Edukator Ekonomiczny

Europejska unia bankowa

Kto popilnuje banków

Czy Polska powinna przyłączyć się do unii bankowej? Odpowiedź nie jest prosta, bo diabeł tkwi w szczegółach. Czy Polska powinna przyłączyć się do unii bankowej? Odpowiedź nie jest prosta, bo diabeł tkwi w szczegółach. Marek Sobczak / Polityka
Dlaczego projekt stworzenia unii bankowej w Europie u jednych budzi entuzjazm, a u innych sprzeciw?

Artykuł w wersji audio

Mamy Unię Europejską, czyli wolne stowarzyszenie państw, które tworzą wspólny rynek. Mamy unię walutową, czyli grupę krajów używających euro. Konsekwencją unii walutowej powinna być unia fiskalna, czyli wspólna polityka budżetowa tych krajów, które używają euro. A teraz pojawił się nowy pomysł – unii bankowej obowiązkowej dla państw strefy euro, ale otwartej też dla krajów, które wspólnej waluty jeszcze nie wprowadziły.

Po co nadzorować

Pomysł unii bankowej opiera się na prostym spostrzeżeniu. Skoro europejskie banki działają w skali całej strefy euro – a właściwie w skali całej Unii – to skuteczna kontrola ich działalności może być dokonana tylko na tym szczeblu. Problem w tym, że banki nie są takimi samymi firmami jak inne. Jeśli ktoś wykłada kapitał i zakłada firmę produkcyjną lub usługową albo wykupuje udziały w istniejącej, podejmuje oczywiście ryzyko. Działa jednak na własną odpowiedzialność. Jeśli źle zainwestuje swoje pieniądze, straci je.

Banki działają natomiast zupełnie inaczej. Ich zadaniem jest zbieranie oszczędności ludzi, a następnie inwestowanie ich, głównie poprzez udzielanie kredytów. Jak każda firma, bank również ma swoje kapitały należące do właścicieli. Ale są one tylko drobnym ułamkiem kwot, którymi bank obraca. Przeważająca część pieniędzy, które inwestuje, to nie pieniądze jego właścicieli – ale ludzi, którzy powierzyli je bankowi w formie depozytów z nadzieją na ich zyskowne zainwestowanie.

Innymi słowy, bank to pośrednik finansowy, który zbiera od nas oszczędności, a następnie w naszym imieniu próbuje wyciągnąć z nich jak najwyższy dochód. Część tego dochodu należy mu się jako zapłata za pośrednictwo. Ale większość musi oddać właścicielom depozytów. Obracając pieniędzmi właścicieli depozytów, bank stanowi więc instytucję społecznego zaufania. Jeśli zbankrutuje, ludzie stracą część swoich oszczędności.

Drugą ważną obserwację można poczynić, patrząc na relację płynnego kapitału – mówiąc w uproszczeniu, gotówki, którą bank ma w swoich skarbcach – do wielkości aktywów i zobowiązań. Bank zbiera od ludzi depozyty, ale w przygniatającej większości przeznacza je na inwestycje, bo tylko w ten sposób może wygenerować zyski. Gdyby więc znaczna część właścicieli depozytów tego samego dnia zgłosiła się po wypłatę, pieniędzy w kasach oczywiście musiałoby zabraknąć. Funkcjonowanie banków bazuje więc na zaufaniu.

Zadaniem nadzoru bankowego jest właśnie to, by przypilnować, aby każdy bank zbierający na rynku depozyty przestrzegał zasad ostrożnego inwestowania i nie wystawiał oszczędności ludzi na nadmierne ryzyko. W tym celu stosuje się kilka podstawowych narzędzi.

Po pierwsze, po to, by w ogóle bankowi wolno było zbierać depozyty, musi on od instytucji nadzorującej uzyskać licencję na prowadzenie działalności – a warunkiem jej uzyskania jest przestrzeganie zasad ostrożnościowych, których wymaga od banku nadzorca (licencji takiej nie posiadają parabanki, o których w Polsce dziś głośno). Po drugie, musi przetrzymywać w swoich skarbcach odpowiednio dużo płynnego kapitału, który umożliwia mu kontynuację działalności nawet wtedy, gdy ponosi przez jakiś czas straty. Po trzecie, jeśli zainwestował pieniądze ludzi w sposób bardziej ryzykowny, musi zgromadzić odpowiednie rezerwy na pokrycie ewentualnych strat. Po czwarte, w razie zbyt ryzykownego inwestowania nadzorca może zażądać od banku podjęcia działań naprawczych. Słowem, nadzorca ma narzędzia do zmuszenia banku do tego, by działał w sposób ostrożny, nawet kosztem ograniczenia swoich zysków.

Jeśli jednak bank ma licencję i podlega nadzorowi, państwo bierze na siebie również pewne zobowiązania, które służą wzmocnieniu zaufania do banku. Przede wszystkim jest to ogólna odpowiedzialność za funkcjonowanie systemu bankowego: jeśli jakiemuś bankowi grozi bankructwo, to nadzorca ma obowiązek zadecydować, co z tym problemem zrobić. Albo może pozwolić na bankructwo (ale w formie, która przynosi jak najmniej szkód wszystkim uczestnikom rynku i posiadaczom depozytów), albo może bank ratować, nawet za cenę udzielania mu ryzykownego kredytu lub przejęcia przez podatników części jego zobowiązań. Jest też ogólnopolski system gwarantowania bankowych depozytów: jeśli bank upadnie, za wypłacenie depozytów do pewnej wysokości odpowiedzialność bierze na siebie państwo.

Kryzysowy kontroler

Przez długie dekady na świecie i w Europie nadzór bankowy realizowany był przez poszczególne państwa (odpowiedzialne były za to banki centralne albo specjalne instytucje nadzoru finansowego). I oto nagle, w czasie globalnego kryzysu, pojawiła się koncepcja europejskiej unii bankowej, oznaczającej w gruncie rzeczy przeniesienie całości lub przeważającej części zadań nadzoru bankowego z poziomu poszczególnych krajów na poziom całej strefy euro.

Po to, by zrozumieć pomysł unii bankowej, trzeba przypomnieć, co działo się w strefie euro w ciągu minionej dekady. Powstanie strefy euro spowodowało, że europejskie banki zaczęły bez ograniczeń działać ponad granicami krajów. Z jednej strony spowodowało to ukształtowanie się wielkich konglomeratów bankowych złożonych z instytucji działających na wielu rynkach jednocześnie. Z drugiej zaś spowodowało powstanie różnych napięć związanych z faktem, że w ramach strefy euro możliwe stało się niekontrolowane zadłużanie się banków z jednych krajów w bankach z innych krajów – albo skutkiem transakcji wewnątrz grup bankowych, albo za pośrednictwem Europejskiego Banku Centralnego (EBC).

 

W rezultacie w Europie powstały banki o gigantycznej skali w stosunku do państw, które dotąd nadzorowały ich działalność. Np. trzy największe banki francuskie mają łączne aktywa stanowiące 2,5-krotność całego PKB Francji.

Albo patrząc od innej strony. W czasie kryzysu Niemcy zwiększyły do 100 proc. gwarancję depozytów bankowych. Ale depozyty zgromadzone w samym Deutsche Banku mają znacznie większą wartość niż całość rocznych dochodów państwa niemieckiego. Gdyby doszło do konieczności ich spłacania przez podatników, skąd niby miałyby się na to wziąć pieniądze?

Konstruując strefę euro zdecydowano, że nadzór bankowy pozostanie w gestii poszczególnych krajów, a wspólne instytucje unijne mają przejąć tylko nieliczne, wybrane funkcje regulacyjne. Teraz pada propozycja: jeśli system bankowy strefy euro ma być skutecznie kontrolowany, to nadzór trzeba przenieść na poziom unijny i powierzyć EBC. A to oznacza oddanie mu prawa do wydawania licencji, kontroli nad polityką banków, kontroli nad utrzymywaniem przez nie odpowiedniej skali płynnych kapitałów. Ale także – zgodnie z logiką – prawdopodobnie konieczność przejęcia obowiązków nadzoru nad procesem likwidacji lub uzdrawiania bankrutujących banków i ujednolicenia systemu gwarancji depozytów.

Za i przeciw

To propozycja rewolucyjna, z którą wiążą się jednak zarówno nadzieje, jak i obawy. Najważniejsza z potencjalnych zalet polega na tym, że naprzeciw potężnych grup bankowych stanie równie potężny nadzór, zdolny kontrolować ich działalność w skali całej strefy euro, a nawet całej Unii. Nie da się więc już uciekać przed nadzorcą z kraju do kraju, wykorzystywać to, że w jednych krajach nadzór może być łagodniejszy niż w innych, lekceważyć zasad ostrożności w jednych państwach, ryzykując, że co najwyżej licencję bankową straci tam spółka-córka, a nie cała grupa.

Rozliczanie grup bankowych z posiadanego płynnego kapitału następowałoby w skali całej Unii, a więc niedobór środków w jednych krajach dałoby się pokryć nadwyżką w innych. Zintegrowany system gwarancji depozytów również wyglądałby bardziej wiarygodnie niż obecne systemy krajowe. Brzmi to logicznie: skuteczna kontrola gigantów może nastąpić tylko na odpowiednim poziomie.

Ale są i zastrzeżenia. Najpierw czysto techniczne – jak szybko EBC zdoła objąć skuteczną kontrolą 6000 banków działających w strefie euro? Ważniejsze jest jednak co innego. Jeśli EBC będzie zainteresowany kontrolą tylko na poziomie unijnym, czy będzie przejmował się zagrożeniami dla poszczególnych krajów? Wyobraźmy sobie, że wielka grupa bankowa w skali całej Unii ma wystarczające kapitały, ale w jednym z państw nie. Gdy dojdzie tam do lokalnego kryzysu, czy będzie to zmartwieniem dla EBC? Czy zareaguje on, jeśli grupa ogołoci z płynnego kapitału należący do siebie bank w jednym z krajów, poświęci go dla ratowania pozostałych?

Bankructwo grupy byłoby wstrząsem dla całego systemu bankowego strefy euro. Ale czy bankructwo lokalnego banku należącego do grupy, pogrążające jakiś nieduży kraj w finansowym chaosie, dawałoby podstawy do ingerencji Europejskiego Banku Centralnego? Trudno oprzeć się wrażeniu, że tworzy to faktycznie sytuację, w której interesy krajów-gospodarzy wielkich grup bankowych mogą być lepiej chronione niż – marginalne z punktu widzenia całej Unii – problemy banków z państw mniejszych.

Spór polityczny

Wątpliwości można mnożyć. Nie da się ukryć, że pierwszy projekt unii bankowej przygotowany przez Komisję Europejską – z propozycją przystąpienia również dla Polski – wcale na takie pytania nie odpowiada. Ideałem byłaby sytuacja, w której z jednej strony istniałaby skuteczna kontrola gigantów bankowych na poziomie Unii (a ściślej, poszerzonej o chętnych strefy euro), a z drugiej – nadzory krajowe miałyby wciąż kompetencje niezbędne, by pilnować stabilności krajowych systemów bankowych. Jak jednak wskazują znawcy, nie będzie łatwo znaleźć taki kompromis – jeśli np. grupy bankowe uznają, że ich głównym nadzorcą jest EBC, zaczną lekceważyć wymogi stawiane przez nadzory krajowe.

Czy w takim razie Polska powinna przyłączyć się do unii bankowej? Odpowiedź znów nie jest prosta, bo diabeł tkwi w szczegółach. Ale jedna część tej łamigłówki jest oczywista i już przez nasz rząd ogłoszona: jeśli nie będziemy mieli prawa głosu co do zasad funkcjonowania unii bankowej, na pewno do niej na ochotnika nie przystąpimy – przynajmniej tak długo, jak długo pozostajemy poza strefą euro.

 

Światowy kryzys finansowy trwa już piąty rok i ciągle przeraża. Wciągnął niemal w całości Europę, nadal gnębi Amerykę, rujnuje nadzieje gospodarcze wiązane do niedawna z Azją. Przez ostatnie kilka lat organizacjom międzynarodowym, bankom centralnym i rządom najważniejszych państw udało się uniknąć najgorszego w postaci bankructwa dużej części międzynarodowego systemu finansowego, ale niewykluczone, że to tylko odroczenie wyroku. Świat, w tym także Polskę, czekają kolejne trudne lata. Czy można się do nich przygotować?

Polityka 42.2012 (2879) z dnia 17.10.2012; Edukator ekonomiczny; s. 46
Oryginalny tytuł tekstu: "Europejska unia bankowa"
Więcej na ten temat
Reklama

Czytaj także

Ja My Oni

To nie są czasy dla wrażliwców

Badania osób wysoce wrażliwych wykazały, że nie tylko silnie reagują one na stosunkowo słabe bodźce zmysłowe, emocjonalne czy społeczne, lecz także szczegółowo, głęboko przetwarzają związane z nimi informacje.

Anna Tylikowska
22.11.2016
Reklama

Ta strona do poprawnego działania wymaga włączenia mechanizmu "ciasteczek" w przeglądarce.

Powrót na stronę główną