Kraj

Huba z CBA

Jak walczyć z korupcją?

Grzegorz Makowski Grzegorz Makowski Tadeusz Późniak / Polityka
Instytucje antykorupcyjne mogą być groźne dla demokracji. W którymś momencie nie zwalczają już problemu, ale stają się jego częścią - o walce z korupcją mówi socjolog, dr Grzegorz Makowski.
Kenny Miller/Flickr CC by SA

Ewa Winnicka: – W czasie gdy w Polsce rozpętała się tzw. afera hazardowa, Transparency International (TI) ogłosiła doroczny indeks percepcji korupcji (ang. skrót – CPI). Znów Polska jest w ogonie państw europejskich – za nią tylko Rumunia i Bułgaria.

Grzegorz Makowski: – Tyle że nie jest to miernik skali korupcji, a jedynie percepcji. To wskaźnik emocji. Tworzy się go, pytając o zdanie wąską grupę specjalistów od oceny ryzyka, politologów, biznesmenów. Jednym wskaźnikiem próbuje się mierzyć tak różne pojęcia jak: częstotliwość wręczania łapówek, skalę nielegalnych wypłat czy skrępowanie biznesu korupcją. Korupcja to dla TI zjawisko jednowymiarowe. Nie rozróżnia się korupcji administracyjnej od politycznej, tej drobnej od tej na wielką skalę. Nie ma mowy o zagłębianiu się w kulturowe i historyczne niuanse. Nie podaje się precyzyjnej definicji korupcji, bo ta definicja jest dość sporna. Ale coroczny ranking wzbudza zainteresowanie mediów. Jest znany, więc poprzednie edycje wpływają na percepcję korupcji w następnych pomiarach. Przez to indeks działa trochę na zasadzie samospełniającego się proroctwa i nie pokazuje prawdziwego obrazu rzeczywistości.

Są na to jakieś dowody?

Weźmy na przykład okres między 1999 a 2002 r. Wówczas wartość indeksu dla Polski utrzymywała się na stabilnym poziomie. Ale już w 2003 r. z wyliczeń TI wynikało, że skala korupcji drastycznie wzrasta. W ciągu dwóch następnych lat indeks zmienił się prawie o 20 proc. na niekorzyść Polski. To zagadkowa zmiana, zważywszy że w tym czasie bardzo staraliśmy się spełnić unijne wymagania. Poprawialiśmy prawo, administrację publiczną, wychodziliśmy z kryzysu gospodarczego końcówki lat 90. Co takiego się stało, że według TI zaczęliśmy pogrążać się w korupcji? Otóż przyczyną mogły być zmiany legislacyjne, np. nowelizacja kodeksu karnego czy przyjęcie konwencji antykorupcyjnej w 2003 r. Mógł być to efekt afery Rywina, która wybuchła pod koniec 2002 r. Wszystkie te wydarzenia uruchamiały publiczną debatę o korupcji, a ta wpływała na percepcję. Ale czy to oznaczało wzrost skali korupcji? Nikt na podstawie tych wskazań nie jest w stanie tego udowodnić.

Skąd więc popularność CPI? Posługują się tym wskaźnikiem Bank Światowy, Komisja Europejska...

Transparency pierwsza wpadła na pomysł, żeby publicznie zacząć mówić o globalnym zagrożeniu korupcją. Początkowo deklarowali, że tworzą indeks po to, żeby nagłośnić sam problem. To była ich misja. Z czasem zaczęto jednak wykorzystywać indeks jako źródło danych, a twórcy indeksu popierali te praktyki. Nie brano przy tym pod uwagę, że CPI będzie wykorzystywany na przykład przez populistycznych polityków w różnych częściach świata.

Kiedy zaczęto zwracać szczególną uwagę na wskaźnik korupcji w Polsce?

Momentem przełomowym było rozpoczęcie pod koniec lat 90. procesu akcesyjnego do Unii. Wówczas musieliśmy zacząć wdrażać europejskie standardy funkcjonowania państwa, w tym mechanizmy antykorupcyjne. Niestety, politycy natychmiast zaczęli wykorzystywać ideę walki z korupcją do swoich doraźnych celów.

Czy CBA to jest oryginalny polski wynalazek?

Kilka krajów na świecie ma takie centralne instytucje. Najwcześniej powołano je w Hongkongu i Singapurze. Centralne organy antykorupcyjne funkcjonują też m.in. we Francji i Portugalii, ale nie mają charakteru służb specjalnych. Polskie CBA jest wyjątkowe – może działać w sposób tajny i ma ogromne kompetencje. Warto przy tym zaznaczyć, że państwo, które określa dane zjawisko jako problem społeczny, często w rzeczywistości nie rozwiązuje go, ale właśnie tworzy specjalne instytucje, tzw. helping professions, jak CBA. Sensem ich istnienia staje się rozdymanie problemu, który powinny likwidować. Przylegają do problemów jak huba do drzewa i czerpią z nich życie. Korupcja jest problemem idealnym – można z nią walczyć bez końca.

Czy takie instytucje mogą być groźne dla demokracji? Zwłaszcza gdy problem, którym się zajmują, nie jest w istocie zagrożeniem dla bytu państwowego. W dodatku jest trudny do zdefiniowania.

Mogą, ponieważ w którymś momencie nie zwalczają już problemu, dla którego zostały powołane, ale stają się jego częścią. W konsekwencji dezorganizują struktury państwa. Jeśli chodzi o CBA, mamy tu do czynienia z podwójnym kłopotem, bo jest to służba tajna. Do zwalczania korupcji może używać wielu instrumentów stwarzających zagrożenie dla swobód obywatelskich. Ma prawo podsłuchiwać, prowokować, fałszować dokumenty. Demokratyczna kontrola nad funkcjonowaniem tej agencji jest słaba. Nie tylko obywatele wiedzą niewiele o jej pracy, ale także inne organy państwa. Sejmowa komisja ds. służb specjalnych ma na przykład dostęp do tej wiedzy, ale i tak w niepełnym zakresie. Zatem ryzyko, że przeoczymy moment, w którym taka instytucja przestaje spełniać swoje funkcje i sama staje się problemem, jest duże.

Na czym, według pana, polega trudność w definiowaniu korupcji?

Najszerzej rzecz ujmując – korupcja to zepsucie. Trudno jest stworzyć dokładny katalog zachowań, które powinny być objęte tym terminem. Dyskutujemy na przykład, czy korupcją jest już wręczenie kwiatków nauczycielce, koniaku lekarzowi czy może dopiero rozmowa polityka z biznesmenem na cmentarzu. Nauka ma kłopot, żeby przystosować to pojęcie do celów badawczych. Politycy mają jeszcze większy kłopot, gdy społeczeństwo domaga się od nich antidotum na korupcję. Wówczas często wytwarzają własne definicje – takie, jakie są dla nich wygodne.

Dlaczego więc nie skupić się na korupcji takiej, jak ją definiuje prawo. Łapownictwo, płatna protekcja, wywieranie wpływu, korupcja wyborcza, korupcja w sporcie – na wszystko są paragrafy. W czym problem?

W tym, że politykom to nie wystarcza. Korupcja to popularne narzędzie walki politycznej. Z tego punktu widzenia definicji lepiej nie zawężać. I tak np. zgodnie z ustawą o CBA korupcją jest praktycznie każdy typ przestępstwa, które za korupcję uzna funkcjonariusz tej służby. Niedawno Trybunał Konstytucyjny zakwestionował tę definicję przez wzgląd na to, że nie spełnia ona standardów demokratycznego państwa prawa.

Skoro nie wiemy, z czym walczymy, to i sama walka jest tylko grą pozorów? Może jednak jakoś da się z korupcją walczyć?

Oczywiście, że się da. Nawet jak sami nie wiemy, z czym walczymy, mogą to nam powiedzieć inni. Przed wejściem do Unii na przykład Komisja Europejska uważnie badała naszą zdolność akcesyjną. Co roku okazywało się, że jest wiele nieprawidłowości związanych z zagrożeniem korupcją. I, o dziwo, to rząd SLD, wprowadzając nas do Unii, stworzył najwięcej rozwiązań prawnych dotyczących walki z korupcją.

Ale właśnie afery korupcyjne zamordowały SLD.

Tak, ponieważ SLD uległo pokusie używania hasła korupcji w walce politycznej. We wrześniu 2002 r. minister Janik chwalił się strategią antykorupcyjną, a w grudniu tego samego roku afera Rywina ją ośmieszyła. Jest taka prawidłowość, że ugrupowanie, które na swoich sztandarach wypisuje walkę z korupcją, wcześniej czy później jest skazane na klęskę. Bo, wbrew pozorom, to jest bardzo niewdzięczne narzędzie.

Dlaczego?

Dla wyborców dyskusja wokół korupcji jest ekscytująca, ale możliwość wykazania, że z korupcją walczy się skutecznie, jest nikła. PiS doszło do władzy w 2005 r. na fali walki z korupcyjnym układem. Początkowo umiejętnie wykorzystywali ten dyskurs. Powołano CBA, które jak za dotknięciem różdżki miało korupcję zlikwidować. Żeby się wykazać, ustrzelono paru lekarzy. Lekarze przecież od lat figurują w sondażach jako najbardziej skorumpowana grupa społeczna. Ostatecznie jednak okazało się, że tych „złych lekarzy” też jest za mało. Zresztą rozpracowywanie lekarzy kłóciło się z główną misją CBA, które przecież miało walczyć z przypadkami zagrażającymi podstawowym interesom państwa.

Chyba jednak rozwiązanie CBA ludzie oceniliby jednoznacznie: rządzący mają coś do ukrycia.

Dziś pewnie tak. Ale dwa lata temu była szansa, aby uniknąć ośmieszania idei przeciwdziałania korupcji przez CBA. Było co najmniej kilka alternatywnych rozwiązań.

Teraz premier zdecydowanie odstawił podejrzanych o korupcję współpracowników.

Początkowo pomysł lidera PO na walkę z korupcją przypominał mi coś, co robił wcześniej PiS i SLD. Wydawało się, że w wyniku afery hazardowej nastąpi proces czyszczenia partii, który wcześniej czy później by ją rozsadził. Widać jednak, że Tusk uczy się na błędach poprzedników. Jak na razie nie będzie spektakularnej walki z korupcją ani w szeregach PO, ani w ogóle. Tusk zamieni porażkę w sukces. Na sztandarach zawiśnie walka ze wstrętnym hazardem, który deprawuje społeczeństwo. Dla wyborców może się to okazać bardziej atrakcyjne niż przynudne afery korupcyjne.

Właśnie. Czy detonowanie kolejnych afer korupcyjnych, prawdziwych czy dmuchanych, nie sprawi, że Polacy zobojętnieją na antykorupcyjne argumenty?

Postawiłbym problem inaczej. Jeżeli politycy nie przestaną dążyć do wzajemnego wyniszczania za pomocą antykorupcyjnych sloganów, zrujnujemy i tak już nikłe zaufanie społeczeństwa do państwa. Ujawnianie niby-afer nie przysparza już głosów opozycji, ale ogólnie zniechęca ludzi do życia publicznego.

Uprawianie polityki na podstawie haseł walki z korupcją przypomina zażywanie antybiotyków. Są skuteczne, tyle że razem ze złymi bakteriami wykańczają również te dobre. Dlatego, żeby nie nabawić się ciężkiej niestrawności, trzeba łykać je z innymi lekami. Jeśli się nagłaśnia problem korupcji, to trzeba równolegle podejmować intensywne działania w zakresie edukacji obywatelskiej.

Jeśli nawet po tej antykorupcyjnej wojnie atomowej PiS dojdzie do władzy, czy zdoła namówić kogokolwiek nowego do współpracy? Kto się zgodzi zostać ministrem czy doradcą, wiedząc, że w każdej chwili może być przez szefa podsłuchiwany?

Może potrzebna jest po prostu działająca ustawa lobbingowa?

To jest czarowanie prawa. Podobnie jak czarowaniem było powołanie CBA z powodu wiary, że kolejna instytucja rozwiąże problem. Nie przypadkiem tylko kilka krajów na świecie ma ustawę lobbingową. W większości krajów problem lobbingu regulują całościowo przepisy o tworzeniu prawa. Jeśli cała procedura uchwalania prawa jest klarowna, to nie ma problemu lobbingu. Przecież uznajemy, że w demokracji każdy ma możliwość prezentowania swoich interesów i ma prawo przekonywać władzę o swojej słuszności. To nie jest problem lobbingu, lecz rozumienia prawa.

Jak więc powinien postąpić kolejny rząd, żeby nie ulec samozagładzie z powodu walki z korupcją?

Jeśli się nagłaśnia problem korupcji, trzeba równolegle podejmować działania edukacyjne. Problem polega na tym, że ludzie nie mają poczucia dobra wspólnego ani poczucia, że powinni stosować się do zasad. To jest właśnie kłopot Zbigniewa Chlebowskiego. W jego przypadku nie było korupcji w sensie dosłownym – Chlebowski po prostu nie potrafił się oprzeć pokusie prowadzenia tych żenujących rozmów. Nie umiał powstrzymać się przed obiecywaniem czegoś ludziom, którym zapewne coś zawdzięczał. Gdyby miał świadomość, że narusza normy, zapewne znalazłby sposób, żeby przeciąć tamte kontakty. Wiedziałby na przykład, że trzeba z lobbingowych rozmów sporządzać notatki, że są procedury, które mówią, że należy prosić lobbujących o pisemne argumenty na rzecz zmiany regulacji. Było mnóstwo sposobów, żeby wyjść z tej sytuacji obronną ręką. Ale Chlebowski dał się wciągnąć, więc poległ.

Dr Grzegorz Makowski jest ekspertem Instytutu Spraw Publicznych i autorem książki „Korupcja jako problem społeczny”.

Polityka 45.2009 (2730) z dnia 07.11.2009; Kraj; s. 20
Oryginalny tytuł tekstu: "Huba z CBA"
Więcej na ten temat
Reklama

Czytaj także

Kraj

Tata Maty

W przewrotnym sensie jest beneficjentem rządów PiS, gdyż będąc ich konsekwentnym krytykiem, stał się znaczącą osobistością życia publicznego. Niektórzy określają go mianem „opozycyjnego celebryty”, na co Marcin Matczak nieco się zżyma. Ale w sumie nieźle oddaje ono jego status.

Rafał Kalukin
18.10.2021
Reklama

Ta strona do poprawnego działania wymaga włączenia mechanizmu "ciasteczek" w przeglądarce.

Powrót na stronę główną