansów doszedł do wniosku, że trwanie systemu zatopi budżet – ograniczono zatem wielkość składki trafiającej do PTE. W końcu zabrano z PTE połowę aktywów i zrezygnowano z przymusu uczestnictwa w II filarze. Filar kapitałowy został nieomal zlikwidowany.

Czytaj także

Aktualności, komentarze

W nowej POLITYCE

Zobacz pełny spis treści »

Poleć stronę

Zamknij
Facebook Twitter Google+ Wykop Poleć Skomentuj

Ta strona do poprawnego działania wymaga włączenia mechanizmu "ciasteczek" w przeglądarce.

Powrót na stronę główną