Kraj

Polska szkoła ważenia i mnożenia

Kto powinien płacić za edukację naszych dzieci?

„Samorząd płaci szkołom, ale nie ma żadnych uprawnień, by badać ich jakość. Na poziom nauczania może wpływać co najwyżej pośrednio.” „Samorząd płaci szkołom, ale nie ma żadnych uprawnień, by badać ich jakość. Na poziom nauczania może wpływać co najwyżej pośrednio.” Mirosław Gryń / Polityka
Od początku września wychowawcy w przedszkolach nie mają czasu dla dzieci: przeliczają algorytmy. Wygląda na to, że mamy niesłychanie dziwaczny system finansowania edukacji.
„System finansowania oświaty jest kuriozalny. I popękany.”Mirosław Gryń/Polityka „System finansowania oświaty jest kuriozalny. I popękany.”
„I Salomon nie rozwiązałby zadania, gdyby dostawał coraz mniej pieniędzy, a wydawać musiał więcej. Też by kombinował.”Mirosław Gryń/Polityka „I Salomon nie rozwiązałby zadania, gdyby dostawał coraz mniej pieniędzy, a wydawać musiał więcej. Też by kombinował.”

Codziennie muszą spisać, o której godzinie dane dziecko przyszło oraz wyszło. Porównać to z deklaracjami składanymi przez rodziców; uwzględnić pracujących na zmiany oraz nieregularnie, którzy deklaracje składają codziennie. Godziny ranne, przed ósmą, są droższe niż wieczorne, po osiemnastej. A najdroższe ze wszystkich są te tuż po trzynastej (nawet do 3,90 zł), bo do trzynastej przedszkole jest za darmo. Trzeba policzyć – dla każdego przedszkolaka z osobna – ile jego rodzice muszą dopłacić pod koniec miesiąca.

W Krakowie i Szczecinie rodzice protestowali przed budynkami przedszkoli. W Chojnicach – zebrali się na pikiecie na rynku. W Biskupcu ponad sto osób zamknęło się w miejscowym przedszkolu wraz z nauczycielami na strajk okupacyjny.

Przeliczanie algorytmów trwa, ponieważ MEN, dopingowane przez sądy administracyjne, doprecyzowało wreszcie, co to jest podstawa programowa. Czyli – że przedszkolakom należy się od państwa minimum 5 bezpłatnych godzin zajęć dziennie. A samorządy natychmiast wychwyciły, że można te 5 godzin zinterpretować jako maksimum. I pomyślały o kieszeniach rodziców.

Co roku ok. 60 proc. samorządów musi dopłacić ze swoich środków do tego, co dostaje od państwa na edukację. Dopłaca z podatków od mieszkańców, tych od lokalnych firm, gruntowych, rolnych. Gminy wiejskie dokładają mniej, miasta – więcej. Rekordziści, jak Warszawa czy Gdańsk, dokładają prawie drugie tyle, ile mają od państwa. W 20 proc. gmin stałe wydatki na oświatę są większe niż całe dochody gmin.

W 2006 r. Łódź, przy wsparciu innych samorządów, podała państwo polskie do sądu, pytając, czy sytuacja, gdy pieniądze z budżetu nie wystarczają na pokrycie kosztów edukacji, nie jest sprzeczna z konstytucją, wedle której państwo zapewnia gminom udział w dochodach – odpowiednio do zadań. Samorządy przegrały; Trybunał uznał, że państwo wywiązuje się ze zobowiązania, stosując system wag.

Uczeń: realny a przeliczeniowy

Najprościej ujmując, waga – rdzeń całego systemu – określa sumę, jaką państwo wydaje na danego ucznia. To logiczne, żeby na ucznia przeznaczać kwotę stosowną do jego wieku, poziomu szkoły, miejscowości, roztaczanej nad nim opieki. W 1996 r. – gdy przekazywano finansową odpowiedzialność za oświatę samorządom – wagi były dwie: uczeń wiejski (droższy) oraz miejski. Uczniów liczono na sztuki i ważono – zamieniano ich w tak zwanych uczniów przeliczeniowych. Wiejskim doważano 150 proc., uzyskując w ten sposób z jednej żywej osoby 2,5 ucznia przeliczeniowego. Miejskim ujmowano po 20 proc., czyli z pięciu robiło się czterech przeliczeniowych i do tylu dokładał budżet. Po zliczeniu uczniów przeliczeniowych w MEN przeliczano to wszystko na pieniądze i państwo posyłało transze do gmin. Dziś za ucznia przeliczeniowego państwo płaci samorządom 4,7 tys. zł rocznie.

Z czasem jednak dwie wagi okazały się nie uwzględniać złożoności świata. Zaczęto komplikować mechanizm w imię promocji nowych trendów w edukacji. Pojawiało się hasło integrowania niepełnosprawnych – uczeń niepełnosprawny musi ważyć więcej, by opłacało się szkołom zrobić dla niego miejsce (najwięcej uczeń autystyczny: 9,5 przeliczeniowego). Z Europy dotarło hasło podtrzymywania tożsamości etnicznej i wspierania ginących języków – doważano więc uczniów podejmujących naukę np. języka kaszubskiego (z jednego robiło się 2,5 przeliczeniowego).

I tak, po 15 latach, mamy 51 różnych wag. Co roku zmienianych i uaktualnianych. Inaczej ważą uczniowie o specyficznych potrzebach, spowodowanych przez choroby albo opóźnienie, inaczej uczniowie szkół muzycznych albo zawodowych, przysanatoryjnych, z klas sportowych, mistrzowskich, medycznych. Ci z miast poniżej 5 tys. mieszkańców, gmin ubogich, metropolii – i tak dalej. W praktyce jednego ucznia przeważa się kilkakrotnie – bo jest na przykład niepełnosprawny i miejski. Przedszkolak nie waży nic (chyba że jest niepełnosprawny). Czyli nie generuje przychodu z budżetu państwa do gminy. Kosztuje gminę najwięcej. Ponad trzy razy więcej niż gimnazjalista.

Uwzględnianie tych wszystkich wag uczyniło z systemu mechanizm nieprawdopodobnie wręcz skomplikowany. Megabiurokratyczny. A więc – podatny na błędy.

Organizacje typu watch-dog, pilnujące, czy samorządy nie oszukują swoich obywateli, wyłapały, że ministerstwu zdarza się zgubić uczniów ważących najwięcej i zaniżyć należne subwencje. W przypadku gdańskich uczniów ze szkół z językiem kaszubskim MEN zgubiło ich kilkudziesięciu, co dla samorządu oznaczało straty idące w setki tysięcy złotych.

Ale uczniów gubią też samorządy. Zmienia się władza, nowi ludzie nie są w stanie wgryźć się w zawiły system. Z raportu watch-dog na Kaszubach wynika, że kilkunastu wójtów nie wiedziało, ilu specjalnej wagi uczniów ma na swoim terenie i że ma to znaczenie finansowe.

Najwięcej uczniów gubi się na poziomie dyrektorów szkół, którzy czasem w ogóle nie wiedzą, że powinni ważyć dzieci. Albo – jak na Kaszubach – prowadzą własną politykę, opozycyjną wobec państwowej. Uznając na przykład, że język kaszubski nie będzie dzieciom w życiu do niczego przydatny.

Inny mechanizm działa w drugą stronę: niektóre gminy wiejskie (wyższe wagi uczniów), ale naprawdę będące suburbiami dużych miast (niskie koszty prowadzenia szkół), potrafią na subwencji zaoszczędzić. Wydają na drogi, baseny. Rekordowy był 1998 r., gdy z pieniędzy przeznaczonych na szkoły wydano na ulice, chodniki i tym podobne sprawy prawie 200 mln zł.

Nauczyciel: kominy i ogony

Subwencja to kolejny dziwny element systemu. W krajach o podobnym systemie finansowania oświaty budżet państwa wysyła pieniądze raczej w formie dotacji do wydania jedynie na edukację. My poszliśmy w innym kierunku. Państwo nie wnika, na co samorządy przeznaczają subwencję, zakładając, że gospodarz będzie podejmował racjonalne decyzje, wiedząc najlepiej, czy w danym roku pilniejsze jest załatanie dziury, zbudowanie domu seniora czy dołożenie szkołom.

Ale niezależność samorządów kończy się tam, gdzie zaczyna obowiązek wypłacania pensji nauczycielom. I szkolnym, i przedszkolnym, bo wszystkich zatrudnia się na specjalnych prawach, zapisanych w Karcie Nauczyciela. Pieniądze, które do gminy idą za 5,3 mln uczniów, muszą trafić do 550 tys. nauczycieli. W co piątej gminie do nauczycieli idzie wszystko, co gmina dostanie, w niektórych – wszystko, co ma w kasie. Pensji nie można negocjować.

W innych państwach, które zdecydowały się na zdecentralizowanie odpowiedzialności za oświatę, na poziomie lokalnym zarówno negocjuje się pensje nauczycielskie, jak i podejmuje decyzje, ilu ich zatrudnić (np. w Szwecji). W Polsce, zgodnie z zapisami Karty, praktycznie nie można zwolnić z pracy nauczyciela zatrudnionego na czas nieokreślony. Dyrektor szkoły musi zapewnić zatrudnionym na etatach pensum godzin (w ramach pracy szkoły – niektórzy nauczyciele uzupełniają pensum np. w świetlicy). A przecież trzeba jeszcze utrzymać budynki, dołożyć do programów unijnych, które pozwolą uczniom z regionu lepiej wystartować. Zreperować gimbusy, bo państwo zobowiązuje samorządy do zapewnienia uczniom transportu.

Co więcej, MEN corocznie wylicza, jakie było średnie wynagrodzenie nauczycieli w całej Polsce, a samorządy są zobligowane wyrównać dochody swoim, gdyby odstawali w dół. To szczególnie frustrujący element systemu: średnią zarabia mniejszość. Im więcej jest w puli kominów (dyrektorów, pracowników z długim stażem, związkowców, beneficjentów rozmaitych dodatków), tym wyższa średnia. Gdy okazuje się, że gmina wypłaciła w pensjach za mało, to musi, zgodnie z ustawą, dołożyć każdemu proporcjonalnie do zarobków. Kominy dostaną najwięcej. Ogony – prawie nic.

Samorządy łapią się za głowy zawsze, gdy MEN ogłasza podwyżki nauczycielskich pensji. We wrześniu znów wydało komunikat: w tym roku płace wzrosną o 7 proc. Dla gmin oznacza to rosnące wydatki. Tymczasem zmniejsza się liczba uczniów w szkołach, co oznacza spadające wpływy z subwencji. Z wyliczeń dr. Mikołaja Herbsta z Uniwersytetu Warszawskiego wynika, że w ciągu ostatnich 10 lat, choć liczba uczniów spadła o jedną czwartą – nauczycieli ubyło ledwie 5 proc. Ale nie dotyczy to wszystkich szkół – w niektórych liczba uczniów właśnie znów rośnie, zwłaszcza że wchodzą 6-latki i dzieci z wyżu.

Gmina: zamknąć czy zakombinować

Gminy radzą sobie, jak potrafią. Próbują zaoszczędzić. Wypaczają prawo, nierzadko całkiem dobre – tak jak to teraz jest z przedszkolami, a wcześniej ze żłobkami. Ustawa żłobkowa jest dobra. Wyzwoliła te placówki z absurdalnych przepisów przewidzianych dla szpitali. Umożliwiła samorządom nowe, tańsze rozwiązania – jak dzienny domowy opiekun dla kilkorga (wychodzi 25 razy taniej niż opieka w żłobku). Lecz samorządy zorientowały się, że jest okazja, by wprowadzić podwyżki opłat w żłobkach istniejących, podobnie jak teraz w przedszkolach. Niektóre mogą się przeliczyć. W Retkini prawie wszyscy rodzice przedszkolaków odbierają dzieci o 13. Nie płacą więc za obiady (które są o 14) ani za godziny ponadprogramowe. Ani za zajęcia. A pensje trzeba zapłacić – z Karty Nauczyciela. Budynek utrzymać.

Część samorządów po prostu zamyka placówki. Od 1996 r. z mapy Polski zniknęła co piąta szkoła podstawowa i większość ówczesnych przedszkoli. A także 90 proc. wszystkich szkół zawodowych (to byli szczególnie niedoważeni uczniowie). Teraz średnie i mniejsze ośrodki masowo łączą podstawówki z gimnazjami, bo wychodzi najtaniej. Psychologowie łapią się za głowy: z perspektywy ucznia to najgorszy z możliwych wariantów.

Zdarza się oddawanie mniejszych szkół organizacjom pozarządowym; samorząd namawia rodziców, żeby wzięli sprawy w swoje ręce. Można wówczas obejść zapisy Karty Nauczyciela, zachować rozsądną elastyczność. Tyle że obecnie przekształcić można jedynie szkoły małe – do 70 uczniów. Więc to nie będzie rozwiązanie masowe.

Większość samorządów sięgnęła w ostatnich latach po fundusze unijne. Jednak to, co Unia dofinansuje czy stworzy, potem trzeba samodzielnie utrzymywać jeszcze przez 5 lat albo zwrócić otrzymane środki. Część samorządów nie ma pojęcia, skąd wziąć pieniądze na kontynuację projektu. To bomba z opóźnionym zapłonem.

Niektóre samorządy dostrzegły też, że można kombinować z wagami. Finansowo najbardziej opłacają się dzieci z orzeczeniem (z poradni psychologicznej) o szczególnych potrzebach edukacyjnych. Ale gdy rodzice tych dzieci upominają się o właściwą pomoc – są odsyłani, zbywani, czasem straszeni. Dziecko niepełnosprawne ma prawo do opieki ze strony dodatkowego nauczyciela, dostaje go – przez godzinę w tygodniu. Zwykle wzywa się rodzica jak na gwizdek, żeby pomógł, gdy dziecko sobie nie radzi, albo zabrał je z lekcji. A gdy rodzic upiera się, że gmina dostała przecież na jego dziecko ogromne pieniądze od państwa, słyszy, że i tak gmina dokłada do interesu z oświatą.

Czasem rodzic się upiera, jak pani A., dr socjologii, matka dwójki niepełnosprawnych dzieci. Po kilku latach utarczek szkoła pozwała ją przed sąd rodzinny. O niewystarczającą opiekę nad dziećmi. Stowarzyszenie Wszystko Jasne, ze wsparciem prawników Fundacji Helsińskiej, rozpoczęło projekt „Pozwij swój samorząd”. Prawnicy będą pomagać rodzicom dzieci niepełnosprawnych w sądowej walce o ich szkolne prawa. Elżbieta Czyż z Fundacji Helsińskiej przyznaje: może wcale nie być łatwo. Bo system finansowania oświaty jest kuriozalny.

I popękany. Samorząd płaci szkołom, ale nie ma żadnych uprawnień, by badać ich jakość. Na poziom nauczania może wpływać co najwyżej pośrednio – jako pracodawca dyrektora, którego może w nadzwyczajnych wypadkach zwolnić nawet w trakcie kadencji. Za to przepisy o dyscyplinie finansowej obligują gminę, by oszczędzała finanse publiczne, zawsze wybierając najkorzystniejsze z tego punktu widzenia rozwiązania. Ocenianiem szkół zajmują się państwowe kuratoria oświaty. Które z kolei nie mają wpływu na to, jak pieniądze rozdysponowuje samorząd. Jest prawo – nierzadko postępowe, jak to o integracji niepełnosprawnych. Tyle że w praktyce zapisów nie da się wyegzekwować.

System: dać mniej, choć więcej

Żeby to wszystko w ogóle mogło dalej działać, można zrobić dwie rzeczy. Albo naprawdę zdecentralizować system – pozostawiając jednak w budżetach gmin na tyle dużo dochodów, by były one w stanie udźwignąć zadania, i wspierając jedynie najuboższe samorządy. Albo wrócić do systemu centralnego – z wynagrodzeniami dla nauczycieli płaconymi wprost z budżetu.

– Oba rozwiązania mają swoje wady – mówi dr Paweł Kubicki, ekonomista i socjolog ze Szkoły Głównej Handlowej i Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową. – Można też próbować naprawiać system, upraszczając system wag, wprowadzając mechanizmy, które nagradzałyby samorządy podejmujące trud racjonalnego myślenia. Tak, żeby gminom opłacało się traktować serio to, co Sejm zapisuje w ustawach. Bo jak dotąd opłaca się jedynie kombinować.

I Salomon nie rozwiązałby zadania, gdyby dostawał coraz mniej pieniędzy, a wydawać musiał więcej. Też by kombinował. Nieprzypadkowo mówi się dziś, że największym problemem polskiej edukacji jest matematyka. W przypadku zarządzania oświatą – już na poziomie prostej arytmetyki: dzielenia i dodawania.

Polityka 38.2011 (2825) z dnia 14.09.2011; Temat tygodnia; s. 12
Oryginalny tytuł tekstu: "Polska szkoła ważenia i mnożenia"
Więcej na ten temat
Reklama

Czytaj także

Społeczeństwo

Rozmowa z lesbijkami, szczęśliwymi małżonkami

Gdy słyszę, że ktoś krzyczy za mną lesba, wzruszam ramionami i idę dalej. A nawet gdybym miała zareagować, powiedziałabym: tak, lesba, i co z tego? – rozmowa z Małgorzatą Rawińską i Ewą Tomaszewicz.

Joanna Cieśla
12.06.2018
Reklama

Ta strona do poprawnego działania wymaga włączenia mechanizmu "ciasteczek" w przeglądarce.

Powrót na stronę główną