Kłopotliwy urodzaj
To pewnie nie byłby jedyny precedens, z którym może się zmagać Trybunał Stanu w obecnej kadencji. Wojciech Jasiński, szef Ministerstwa Skarbu w rządzie PiS, może być pierwszym polskim ministrem stającym przed Trybunałem Stanu nie za to, co zrobił, lecz za to, czego nie zrobił (w sprawie stoczni), choć zdaniem większości posłów powinien. Dotychczas bezczynność dawała najwyższym urzędnikom gwarancję bezpieczeństwa bez względu na to, jak dużo Polskę kosztowała. Sprawa Jasińskiego może więc istotnie zmienić obraz polskiej polityki i podnieść ryzyko jej uprawiania.
Mogą go też zmienić rozkręcające się dopiero komisje śledcze, które mają prawo zgłaszać wniosek o postawienie przed Trybunałem Stanu. W strefie zagrożenia są tu znów m.in. były premier Jarosław Kaczyński i minister Ziobro, np. jako uczestnicy słynnej narady w sprawie aresztowania Barbary Blidy.
A to dopiero początek. Sądząc ze słów Zbigniewa Chlebowskiego, jeżeli sprawa więzień CIA rozwinie się niepomyślnie, to przed Trybunał trafić mogą politycy SLD (za ich rządów więzienia podobno istniały), być może z prezydentem Kwaśniewskim, premierami Millerem i Belką oraz min. Siemiątkowskim na czele, a także politycy PiS, którzy chronili ich przed odpowiedzialnością. Podejrzenia dotykają premierów Marcinkiewicza i Kaczyńskiego, ministrów Ziobry i Wassermanna, prokuratora Kaczmarka, a może też prezydenta Kaczyńskiego.
Teoretycznie moglibyśmy więc mieć niebawem ławę oskarżonych złożoną z dwóch prezydentów, czterech premierów i kilku ministrów. Byłby to precedens nie tylko w skali Polski.
Dziwny sąd
Trzeba też jednak powiedzieć, że polski Trybunał Stanu jest instytucją dosyć wyjątkową nie tylko w skali międzynarodowej, ale też w logice współczesnego prawa. Po pierwsze dlatego, że o postawieniu przed Trybunałem i treści aktu oskarżenia decyduje większość parlamentarna, złożona przecież z konkurentów oskarżonego. Po drugie dlatego, że członkami tego Trybunału również są w większości politycy. Zgłaszają ich partie polityczne, a wybiera Sejm. Każdy ma więc ewidentny interes w jakimś rozstrzygnięciu i w normalnym sądzie powinien się wyłączyć. Po trzecie dlatego, że (jeśli sprawa dotyczy osoby sprawującej funkcję – np. urzędującego prezydenta, ministra, szefa NBP) kara wyprzedza tu wyrok. Już sama uchwała Sejmu (w przypadku prezydenta uchwała Zgromadzenia Narodowego, czyli połączonego Sejmu i Senatu) powoduje automatyczne zawieszenie sprawowania funkcji we władzy wykonawczej. Po czwarte dlatego, że jest to jedyny sąd, w którym można być ukaranym nie popełniwszy przestępstwa. Trybunał może działać jako zwykły sąd karny, gdy polityk jest oskarżony o czyn zagrożony jakąś sankcją karną. Ale może też działać jako sąd konstytucyjny, gdy zarzut dotyczy złamania przepisów konstytucji, które nie są opisane w żadnych przepisach karnych. W tym przypadku sankcje są łagodne (zakaz sprawowania funkcji publicznych, utrata orderów itp.), ale wątpliwości to nie niweluje.
Trybunał Stanu działający jako sąd konstytucyjny jest instytucją sprawiającą wyjątkowe kłopoty i budzącą dużo wątpliwości. Standardy konstytucyjne są bowiem sformułowane wyraźnie na wyrost w stosunku do polskiej praktyki politycznej. Konstytucja nakazuje na przykład władzom publicznym „bezstronność w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych”. Trudno by było znaleźć rząd wypełniający tę normę, ale nikt dotąd nie proponował, by za jej łamanie postawić kogoś przed Trybunałem Stanu.
Prof. Andrzej Zoll zwraca na przykład uwagę, że gdyby Zbigniew Ziobro, w związku z ujawnieniem akt Jarosławowi Kaczyńskiemu, stanął przed Trybunałem Stanu, a nie przed sądem powszechnym, można by go ukarać za kierowanie się interesem partyjnym, a nie interesem państwa. Teoretycznie minister powinien zupełnie i bezwzględnie abstrahować od interesów partii. Ale trudno by było znaleźć takiego polityka i jakoś nikt nie jest w związku z tym ścigany. Kierowanie się interesem partyjnym zarzucił na przykład minister Witold Waszczykowski urzędującemu premierowi, lecz nawet najgorętsi przeciwnicy Tuska nie twierdzili wówczas, że premier powinien stanąć przed Trybunałem. Już na tych najprostszych przykładach dobrze widać, że Trybunał jest instytucją niezbyt użyteczną.
Bezzębne straszydło
Doświadczenie dobrze też pokazuje, że Trybunał Stanu nie ma wiele wspólnego z wymiarem sprawiedliwości. W praktyce jest raczej oszczędnie używanym narzędziem walki politycznej. Na co dzień jego istnienie bardziej chroni polityków przed odpowiedzialnością, niż sprzyja pociąganiu ich do niej. Trudno się nie zgodzić ze Zbigniewem Romaszewskim, który parę lat temu wyraził opinię, że stworzenie Trybunału w 1982 r. miało więcej wspólnego z dążeniem do ograniczenia odpowiedzialności władzy za niekonstytucyjne działanie niż z zamiarem umocnienia czy urealnienia norm konstytucyjnych. Krótko po stanie wojennym jego autorzy mieli poważne powody do obaw, że zostaną kiedyś postawieni przed sądem. Stworzenie Trybunału ograniczało związane z tym ryzyko. Mimo licznych nowelizacji ta „ochronna” funkcja Trybunału istotnie się nie zmieniła. Przez ponad ćwierć wieku nigdy się nie zdarzyło, by przed Trybunałem został postawiony polityk sprawujący konstytucyjny urząd.
Największym problemem jest jednak to, że postawienie przed Trybunałem ma niewiele wspólnego z winą lub niewinnością, a wiąże się zawsze z aktualnymi interesami rządzącej większości. Dobrze oddaje to cytowana przez „Gazetę Wyborczą” wypowiedź prominentnego polityka PO, który stwierdził, że Jarosław Kaczyński nie stanie przed Trybunałem Stanu, bo „byłoby to odebrane jako akt politycznej zemsty”. Nie tylko klasa polityczna, ale też opinia publiczna zdążyły się już przyzwyczaić, że sprawiedliwość ma tu mniejsze znaczenie niż racje polityczne. I nikt chyba nie zwrócił uwagi na to, że taka wypowiedź jest wystarczającym powodem, by jej autor stanął przed Trybunałem. Bo rację polityczną stawia przed obowiązkami konstytucyjnymi.
Jak uzbroić mściciela
Widać z tego, że istnienie Trybunału w jego obecnym kształcie nie jest specjalnie celowe. Gdy ma się władzę, zemsty politycznej można przecież dokonać na wiele innych sposobów, a gdy się jej nie ma, straszyć rządzących można zwykłą prokuraturą i powszechnym wymiarem sprawiedliwości. Demokracja potrzebuje jednak wiarygodnego, kompetentnego i sprawiedliwego systemu rozliczania najwyższych urzędników niezależnie od tego, czy ich ugrupowanie sprawuje akurat władzę, czy też jest w opozycji. Część specjalistów, wśród których jest na przykład prof. Wiktor Osiatyński, prowadzi to ku wnioskowi, że najlepiej by było zlikwidować składający się głównie z polityków Trybunał i jego obowiązki powierzyć Sądowi Najwyższemu. Brzmi to przekonująco. Ale najpoważniejszym problemem jest nie tyle Trybunał i jego wiarygodność, co tryb stawiania przed nim i sensowność formułowanych zarzutów.
Na pytanie, jak można by Trybunał uczynić bardziej sensownym, dość prosto odpowiadała popierana m.in. przez Janusza Kochanowskiego propozycja nowelizacji ustawy o Trybunale Stanu, którą kilka lat temu przygotował płk Krzysztof Parulski – wówczas szef Stowarzyszenia Prokuratorów RP, a dziś naczelny prokurator wojskowy. Parulski proponował, by polityków stawiał przed Trybunałem nie Sejm mocą uchwały, lecz powoływany przez posłów na siedmioletnią kadencję niezależny prokurator specjalny. Nie miałby on prawa uwzględniać żadnych partyjnych interesów. Gdyby minister naruszył konstytucję, specjalny prokurator musiałby postawić go w stan oskarżenia. Tylko w przypadku prezydenta postawienie w stan oskarżenia, oznaczające automatyczne zawieszenie urzędu, wymagałoby – jak dziś – kwalifikowanej zgody Zgromadzenia Narodowego. O stosunku polityków do Trybunału i do odpowiedzialności konstytucyjnej w ogóle sporo mówi fakt, że ani w poprzednim, ani w obecnym Sejmie nikt nie nalegał, by poważnie rozpatrzyć projekt Parulskiego. Można mieć nawet wrażenie, że im więcej się mówi o rozliczaniu władzy, tym mniej się w tej sprawie robi. Skrajnym przypadkiem jest okres rządów PiS. Mając w ręku uchwałę Sejmu, przyjmującą sprawozdanie komisji śledczej badającej aferę Rywina, w którym jednoznacznie (inna sprawa, czy trafnie) stwierdzono winę najwyższych urzędników, PiS nie spróbował pociągnąć do odpowiedzialności nawet Leszka Millera, byłego premiera. PO zaś od chwili uzyskania władzy nigdy nie wspomniała o postawieniu przed Trybunałem choćby ministra
Adama Lipińskiego, który kupcząc urzędami próbował skorumpować posłankę Renatę Beger.
Bardzo gruba kreska
Można tę niechęć tłumaczyć niewydolnością mechanizmów wymiaru sprawiedliwości, ale trafniejsze wydaje się wyjaśnienie z gruntu utylitarne. „My wam odpuścimy, kiedy sprawujemy władzę, wy nam odpuścicie, kiedy będziecie sprawowali władzę”. Mamy więc do czynienia z trwale zakodowanym wariantem grubej kreski rozumianej jednak w taki sposób, w jaki rozumieli ją jej krytycy, a nie tak, jak rozumiał ją Tadeusz Mazowiecki. Krytycy Mazowieckiego przenieśli zasadę nieodpowiedzialności (którą dostrzegli u Mazowieckiego, choć jej tam nie było) do politycznej normy.
Nieliczne wyjątki od zasady nieodpowiedzialności trudno jest wyjaśnić w sposób merytoryczny. Balcerowicza stawiano przecież przed Trybunałem za aferę spirytusową, która była wynikiem oczywistego błędu legislacyjnego – nie dlatego, że podejrzewano, iż ukradł lub chciał ukraść, ale dlatego, że sfrustrowana reformą część elektoratu szukała sobie kozła ofiarnego, a symbol tej reformy idealnie do takiej roli pasował. Emila Wąsacza oskarżono nie z tego powodu, że coś zawalił, ale dlatego, że skutecznie prywatyzował, a poważne siły polityczne budowały swój kapitał polityczny na demonizowaniu procesów prywatyzacyjnych. Demon prywatyzacji musiał mieć jakąś twarz, więc dano mu twarz Wąsacza.
Trudno się więc dziwić, że w kolejnych sejmach brak jest entuzjazmu do szukania nowej formuły dla Trybunału. Ustanowienie niezależnego prokuratora wyjęłoby bowiem odpowiedzialność konstytucyjną najwyższych urzędników spod politycznej kontroli. Mogłoby to oznaczać załamanie się zasady nieodpowiedzialności, która daje elitom politycznym poczucie bezpieczeństwa. Prokurator specjalny – gdyby był rygorystą – najprawdopodobniej nie tylko dość szybko przerwałby urzędowanie Ziobry, ale też dawno temu skierowałby przed Trybunał ministra Zbigniewa Siemiątkowskiego, jeżeli tajne więzienia CIA naprawdę za jego czasów istniały. Szybko by też zapewne wyjaśnił zarzuty ministra Waszczykowskiego wobec Donalda Tuska i doprowadziłby do skazania jednego z nich.
Jasny koniec kija
Wstrzemięźliwość w osądzaniu najwyższych urzędników ma też jednak swoje istotne zalety. Bo i tak niełatwo jest znaleźć fachowców gotowych pracować od świtu do nocy za państwową pensję. A oskarżenie przed Trybunałem to nie tylko przykrość, ale także poważne wydatki. O tym się zwykle nie mówi, ale koszt obowiązkowego zastępstwa prawnego w takiej sprawie może być rujnujący dla średnio zamożnego człowieka. Za samą odpowiedź na akt oskarżenia jedna z kancelarii zażądała od Emila Wąsacza 15 tys. zł, a koszty całej obrony przed Trybunałem wyceniła na kwotę przekraczającą sumę wszystkich jego ministerialnych zarobków.
Są jednak jeszcze poważniejsze argumenty przemawiające za reformą instytucji odpowiedzialności konstytucyjnej. Po pierwsze, politycy obejmujący urzędy powinni mieć świadomość, że ich praca będzie bacznie obserwowana i oceniana nie tylko przez wyborców, którym zgrabny PR może zawsze zrobić wodę z mózgu, nie tylko przez NIK dość formalistycznie przygotowujący materiały do dorocznego wniosku o absolutorium i nie tylko przez kolegów (rywali) z Sejmu, z którymi zawsze można się dogadać. Po drugie zaś, żeby Trybunał stał się rzeczywistym straszakiem dla najwyższych urzędników, muszą oni wierzyć, że ocena, jakiej podlegają, jest zobiektywizowana, kompetentna i niezależna od wpływów politycznych. A to byłoby niesłychanie trudne, nawet gdyby Trybunał był jako instytucja skrojony idealnie.
Polityka to dziedzina życia, w której prawidłowa ocena jest zarazem niezwykle istotna i niebywale trudna. Może nawet trzeba sobie brutalnie uświadomić, że trafna ocena polityków, ich programów i pracy (zwłaszcza gdy są u władzy), która stanowi podstawę dobrej polityki i jasnej przyszłości kraju, jest zwykle niemożliwa. I to tym bardziej niemożliwa, im ważniejszej dotyczy sprawy. A to z tego powodu, że w polityce racjonalność jest mocno ograniczona. Ważne decyzje na najwyższym szczeblu są zwykle obciążone uwarunkowaniami ideowymi, bezlikiem niewiadomych i ryzykiem przyszłych kontekstów, które trudno przewidzieć. Prawdopodobnie nie da się więc zbudować takiego systemu, który zagwarantowałby niepodważalną, trafną i sprawiedliwą ocenę polityków. Na razie jedynym sprawnym mechanizmem wymierzania politycznej sprawiedliwości pozostają wybory. Ale – jeśli chcemy mieć lepszą politykę reagującą w porę na naruszanie prawa, na zaniechania i niekompetencję państwowych urzędników – trzeba przynajmniej próbować. Może właśnie nadszedł moment, kiedy zaczniemy poważnie o tym myśleć.