Jak walczyć z korupcją?

Huba z CBA
Instytucje antykorupcyjne mogą być groźne dla demokracji. W którymś momencie nie zwalczają już problemu, ale stają się jego częścią - o walce z korupcją mówi socjolog, dr Grzegorz Makowski.
Kenny Miller/Flickr CC by SA

Grzegorz Makowski
Tadeusz Późniak/Polityka

Grzegorz Makowski

Ewa Winnicka: – W czasie gdy w Polsce rozpętała się tzw. afera hazardowa, Transparency International (TI) ogłosiła doroczny indeks percepcji korupcji (ang. skrót – CPI). Znów Polska jest w ogonie państw europejskich – za nią tylko Rumunia i Bułgaria.

Grzegorz Makowski: – Tyle że nie jest to miernik skali korupcji, a jedynie percepcji. To wskaźnik emocji. Tworzy się go, pytając o zdanie wąską grupę specjalistów od oceny ryzyka, politologów, biznesmenów. Jednym wskaźnikiem próbuje się mierzyć tak różne pojęcia jak: częstotliwość wręczania łapówek, skalę nielegalnych wypłat czy skrępowanie biznesu korupcją. Korupcja to dla TI zjawisko jednowymiarowe. Nie rozróżnia się korupcji administracyjnej od politycznej, tej drobnej od tej na wielką skalę. Nie ma mowy o zagłębianiu się w kulturowe i historyczne niuanse. Nie podaje się precyzyjnej definicji korupcji, bo ta definicja jest dość sporna. Ale coroczny ranking wzbudza zainteresowanie mediów. Jest znany, więc poprzednie edycje wpływają na percepcję korupcji w następnych pomiarach. Przez to indeks działa trochę na zasadzie samospełniającego się proroctwa i nie pokazuje prawdziwego obrazu rzeczywistości.

Są na to jakieś dowody?

Weźmy na przykład okres między 1999 a 2002 r. Wówczas wartość indeksu dla Polski utrzymywała się na stabilnym poziomie. Ale już w 2003 r. z wyliczeń TI wynikało, że skala korupcji drastycznie wzrasta. W ciągu dwóch następnych lat indeks zmienił się prawie o 20 proc. na niekorzyść Polski. To zagadkowa zmiana, zważywszy że w tym czasie bardzo staraliśmy się spełnić unijne wymagania. Poprawialiśmy prawo, administrację publiczną, wychodziliśmy z kryzysu gospodarczego końcówki lat 90. Co takiego się stało, że według TI zaczęliśmy pogrążać się w korupcji? Otóż przyczyną mogły być zmiany legislacyjne, np. nowelizacja kodeksu karnego czy przyjęcie konwencji antykorupcyjnej w 2003 r. Mógł być to efekt afery Rywina, która wybuchła pod koniec 2002 r. Wszystkie te wydarzenia uruchamiały publiczną debatę o korupcji, a ta wpływała na percepcję. Ale czy to oznaczało wzrost skali korupcji? Nikt na podstawie tych wskazań nie jest w stanie tego udowodnić.

Skąd więc popularność CPI? Posługują się tym wskaźnikiem Bank Światowy, Komisja Europejska...

Transparency pierwsza wpadła na pomysł, żeby publicznie zacząć mówić o globalnym zagrożeniu korupcją. Początkowo deklarowali, że tworzą indeks po to, żeby nagłośnić sam problem. To była ich misja. Z czasem zaczęto jednak wykorzystywać indeks jako źródło danych, a twórcy indeksu popierali te praktyki. Nie brano przy tym pod uwagę, że CPI będzie wykorzystywany na przykład przez populistycznych polityków w różnych częściach świata.

Kiedy zaczęto zwracać szczególną uwagę na wskaźnik korupcji w Polsce?

Momentem przełomowym było rozpoczęcie pod koniec lat 90. procesu akcesyjnego do Unii. Wówczas musieliśmy zacząć wdrażać europejskie standardy funkcjonowania państwa, w tym mechanizmy antykorupcyjne. Niestety, politycy natychmiast zaczęli wykorzystywać ideę walki z korupcją do swoich doraźnych celów.

Czy CBA to jest oryginalny polski wynalazek?

Kilka krajów na świecie ma takie centralne instytucje. Najwcześniej powołano je w Hongkongu i Singapurze. Centralne organy antykorupcyjne funkcjonują też m.in. we Francji i Portugalii, ale nie mają charakteru służb specjalnych. Polskie CBA jest wyjątkowe – może działać w sposób tajny i ma ogromne kompetencje. Warto przy tym zaznaczyć, że państwo, które określa dane zjawisko jako problem społeczny, często w rzeczywistości nie rozwiązuje go, ale właśnie tworzy specjalne instytucje, tzw. helping professions, jak CBA. Sensem ich istnienia staje się rozdymanie problemu, który powinny likwidować. Przylegają do problemów jak huba do drzewa i czerpią z nich życie. Korupcja jest problemem idealnym – można z nią walczyć bez końca.

Czy takie instytucje mogą być groźne dla demokracji? Zwłaszcza gdy problem, którym się zajmują, nie jest w istocie zagrożeniem dla bytu państwowego. W dodatku jest trudny do zdefiniowania.

Mogą, ponieważ w którymś momencie nie zwalczają już problemu, dla którego zostały powołane, ale stają się jego częścią. W konsekwencji dezorganizują struktury państwa. Jeśli chodzi o CBA, mamy tu do czynienia z podwójnym kłopotem, bo jest to służba tajna. Do zwalczania korupcji może używać wielu instrumentów stwarzających zagrożenie dla swobód obywatelskich. Ma prawo podsłuchiwać, prowokować, fałszować dokumenty. Demokratyczna kontrola nad funkcjonowaniem tej agencji jest słaba. Nie tylko obywatele wiedzą niewiele o jej pracy, ale także inne organy państwa. Sejmowa komisja ds. służb specjalnych ma na przykład dostęp do tej wiedzy, ale i tak w niepełnym zakresie. Zatem ryzyko, że przeoczymy moment, w którym taka instytucja przestaje spełniać swoje funkcje i sama staje się problemem, jest duże.

Na czym, według pana, polega trudność w definiowaniu korupcji?

Najszerzej rzecz ujmując – korupcja to zepsucie. Trudno jest stworzyć dokładny katalog zachowań, które powinny być objęte tym terminem. Dyskutujemy na przykład, czy korupcją jest już wręczenie kwiatków nauczycielce, koniaku lekarzowi czy może dopiero rozmowa polityka z biznesmenem na cmentarzu. Nauka ma kłopot, żeby przystosować to pojęcie do celów badawczych. Politycy mają jeszcze większy kłopot, gdy społeczeństwo domaga się od nich antidotum na korupcję. Wówczas często wytwarzają własne definicje – takie, jakie są dla nich wygodne.

Dlaczego więc nie skupić się na korupcji takiej, jak ją definiuje prawo. Łapownictwo, płatna protekcja, wywieranie wpływu, korupcja wyborcza, korupcja w sporcie – na wszystko są paragrafy. W czym problem?

W tym, że politykom to nie wystarcza. Korupcja to popularne narzędzie walki politycznej. Z tego punktu widzenia definicji lepiej nie zawężać. I tak np. zgodnie z ustawą o CBA korupcją jest praktycznie każdy typ przestępstwa, które za korupcję uzna funkcjonariusz tej służby. Niedawno Trybunał Konstytucyjny zakwestionował tę definicję przez wzgląd na to, że nie spełnia ona standardów demokratycznego państwa prawa.

Czytaj także

Ważne w kraju

W nowej POLITYCE

Zobacz pełny spis treści »

Poleć stronę

Zamknij
Facebook Twitter Google+ Wykop Poleć Skomentuj

Ta strona do poprawnego działania wymaga włączenia mechanizmu "ciasteczek" w przeglądarce.

Powrót na stronę główną