Witold Orłowski: Polsce potrzebne są reformy

Reforma, a nie pro forma
Po wstukaniu do wyszukiwarki Google hasła „uelastycznienie rynku pracy” uzyskamy 12 tys. wskazań, „reforma emerytalna” pojawi się 32 tys. razy, a „reforma finansów publicznych” ponad 170 tys.! Gdyby sama dyskusja wystarczała, polskie finanse publiczne byłyby już naprawione nie raz.

 

Pierwszy problem z reformą finansów publicznych pojawia się na etapie definicji. Określenie to jest w Polsce od kilkunastu lat używane we wszystkich możliwych znaczeniach i dostosowywane do każdej sytuacji politycznej. Dla części ekonomistów jest znaczeniowo niemal identyczne z ograniczeniem deficytu i długu publicznego. Dla innych wiąże się głównie z uproszczeniem i obniżeniem podatków. Kolejna grupa za godne tej nazwy uznaje jedynie zmiany w wysokości i strukturze wydatków publicznych – w zależności od poglądów albo koncentrujące się na ograniczeniu rozdmuchanego państwa opiekuńczego, albo na zwalczaniu bizantyńskiego przepychu władzy. Są wreszcie i tacy, którzy reformy wiążą głównie ze zmianami instytucjonalnymi (tym, kto i w jaki sposób wydaje pieniądze publiczne), a także tacy, dla których są one po prostu synonimem podwyżek płac dla sfery budżetowej.

Precyzyjnej definicji reformy finansów publicznych nie ma i nigdy nie będzie. Wszystko zależy od tego, jaki jest stan wyjściowy gospodarki danego kraju, jak wielkie zmiany są potrzebne, w których dziedzinach problemy są największe. Jeśli przyjmiemy, że rozumiemy pod tą nazwą głęboki, kompleksowy program reform budżetowych, które znacząco zmieniają sytuację gospodarczą kraju i wyraźnie poprawiają długookresowe perspektywy rozwoju, okaże się, że tak ambitne programy zdarzają się bardzo rzadko. Łatwiej pokazać je na przykładach, niż precyzyjnie zdefiniować.

Najbardziej chyba radykalny program uzdrowienia finansów publicznych, jaki widziano, przeprowadziła w połowie lat 80. Irlandia. W momencie startu kraj znajdował się na skraju bankructwa. Deficyt budżetowy przekraczał 10 proc. PKB, zadłużenie rządu przekraczało znacznie wielkość PKB, utrzymywała się wysoka inflacja i bezrobocie, wzrost gospodarczy kulał, ludzie masowo emigrowali. Program naprawczy przeprowadzono w sposób bezwzględny i skuteczny. Przede wszystkim zajęto się porządkowaniem wydatków publicznych. Drakońskie oszczędności wprowadzono w administracji, zlikwidowano powszechne zjawisko nadużywania usług publicznej służby zdrowia, zmniejszono zatrudnienie w sektorze publicznym. Dzięki temu relacja wydatków publicznych do PKB spadła z 50 proc. w 1986 r. do 39 proc. w 1989 r., zmniejszyło się obciążenie gospodarki podatkami, a jednocześnie zlikwidowano problem deficytu budżetowego. Po kilku latach końska kuracja dała efekty: PKB zaczął rosnąć w niespotykanym na zachodzie Europy tempie 10 proc. rocznie, po dekadzie Irlandia zrównała się pod względem rozwoju z Wielką Brytanią i Niemcami, a obecnie znacznie je przewyższa.

Głębokie reformy finansów publicznych przeprowadzono także pod naszym bokiem. Kraje bałtyckie, postawione po odzyskaniu niepodległości przed problemem wyboru modelu funkcjonowania państwa i odbudowy zrujnowanej gospodarki, zdecydowały się na działania radykalne. Ograniczono do minimum wydatki socjalne państwa (dziś na ochronę socjalną obywatela kraje bałtyckie wydają połowę tego, co wydaje się w Polsce), skrajnie uproszczono i obniżono podatki, przy jednoczesnym wygospodarowaniu nadwyżek budżetowych. Głębokie, choć (wbrew powszechnej opinii) znacznie mniej radykalne niż w krajach bałtyckich zmiany wprowadziła w latach 2002–03 Słowacja.

Reformy finansów publicznych nie zawsze kończą się sukcesem. W 1995 r. zmierzający ku katastrofie węgierski budżet usiłował trwale uzdrowić minister finansów Lajos Bokros. Poszedł na wojnę ze wszystkimi, ograniczył zatrudnienie i płace w administracji, próbował zmniejszyć rozbuchane wydatki na emerytury i zasiłki, zaproponował wprowadzenie odpłatności za studia i opiekę zdrowotną. Udało mu się poprawić sytuację na kilka lat, ale równo dekadę później węgierskie finanse publiczne znalazły się ponownie dokładnie w tym samym miejscu co poprzednio. A gospodarka Węgier ponownie wpadła z tego powodu w recesję.

Dlaczego w Polsce potrzebne są głębokie reformy finansów publicznych? Państwo polskie wydaje rocznie gigantyczne kwoty, równoważne ponad 42 proc. całego wytwarzanego w kraju PKB (w 2008 r. będzie to ponad pół biliona złotych). Pieniądze te wydają zarówno ministerstwa, jak samorządy, publiczne fundusze pozabudżetowe i jednostki budżetowe. Wydatki te służą wypełnieniu licznych funkcji państwa – obronie narodowej, zabezpieczeniu ładu i bezpieczeństwa publicznego, wypłacie emerytur, zasiłków dla bezrobotnych, finansowaniu nauki i edukacji, zapewnieniu dostępu do publicznej służby zdrowia, rozwojowi infrastruktury. W gospodarce nie ma cudów – po to, aby wszystkie te zadania wypełnić, trzeba od nas wszystkich ściągnąć na to pieniądze w postaci podatków. Kiedy zajeżdżając na stację benzynową dowiadujemy się, że z blisko 5 zł płaconych za drożejące wciąż paliwo większość stanowią podatki, zwykliśmy oburzać się na głupotę rządu, który jednym ruchem ministerialnego pióra mógłby obniżyć akcyzę i spowodować spadek cen. Ale rzadziej zadajemy sobie pytanie – a z czego miałby wówczas opłacić administrację, służbę zdrowia czy dołożyć do dziurawego systemu emerytalnego? Szczerze mówiąc i tak traktuje nas dość łagodnie, bo ściąga z nas nieco mniej podatków, niż wydaje. A powstałą w ten sposób lukę – czyli deficyt budżetowy – zapełnia pożyczając pieniądze z rynku i zaciągając długi, które będą musiały spłacać przyszłe pokolenia.

Co w polskich finansach publicznych wymaga poważnych reform? Mówiąc krótko, niemal wszystko. Za gigantycznymi wydatkami nie idzie wcale sprawne wywiązywanie się państwa ze swych obowiązków wobec obywateli. System zabezpieczenia społecznego kosztuje majątek, przez wielu ludzi jest nagminnie nadużywany, a jednocześnie wielu nie zabezpiecza przed nędzą. Mimo niezbyt wysokich świadczeń system emerytalny ledwie zipie, dobijany przez wczesne emerytury. Publiczna edukacja nie zapewnia właściwego wykształcenia, a publiczna służba zdrowia zmienia się stopniowo w istny horror. Na wiele absolutnie niezbędnych wydatków – zwłaszcza o charakterze rozwojowym – chronicznie brakuje środków, podczas gdy w innych miejscach są one dość beztrosko przejadane. A jakakolwiek próba ograniczenia tych zjawisk prowadzi natychmiast do protestów i strajków, ochoczo popieranych przez całą opozycję i większość społeczeństwa.

Na złą strukturę wydatków, w przygniatającym stopniu chronioną barykadą ustaw zakazujących dokonywania większych zmian, nakładają się słabości strony dochodowej. Podatki są stosunkowo wysokie (czemu trudno zaradzić bez znaczącego obniżenia wydatków państwa). Co jednak gorsza, są w dodatku skomplikowane, w znacznym stopniu uzależnione od uznaniowych decyzji urzędników, a droga do ich poprawnego rozliczenia (zwłaszcza podatku VAT) jest nieraz drogą przez mękę. Stanowi to znakomitą zachętę do rozwoju szarej strefy, zwłaszcza że niezliczeni urzędnicy skarbowi muszą zajmować się sprawdzaniem mało ważnych kwitów, zamiast szukać prawdziwych podatkowych oszustów. Słowem, polskim podatkom należałyby się potężne zmiany, jeśli nawet nie polegające na obniżeniu, to co najmniej na uproszczeniu.

No i wreszcie na koniec – polskie finanse publiczne są głęboko niezrównoważone. Dzisiaj, na fali kilkuletniego szybkiego wzrostu PKB, deficyt budżetowy i dług publiczny Polski mogą wydawać się umiarkowane. Ale ekonomiści wiedzą, że są to pozory – gdyby tylko gospodarka zwolniła, problemy na nowo by powróciły, podobnie zresztą jak mogą powrócić i przy lepszej sytuacji gospodarczej, np. w razie ostrego kryzysu systemu emerytalnego.

Zdrowy rozsądek mówi więc, że głęboka reforma finansów publicznych jest niezbędna po to, aby umożliwić Polsce stabilny rozwój. Niezależnie od tego, jaki model państwa wybierzemy, finanse publiczne muszą znajdować się w stanie długookresowej równowagi, a ciężar długu publicznego (ukochanego dziecka polityków) musi zostać stopniowo ograniczony. W dobrze rozwijającym się państwie nie ma też miejsca na rażącą nieefektywność wydatków publicznych: mówimy o zbyt dużych pieniądzach i zbyt dużym obciążeniu dla nas wszystkich, aby pozwolić sobie na powszechne marnotrawstwo. Instytucje publiczne muszą być usprawnione, ich finanse uporządkowane (dotyczy to także służby zdrowia), należy wyeliminować wszelkie wydatki niepotrzebne i zwiększyć nakłady tam, gdzie są one niezbędne, po to, by państwo wypełniało dobrze swoje funkcje. Reformy sfery wydatkowej zadecydują o tym, czy jest miejsce na obniżkę podatków. Używając retoryki politycznej sprzed dwóch lat, jeśli chcemy Polski bardziej solidarnej, będzie to oznaczało wyższe podatki, a jeśli Polski bardziej liberalnej – niższe, pozostawiające więcej pieniędzy w kieszeniach obywateli (ale i więcej odpowiedzialności za własne losy). Ale w każdym przypadku powinno to oznaczać podatki proste, nieskomplikowane w poborze i oczywiście w pełni wystarczające na to, aby pokryć dokonywane w efektywny sposób wydatki państwa.

Smutne jest to, że takiej reformy finansów publicznych nigdy nie udało się w Polsce zrealizować. Plan Balcerowicza z 1990 r., wdrożony w obliczu grożącego całkowitego załamania gospodarki centralnie planowanej, skupił się na zrównoważeniu finansów publicznych poprzez eliminację dotacji dla przedsiębiorstw, a głębokie zmiany sposobu funkcjonowania instytucji publicznych pozostawił na później. Owo „później” w gruncie rzeczy nigdy nie przyszło – plany Grzegorza Kołodki z 1994 r. nadal zajmowały się bardziej stymulowaniem wzrostu produkcji niż reformami instytucji państwa (chwalebny wyjątek od tej reguły stanowiły zapoczątkowane wówczas prace nad – zagrożoną dziś – reformą emerytalną). Bardziej ambitne propozycje drugiego planu Balcerowicza z 1998 r., obejmujące zarówno reformy wydatków publicznych, jak uproszczenie podatków i zrównoważenie budżetu, pozostały w znacznej mierze na papierze, najpierw skutkiem braku prawdziwej woli politycznej rządzących, a potem gospodarczej recesji. Na miano reformy finansów publicznych nie zasługiwała ani ratunkowa kotwica Belki z 2001 r., ani plany sformułowane w 2003 r. przez Grzegorza Kołodkę (poszukującego w pierwszej kolejności cudownych i zapomnianych przez innych rezerw finansowych, np. rezerwy rewaluacyjnej ukrytej w księgach NBP).

Już prędzej można by tym mianem określić bardziej radykalny plan Jerzego Hausnera z 2004 r. (głównie polegający na reformach wydatków socjalnych państwa i oszczędnościach w administracji), który jednak w znacznej mierze podzielił losy drugiego planu Balcerowicza. A już całkowitym nieporozumieniem było nazywanie reformą finansów publicznych zestawu skromniutkich działań zaproponowanych przez Zytę Gilowską, ograniczonych do zmian organizacyjnych, które mogłyby wieść do niewielkiego wzrostu efektywności wydawania publicznych pieniędzy (z bliżej niewiadomych powodów mających rzekomo przynieść 10 mld zł oszczędności).

Reformy finansów publicznych, odpowiadającej potrzebom rozwoju gospodarczego Polski, nie udało się więc jak dotąd przeprowadzić. Nie znaczy to, że nic przez ostatnie kilkanaście lat nie zrobiono. Ale wiele drobnych zmian na lepsze nie doprowadziło do żadnej poważnej zmiany jakościowej, prowadzącej do radykalnej poprawy perspektyw rozwojowych kraju. Sytuacja polskich finansów publicznych jest niepewna, a jakakolwiek poważniejsza burza może je błyskawicznie wpędzić w poważne kłopoty. Jakość usług publicznych pozostaje na bardzo niskim poziomie, szara gospodarka ma się jak najlepiej, za to zaufanie obywateli do sprawności funkcjonowania instytucji publicznych – jak najgorzej. Obecny rząd, ulegając zapewne presji specjalistów od PR, praktycznie usunął określenie „reforma finansów publicznych” ze swego słownika. Z jednej strony nie wróży to najlepiej. Z drugiej, może jest to przynajmniej uczciwe? Jeśli rząd nie jest gotów, by podjąć trudne i niepopularne decyzje, po co toczyć bezproduktywne dyskusje?
 


Inne teksty Witolda M. Orłowskiego:

  • Płynne prognozy - Jak będzie wyglądać świat, jeśli - zgodnie z prognozami - ceny ropy naftowej w ciągu roku,dwóch sięgną 200 dol. za baryłkę?
  • Siedem chudych lat - Żyjemy w ciekawych czasach, ale i przerażających. Po świecie znowu rozlewa się fala głodu. To największy wstyd naszej cywilizacji.
  • Biada, idzie bieda - Machina światowych finansów, która działała całkiem dobrze, nagle jakby się zacięła. Czy czeka nas potężny globalny kryzys finansowy?
  • Wydawanie to wyzwanie - Państwowe pieniądze można wykorzystywać dużo bardziej racjonalnie. Dlaczego u nas jest to takie trudne?
  • Dołujący wzrost - Przyzwyczailiśmy się do niskiej inflacji. Dziś widać, że trochę za szybko i za łatwo. 

Aktualności, komentarze

W nowej POLITYCE

Zobacz pełny spis treści »

Poleć stronę

Zamknij
Facebook Twitter Google+ Wykop Poleć Skomentuj