Przejmowanie władzy przez amerykańskiego prezydenta elekta

77 dni kulawego kaczora
Inaczej niż w Europie, nowa władza w USA – prezydent elekt i jego ekipa – na długo przed objęciem stanowisk uczy się rządów i tajemnic państwa. System dobrze wymyślony i finansowany z budżetu, ale nie strzeże przed ludzkimi słabościami.

Nowy prezydent w Białym Domu zastaje gołe ściany, opróżnione szafy i wyczyszczone twarde dyski komputerów. Odchodzący prezydent wszystko zabiera i zazwyczaj urządza wystawne muzeum lub ogromną bibliotekę, która przechowuje całą jego publiczną spuściznę. Co więcej, amerykański proces przejmowania władzy w praktyce akceptuje spoils system, dosłownie: system łupów, od łacińskiego spoliare – grabić, obdzierać ze skóry. Żadne tam brytyjskie cacanki z urzędnikami służby cywilnej, którzy pozostają na stanowiskach niezależnie od zmiany rządu. Służba cywilna niby jest, ale i tak zwycięski prezydent obsadzi swoimi ludźmi nie tylko swój rząd, ale prawie 8 tys. (!) najlepszych stanowisk w Waszyngtonie. Zaczyna się czas wielkich karier – i wielkiej przeprowadzki.

 

Zresztą prezydent elekt zwykle (tym razem szczególnie) pragnie się odciąć od urzędującego, który w sondażach popularności już tylko traci. Zarówno Barack Obama jak i John McCain dawali do zrozumienia, że są outsiderami; w USA zazwyczaj popłaca kampania przeciw establishmentowi waszyngtońskiemu pod hasłami zmiany i nowych porządków. W tej atmosferze mało kto ma pretensje, że kilka tysięcy wysokich rangą urzędników spakuje walizki i oczyści biurka.

Według planu

Nie ma w Ameryce brania rządu z dnia na dzień. Wybory są zawsze w pierwszy wtorek listopada, a nowa ekipa przystępuje do pracy w południe 20 stycznia następnego roku. Te – zwykle 77 – dni transition, czyli przejścia, to czas dziwny. Urzędujący prezydent nawet nie może się obrażać, że określają go mianem lame duck, kulawego kaczora, gdyż choć formalnie zachowuje wszelkie (ogromne) prerogatywy i kontakty zagraniczne, to jego polityczny kapitał topnieje szybciej niż giełda na Wall Street. Z kolei prezydent elekt może się cieszyć powszechnym entuzjazmem i ogromnymi wpływami politycznymi, ale jego władza nie ma przełożenia na aparat urzędniczy, armię, dyplomację ani pieniądze.

Dawniej puszczano to na żywioł. Od 1963 r. obowiązuje osobna ustawa o przekazywaniu władzy prezydenckiej. Na jej podstawie urzędujący prezydent udostępnia w Waszyngtonie osobne gotowe biura, komputery, telefony i bilety lotnicze, a z budżetu wydziela tym razem aż 35 mln dol. na to, by zwycięzca przeprowadzał w spokoju rekrutację nowych ludzi, zapoznawał ich z materiałami, żądał nowych pomysłów i projektów.

Zakres operacji przejmowania władzy zależy od ambicji nowego prezydenta. Ronald Reagan na przykład zaangażował na ten okres prawie 1,2 tys. osób, a Bush ojciec zaledwie 150. Poprzedni prezydent, Bill Clinton, powołał Radę ds. Koordynacji Okresu Przejściowego (kłócono się wówczas o to, kto wygrał wybory – Al Gore czy George Bush); nie było takiej instytucji w ustawie, ale ówczesny szef personelu Białego Domu John Podesta (dziś szef transition przy Obamie), dyrektor FBI (Federalne Biuro Śledcze) i dyrektor Biura Budżetowego organizowali regularne briefingi dla obu ekip – Busha i Gore’a.

Po zamachu 11 września 2001 r. okazało się, że wszystkie te przygotowania do przejęcia władzy i tak przebiegały chaotycznie i za wolno. Zamach zastał dzisiejszego prezydenta Busha pod koniec ósmego miesiąca władzy, licząc od inauguracji 20 stycznia. Okazało się, że mimo ustawy, pieniędzy, briefingów i grupy stworzonej przez Clintona w chwili zamachu Bush miał zaledwie jedną trzecią obsadzonych stanowisk w dziedzinie bezpieczeństwa narodowego. „W każdym okresie przejściowym występuje totalna próżnia, trwająca od trzech miesięcy do roku” – ocenia John Lehman, jeden z szefów zespołu McCaina, poprzednio minister marynarki wojennej w ekipie Ronalda Reagana.

Na podstawie krytycznego raportu o 11 września uchwalono w 2004 r. nową ustawę, która daje szanse na przyśpieszenie transition. Najwęższym gardłem jest to, co w Polsce nazywa się „dopuszczaniem do tajemnicy państwowej”: cała armia kandydatów na nowych urzędników musi być sprawdzona przez FBI, a potem dodatkowo część z nich (1100 osób) musi być zatwierdzona przez Senat. Przy czym większość stawia się osobiście na przesłuchania w komisjach senackich. I w tym roku, po raz pierwszy w amerykańskiej historii, FBI rozpoczęło prześwietlanie kandydatów (nazywa się to po angielsku vetting) jeszcze przed wyborami, zanim w ogóle było wiadomo, która partia wygra.

I tak FBI sprawdza już stu kandydatów z obu obozów. Co nie powinno dziwić zwłaszcza teraz. Obecny okres przejściowy jest bowiem szczególny: za współczesnej pamięci nie było naraz „półtorej wojny” (to waszyngtoński żargon: chodzi o „pełną” wojnę w Iraku i „połówkę” w Afganistanie) oraz załamania na rynkach finansowych. Swoją drogą, Pan Bóg, na którego George Bush z taką żarliwością się na początku powoływał, nie osłodził prezydentowi ostatnich tygodni władzy.

Na miarę prawdziwego prezydenta

 

Okres transition jest ekscytujący politycznie. Nie tylko wyborcy, ale i obserwatorzy w świecie chcą się przekonać, czy rzeczywiście idzie nowe, jak to obaj kandydaci zapowiadali w kampanii. Ekscytujący, ale i niebezpieczny. Zwracają na to uwagę nieliczni badający ów okres naukowcy. Na przykład profesorowie z Wirginii – Glenn Hastedt i Anthony Eksterowicz – piszą, że prezydenci, zwłaszcza w polityce zagranicznej, działają pod przemożnym naciskiem, by pośpiesznie zrobić wrażenie na publiczności, coś, co by miało posmak nowego, coś „na miarę prawdziwego prezydenta”.

„Większość prezydentów stanie wobec problemu aroganckiej dumy, poczucia, że oni sami albo ich ekipa najlepiej wie, jak rozwiązać polityczne trudności. Owa duma, pośpiech i naiwność prowadzą do potrójnego syndromu okresu przejściowego w polityce zagranicznej” – diagnozują profesorowie, którzy, jak widać, nie wierzą w moc opisywanych wyżej przygotowań. Syndrom nazywają potrójnym, bowiem prezydenci zwykle:

1. działają na podstawie założeń strategicznych i euforii z kampanii wyborczej, zanim odczują realia władzy;

2. chcą odciąć się od poprzednika, więc angażują się w jakiś kierunek polityki, zanim ustalą wytyczne, pomyślą o koordynacji albo konkretnym wdrażaniu pomysłów;

3. przejawiają tendencję do inicjatywy w polityce zagranicznej nie bacząc na to, jak skutki będą widziane za granicą, bo zwykle nowa ekipa nie zdążyła jeszcze nawiązać osobistych kontaktów z odpowiednikami w krajach partnerskich.

Profesorowie podają przykłady z czasów Cartera, Reagana i Clintona. Ich zdaniem, a cytują Zbigniewa Brzezińskiego, prezydent Carter zbyt szybko zdecydował się na zawarcie traktatu o Kanale Panamskim, Reagan pochopnie sprzedał znaczne ilości nowoczesnej broni (w tym samolot z aparaturą AWACS) Arabii Saudyjskiej, a Clinton zbyt wcześnie zaangażował Amerykanów w Bośni. 77 dni to za mało, by przeprowadzić porządną analizę i planowanie dalszej polityki w świecie.

Praca Hastedta i Eksterowicza robi wrażenie. Ale co z tego? Jeśli decyzja jest zła, to nawet dobre rady nie wystarczą. Barack Obama powtarzał do znudzenia, że neokonserwatyści popełnili błąd angażując setki tysięcy żołnierzy i setki miliardów dolarów w Iraku. A przecież jeden z ojców tej decyzji, obecny wiceprezydent Dick Cheney, był już wtedy weteranem amerykańskich rządów: nie tylko wcześniej pełnił funkcję ministra obrony (za czasów prezydentury George’a Busha seniora), ale uczestniczył już pięciokrotnie w operacjach transition. To on oceniał, że biorąc pod uwagę ogromne skomplikowanie rozmów z kandydatami, rekrutacji i zatwierdzania setek wyższych urzędników, większość ekip rządowych nie była w pełni obsadzona ani zorganizowana prawie przez cały pierwszy rok urzędowania. Zapewne będzie tak i tym razem. Dlaczego?

Wyjdzie w praniu

System amerykański lubi zmiany, a zmiana wymaga nowych ludzi i zwycięzca ich sprowadza. W tradycji amerykańskiej zawsze leżało oddawanie łupów zwycięzcom. Nowa republika z nieufnością odnosiła się do kasty zawodowych urzędników. Nieufność tę najlepiej wyraził Andrew Jackson na początku swojej kadencji (1829–1837). „Obowiązki wszystkich urzędników publicznych – powiedział – są tak oczywiste i proste, że ludzie inteligentni bez przeszkód kwalifikują się do ich wypełniania”. Jackson dodał jeszcze – tu zapewne miał rację – że większe powstają straty z długotrwałego urzędowania jednego człowieka niż zyski, jakie można wynieść z jego nabytego doświadczenia. Zdanie to zapewne było ostrzeżeniem przed korupcją, ale nic nie pomogło. Jak przyznają sami amerykańscy historycy, system łupów, zwany bardziej elegancko systemem patronackim, patronage system, rodził jawną i uporczywą nieudolność, korupcję i partyjne zacietrzewienie.

Stosunkowo późno w USA powołano Komisję Służby Cywilnej, która potem wyłoniła organ o dumnej nazwie Merit Systems Protection Board, to jest Radę Ochrony Systemów Opartych na Zasługach (w odróżnieniu od systemu łupów). Większość stanowisk w administracji federalnej poddana jest więc systemowi ocen i awansów oraz ochronie przed arbitralnym zwolnieniem. Ale prezydent obsadza ciągle tysiące stanowisk uważanych za polityczne, które nie podlegają kryteriom i egzaminom Służby Cywilnej. I nie brak rozdzielania urzędów za pomoc w kampanii wyborczej, zwłaszcza za wsparcie finansowe.

Kabaretowy przykład niekompetencji wyszedł na jaw po huraganie Katrina. Szefem federalnego urzędu zarządzania kryzysowego (FEMA) był przyjaciel prezydenta Michael Brown, który wcześniej przez 10 lat pełnił funkcję komisarza w Stowarzyszeniu Koni Arabskich. Niestety wszystko to wychodzi na jaw dopiero w praniu i po czasie.

 

Czytaj także

Ważne w świecie

Poleć stronę

Zamknij
Facebook Twitter Google+ Wykop Poleć Skomentuj