Rynek

Odliczanie do katastrofy

Polski dług publiczny dobija do biliona

Relacja naszego długu publicznego do PKB wynosi 52 proc., więc nie tylko spełniamy unijne wymogi, ale należymy do 10 krajów Unii o najniższym poziomie zadłużenia. Relacja naszego długu publicznego do PKB wynosi 52 proc., więc nie tylko spełniamy unijne wymogi, ale należymy do 10 krajów Unii o najniższym poziomie zadłużenia. Leszek Zych / Polityka
Warszawski licznik długu nie pozostawia wątpliwości: w ciągu dwóch miesięcy nasze zadłużenie przekroczy bilion złotych. Czy to oznacza, że Polska zbankrutuje?
Prof. Leszek Balcerowicz podczas konferencji prasowej z okazji 5 rocznicy uruchomienia tzw. licznika długu.Adam Chełstowski/Forum Prof. Leszek Balcerowicz podczas konferencji prasowej z okazji 5 rocznicy uruchomienia tzw. licznika długu.

Artykuł w wersji audio

Bilionowy dług nie jest wymysłem inicjatora i twórcy licznika Leszka Balcerowicza. Potwierdza go także Ministerstwo Finansów. W pierwszym półroczu 2016 r. dług publiczny Polski wzrósł z 920 do 978 mld zł. Z opublikowanych wiosną prognoz Komisji Europejskiej i Międzynarodowego Funduszu Walutowego wynikało co prawda, że magiczną barierę biliona przekroczymy dopiero w pierwszych miesiącach kolejnego roku, ale ostatnie dane wyglądają pesymistycznie. Dług jest ogromny i szybko rośnie.

Dług publiczny to zobowiązania instytucji państwa, za które w ostatecznym rachunku odpowiadają obywatele. Jeśli instytucje państwowe – rząd, samorządy, fundusze ubezpieczeń społecznych – wydają więcej pieniędzy, niż mają dochodu, to brakujące środki muszą pożyczyć. Zazwyczaj robią to, sprzedając inwestorom obligacje (stanowią one 90 proc. tego przerażającego biliona). Mogą je kupować inwestorzy indywidualni, banki, fundusze inwestycyjne. A im więcej mają obligacji, tym wyższy jest dług publiczny.

Z prawnego punktu widzenia dług publiczny to dług jak każdy inny – gdyby rządowi zabrakło pieniędzy na terminowe spłaty, oznaczałoby to bankructwo. Ponieważ państwa nie da się zlicytować ani siłą ściągnąć pieniędzy, jego bankructwo oznacza ciężki kryzys gospodarczy, wzrost bezrobocia i spadek dochodów obywateli. Wprowadza się drakoński program oszczędności i podwyżek podatków, w ślad za niewypłacalnością rządu bankrutują banki i firmy, ludzie tracą oszczędności. W tym sensie wszyscy odpowiadamy za dług państwa, bo wszyscy ponieślibyśmy konsekwencje ewentualnej finansowej katastrofy. Przykłady katastrof można mnożyć – ostatnio Grecja, kilkanaście lat temu spektakularnie zbankrutowała Argentyna, na początku lat 80. XX w. kryzys taki dotknął liczne kraje, w tym i Polskę.

Licznik Balcerowicza 

Dług publiczny to cichy zabójca – dopóki nie przekroczy granic bezpieczeństwa, rośnie sobie w sposób niezauważalny dla obywateli, pozwalając przy tym politykom na finansowanie wydatków państwa większych od dochodów i kupowanie głosów wyborczych. Kiedy wreszcie obywatele zobaczą groźbę bankructwa i kryzysu, może już być za późno. Dlatego właśnie postawiony w centrum Warszawy licznik długu (wzorowany na zegarze amerykańskim, ustawionym w końcu lat 80. na Manhattanie) ma przypominać: nawet jeśli dziś jeszcze bankructwo nie grozi, to zadłużające się szybko państwo jest na drodze, która kiedyś może do niego doprowadzić.

Kwota biliona złotych ma oczywiście znaczenie symboliczne, a dług publiczny można mierzyć na różne sposoby. Największym problemem jest zliczanie takich zobowiązań państwa, które nie stanowią oczywistego długu rządu i samorządów. Przykładem mogą być udzielane przez rząd gwarancje kredytowe dla firm, np. na ważne inwestycje infrastrukturalne. Formalnie nie jest to dług – nie pociąga przecież za sobą żadnych wydatków, tak długo jak kredyt jest przez firmę spłacany. Jeśli jednak firma zbankrutuje, państwo musi przejąć na siebie jej zobowiązania. Daje to pole do różnych interpretacji i metod pomiaru długu publicznego.

Według metod statystycznych obowiązujących w Polsce zobowiązania specjalnego funduszu budującego drogi nie są wliczane do długu (choć w razie kłopotów musiałby je spłacać rząd). Natomiast według metody unijnej (w ten sposób ocenia się, czy kraje spełniają swoje zobowiązania w zakresie unikania nadmiernego długu i deficytu) już są. Różnica sięga kilkudziesięciu miliardów złotych. Jeszcze większe pole do manewru rządzącym dają jednak rozwiązania instytucjonalne – przesunięcie kilka lat temu obligacji rządowych z OFE do ZUS spowodowało, zarówno według metodologii polskiej, jak i unijnej, spadek długu publicznego o ponad 100 mld.

Z pomiarem długu publicznego wiążą się jeszcze większe problemy. Niemal bilion długu pokazywany na liczniku Balcerowicza to szacunek oparty na metodzie unijnej. Jest to „dług jawny”, niemający pokrycia w dochodach. W tym przypadku zawieszenie spłat oznaczałoby formalne bankructwo państwa. Poza tym licznik wyświetla również rozmiary „długu ukrytego”, które przekraczają 3 bln zł. Są to głównie zobowiązania państwa wobec emerytów. Każdy, kto odprowadza dziś składki na ZUS, nabywa również prawa do przyszłej emerytury. Po ich zsumowaniu przyszły strumień wypłat z tego tytułu stanowi ukryty dług emerytalny, który zgodnie z opinią części ekonomistów powinien być dodany do długu jawnego.

Rzecz nie jest jednak całkiem jednoznaczna. Po pierwsze dlatego, że strumień przyszłych zobowiązań wobec emerytów w znacznej części (niestety, nie w pełni) będzie pokryty strumieniem przyszłych składek płaconych przez pracujących. A po drugie dlatego, że od spłaty takich zobowiązań państwo może się wykręcić bez przykrej konieczności ogłaszania bankructwa, obniżając poziom emerytur lub nie chroniąc ich realnej wartości przed inflacją. Nie ulega jednak wątpliwości, że nawet jeśli dług ukryty nie powinien być dodawany do jawnego, to jego wzrost stanowi problem dla finansów publicznych.

To, czy dług jest nadmierny, zależy od porównania jego wielkości z możliwościami spłaty przez dłużnika (czyli z jego dochodem). Aby ocenić, jak wielkim ciężarem jest dla państwa dług publiczny, zwykło się odnosić go do wielkości PKB. To suma dochodów wszystkich obywateli i instytucji, a więc podstawa opodatkowania. Oczywiście państwo może dysponować tylko taką częścią tego dochodu, jaką ściągnie w postaci podatków. Jeśli nie chcemy, by państwo wpadło w kłopoty, relacja długu do PKB nie może przekroczyć bezpiecznych granic. W Unii Europejskiej, nieco arbitralnie, uznano kiedyś, że taką granicą jest poziom 60 proc. PKB.

Z tego punktu widzenia sytuacja Polski nie wygląda źle. Relacja naszego długu publicznego do PKB wynosi 52 proc., więc nie tylko spełniamy unijne wymogi, ale należymy do 10 krajów Unii o najniższym poziomie zadłużenia. W pięciu krajach wskaźnik ten przekracza przecież 100 proc., a w najpotężniejszych finansowo Niemczech wynosi 71 proc. Jesteśmy też w znacznie lepszej sytuacji niż kiedyś.

Pułapka zadłużenia 

W 1990 r. relacja naszego długu publicznego do PKB wynosiła niemal 100 proc., w 1995 r. (po redukcji przez wierzycieli zadłużenia zagranicznego o połowę) spadła do 65 proc. Jeśli dodać do tego, że nasza gospodarka rośnie, pieniądz jest stabilny, minister finansów nie ma problemów ze sprzedażą na rynku obligacji, płacone przez polski rząd odsetki są niskie, a agencje oceniające wiarygodność kredytową Polski wciąż przyznają nam wysokie ratingi, to nie ma powodów do paniki.

Z drugiej strony powody do zmartwień jednak są. Liczy się przecież, nie tylko sama relacja długu do PKB, ale również siła gospodarki, perspektywy dla finansów publicznych, a także dynamika i struktura zadłużenia. Z tym jest gorzej.

Wraz ze wzrostem długu i spadkiem wiarygodności rząd musi płacić inwestorom coraz wyższe odsetki, co pcha kraj w pułapkę zadłużenia. W pewnym momencie, aby uniknąć bankructwa, nie ma innego wyjścia, jak tylko sfinansować obsługę zadłużenia dodrukiem pieniędzy przez bank centralny. To z kolei wywołuje wybuch inflacji, pożerającej realną wartość długu (bankructwa nie udaje się jednak uniknąć, jeśli rząd zadłużał się, wypuszczając obligacje w walutach obcych – wówczas trik z dodrukiem pieniędzy nie działa). W związku z tym ugruntowało się przekonanie, że kosztem nadmiernego długu państwa jest wzrost inflacji.

Ten prosty mechanizm przestał jednak dziś działać, przynajmniej na jakiś czas. Banki centralne mają zagwarantowaną niezależność, więc rządom trudno je zmusić do dodruku pieniędzy (w krajach rozwiniętych, również w Polsce, bankowi centralnemu nie wolno bezpośrednio kupować od własnego rządu obligacji). W przypadku krajów, które przystąpiły do strefy euro (jak Grecja), jest to w ogóle niemożliwe, bo same przecież nie emitują swojej waluty. Nawet jeśli banki centralne obchodzą zakaz i skupują obligacje rządowe z rynku, nie wywołuje to inflacji, bo pieniądze zatrzymują się w kasach banków komercyjnych lub przeznaczane są na spekulacyjne inwestycje. W takiej sytuacji groźba inflacji jest niewielka, ale groźba bankructwa państw znaczna. Zmusza to do oszczędności, zwiększania podatków, wzmaga zaniepokojenie na rynku i podnosi koszt kredytu, nie tylko dla rządu, ale i dla krajowych przedsiębiorstw. Tym samym prowadzi do wolniejszego wzrostu PKB, jeszcze bardziej utrudniającego obsługę długu publicznego.

Ceną nadmiernego zadłużenia państwa jest więc dziś głównie spowolnienie rozwoju, które może grozić i przy obecnym poziomie zadłużenia Polski. Zwłaszcza że w ostatnim czasie tempo wzrostu długu zaczęło przyspieszać, a plany wydatkowe rządu mogą prowadzić do dalszego zwiększenia deficytu budżetowego. Na razie oceny naszej wiarygodności kredytowej są wysokie, ale agencje ratingowe ciągle ostrzegają przed prawdopodobnymi obniżkami. Prowadzi to oczywiście do wzrostu kosztów obsługi zadłużenia i nie najlepiej wróży na przyszłość. Przy obecnej relacji długu do PKB bankructwo nam oczywiście nie grozi, ale niepokój o stabilność polskich finansów rośnie.

Dodatkowym czynnikiem ryzyka jest struktura naszego zadłużenia. Ponad połowa polskiego długu publicznego znajduje się w rękach inwestorów zagranicznych. Gdyby nagle zdecydowali się go pozbyć (z powodu gospodarczych czy politycznych zawirowań), to sprzedane obligacje zamieniliby natychmiast na dewizy. A to mogłoby zachwiać kursem. Ponieważ jedna trzecia naszego długu wyrażona jest w walutach obcych (przede wszystkim emitowane przez Polskę obligacje w euro, dolarach i jenach), osłabienie kursu natychmiast spowodowałoby gwałtowny wzrost kosztów obsługi i wzrost relacji długu do PKB.

W panikę z jego powodu wpadać nie musimy, bo przy obecnej relacji długu do PKB nie grozi nam bezpośrednio ani wielki kryzys, ani bankructwo. Z drugiej strony przekroczenie przez dług symbolicznej kwoty biliona to dowód, że polskie finanse zmierzają w złą stronę. Stały wzrost zadłużenia, zwłaszcza wtedy, gdy jest szybszy od wzrostu PKB (a więc relacja długu do PKB wzrasta, a tak się w Polsce dzieje od 15 lat), ogranicza na dłuższą metę możliwości rozwojowe gospodarki. Prędzej czy później może też prowadzić do poważnych zawirowań finansowych, a na dłuższą metę teoretycznie i do groźby bankructwa, zwłaszcza jeśli do naszych wewnętrznych problemów dojdą kłopoty globalne.

Jesteśmy więc na ścieżce, która bez wątpienia prowadzi nad przepaść. To, że jej krawędź jest jeszcze daleko, nie powinno nas przesadnie uspokajać.

Polityka 42.2016 (3081) z dnia 11.10.2016; Rynek; s. 48
Oryginalny tytuł tekstu: "Odliczanie do katastrofy"
Więcej na ten temat
Reklama

Czytaj także

Świat

UKRAINA: Wołodymyr i jego drużyna

Prezydent Wołodymyr Zełenski wystartował z najbardziej ambitnym programem reform w historii kraju. Krytycy twierdzą, że ta niecierpliwość zgubi albo jego, albo Ukrainę.

Oleksandra Iwaniuk
18.09.2019
Reklama

Ta strona do poprawnego działania wymaga włączenia mechanizmu "ciasteczek" w przeglądarce.

Powrót na stronę główną