Rynek

Duście, ale nie uduście

W walce z nieuczciwą konkurencją

Anna Streżyńska, szefowa Urzędu Komunikacji Elektronicznej Anna Streżyńska, szefowa Urzędu Komunikacji Elektronicznej Wojciech Olkuśnik / Agencja Gazeta
Niewidzialna ręka rynku zamiast służyć konsumentom, bywa groźną łapą monopolisty. Niezbędne interwencje urzędów regulujących rynek czasem jednak przynoszą więcej szkód niż pożytków.
Małgorzata Krasnodębska - Tomkiel, szefowa Urzędu Ochrony Konkurencji i KonsumentówWłodzimierz Wasyluk/Reporter Małgorzata Krasnodębska - Tomkiel, szefowa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

Potrzebę tworzenia instytucji regulacyjnych uświadomiliśmy sobie wkrótce potem, jak w Polsce pojawił się prawdziwy rynek. Powinna na nim panować wolna konkurencja, ale ciężko ją sobie wyobrazić w kraju, w którym przez 50 lat państwo budowało monopole. Najgroźniejsze były te infrastrukturalne, niemal niemożliwe do rozbicia. No bo jak zdemonopolizować Polskie Koleje Państwowe, właściciela wszystkich torów kolejowych w kraju? Przez prywatyzację? Ten nowy, prywatny nabywca też byłby przecież monopolistą. Jak się te szyny podzieli między kilku prywatnych właścicieli, to oni też będą monopolistami, tyle że mniejszymi, terytorialnymi. Tak do dzisiaj jest w energetyce, w której wybór dostawcy prądu ciągle jest raczej teoretyczny.

Innym infrastrukturalnym monopolem cieszyła się Telekomunikacja Polska, po prywatyzacji – francuska (stała się własnością France Telecom, firmy kontrolowanej przez francuskie państwo). Po sprzedaży TP Francuzom jakoś nie odczuliśmy poprawy, ceny rozmów telefonicznych pozostawały najwyższe w Europie. No bo kto takiemu gigantowi podskoczy? Łatwo można stworzyć spółkę, która ogłosi się konkurentem TP, ale nie zbuduje od zaraz sieci połączeń telefonicznych, którą monopolista tworzył przez wiele lat.

Regulatorzy silni i inni

Regulatorzy wydawali się najlepsi na te kłopoty – takie instytucje to zresztą w gospodarce rynkowej środek sprawdzony. Do walki z nieuczciwą konkurencją oraz monopolami powołano Urząd Antymonopolowy, obecnie Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Jego szefową jest dziś Małgorzata Krasnodębska-Tomkiel. Ma najszerszy zakres działania. W zasadzie podlega jej cała gospodarka. Ma prawo wkroczyć do każdej firmy, gdy uzna, że dopuszcza się ona nieuczciwych praktyk. Sieje postrach na rynku, ponieważ wyposażono ją w potężną broń: może nałożyć karę do wysokości 10 proc. rocznych przychodów przedsiębiorstwa. Taką bronią jest w stanie złamać, a nawet unicestwić każdego przeciwnika.

Energetycznym monopolistom terytorialnym miał na ręce patrzeć Urząd Regulacji Energetyki. Chodziło głównie o to, by nie pozwolić im na bezkarne podwyżki cen, co jednak udało się tylko częściowo. Żadnej obniżki nadmuchanych kosztów w energetyce regulatorowi nie udało się wymusić. Każdego roku powtarza się więc rytuał – firmy zwracają się do URE o zatwierdzenie nowych, wyższych taryf, dobrze wiedząc, że regulator musi udowodnić rację swojego istnienia i coś im obetnie. Więc z góry to wkalkulowują i wychodzą na swoje. Prezesa URE nikt się nie boi.

Ale Anna Streżyńska, szefująca od prawie pięciu lat Urzędowi Komunikacji Elektronicznej, sieje postrach nie mniejszy niż jej koleżanka z UOKiK. Zaczynała kadencję od walki z monopolem Telekomunikacji Polskiej SA. Dziś pozycji tej firmy na naszym rynku nie można już nazwać dominującą. Spadają ceny rozmów. Teraz walczy z oligopolem operatorów telefonii komórkowej. Prezes UKE tworzy na rynku telekomunikacyjnym reguły gry i je egzekwuje. Jej władza jest równie wielka jak szefowej UOKiK. Streżyńska nie ukrywa, że chciałaby jeszcze więcej. Jej kompetencje i pole działania w znacznym stopniu dotyczą tego samego, czym zajmuje się Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (jedyne w tym gronie ciało kolegialne). Z tą różnicą, że Rada rzadkie dobro, jakim są częstotliwości, przyznaje tylko mediom. Oba państwowe urzędy marnie współpracują ze sobą, a skutki zobaczymy już wkrótce: mało kto wierzy, że w 2013 r. uda nam się przejść na naziemne nadawanie cyfrowe. Dopóki KRRiT była opanowana przez ludzi PiS, LPR i Samoobrony, obecny rząd życzliwie odnosił się do zabiegów Streżyńskiej, żeby w przyszłości wcielić Radę do UKE. Teraz sprawa przycichła.

Nad całym rynkiem finansowym czuwa Stanisław Kluza jako szef Komisji Nadzoru Finansowego. Kiedy na świecie wybuchł kryzys finansowy, jego ludzie pilnie śledzili, czy zagraniczne banki matki nie wysysają pieniędzy ze swoich polskich spółek córek. Kompetencje KNF, podobnie zresztą jak pozostałych regulatorów, nakładają się na pole działania UOKiK.

W czasie debaty sejmowej, której przedmiotem był zimowy bałagan w PKP, posłowie domagali się utworzenia jeszcze jednego regulatora − dla kolei. Taki urząd już istnieje: nazywa się Urząd Transportu Kolejowego (prezesem jest Krzysztof Jaroszyński), działa po cichu, pilnując, aby prywatni konkurenci nie odbierali możliwości zarobku państwowej PKP Cargo.

Zwarcie elektryczne

Zarys systemu regulowania newralgicznych obszarów rynku wzięliśmy z Unii, ale kształt naszym regulatorom nadaliśmy inny. Unijnym standardem jest to, że ta ogromna władza sprawowana jest kolegialnie. Decyzji nie podejmuje jeden człowiek, prezes odpowiedniego urzędu (tak jest u nas), ale grono osób. Ścierają się ze sobą różne punkty widzenia, na ten sam problem patrzy się z różnych perspektyw.

Małgorzata Krasnodębska-Tomkiel, szefowa UOKiK, nie miała żadnych wątpliwości, że w interesie nas, konsumentów, jest powiedzieć twarde „nie” pomysłowi, by państwowa Polska Grupa Energetyczna kupiła państwową Energę. Nowy podmiot uzyskałby bowiem dominującą pozycję w energetyce. Należałoby do niego ponad 40 proc. rynku. A to już pachnie monopolem, mogłoby się niekorzystnie odbić na cenach. Pani prezes jest doktorem prawa i z prawnego punktu widzenia ma rację. Tyle że racji jest o wiele więcej. Te inne są być może jeszcze ważniejsze. I są to także nasze racje, na pewno godne rozpatrzenia. To prawie modelowy przykład dylematów związanych z ochroną konkurencji i konsumentów.

Polska energetyka jest potwornie niedoinwestowana, każdego lata straszą nas blackoutem. Powiększenie istniejących mocy produkcyjnych pochłonie dziesiątki miliardów złotych i w dodatku nikt się do tego nie rwie. Potencjalnych inwestorów dodatkowo zniechęca brak odpowiedzi na pytanie: ile trzeba będzie płacić za emisję dwutlenku węgla? Bez tego każdy biznesplan będzie ułomny. Sam rynek i możliwość zarabiania pieniędzy na prądzie (ale jak dużych pieniędzy?) jakoś tego problemu nie rozwiązuje. Nie ma kolejki prywatnych inwestorów, którzy mówią: jeśli kupimy Energę, natychmiast zaczynamy powiększać moce. Deficyt energii z każdym rokiem się powiększa, strach myśleć o cenach.

Może więc w tym momencie interes społeczny polega przede wszystkim na tym, żeby inwestować w rozbudowę elektrowni, nawet sterując tym procesem ręcznie, zmuszając firmę państwową, aby podjęła się tego zadania? Na taki nierynkowy biznesplan banki mogą nie udzielić kredytu prywatnej firmie, ale państwowej z dużym i stabilnym udziałem w rynku pożyczą. Wiedzą, że rząd musi oddać.

Monopolem też chyba nie ma co ludzi straszyć. Z raportu firmy doradczej Ernst and Young wynika, że aż 60 proc. energii możemy już teraz kupować za granicą i przesyłać do kraju naszymi starymi, wyeksploatowanymi sieciami. Za kilka lat nie będzie żadnych ograniczeń w imporcie, o monopolu tym bardziej nie ma więc co mówić. Ale o cenach – warto. Który prąd będzie nas kosztował mniej? Wyprodukowany w kraju czy w Niemczech? Patrząc na problem formalistycznie można się odpowiedziami nie interesować i twardo mówić „nie” obcym. Tylko czy taka postawa leży w interesie konsumentów, odbiorców energii?

Warto też wyjrzeć poza własne opłotki. W Niemczech do lidera należy ponad 70 proc. rynku energetycznego. Podobnie jest we Francji. Wszystko zgodnie z prawem unijnym, Bruksela nie protestuje. W tamtych przypadkach strach przed monopolem okazał się mniejszy niż obawa przed utratą bezpieczeństwa energetycznego kraju. Zagraniczne firmy, choć zainteresowane prywatyzacją sektora energetycznego w Polsce, swoich w obce ręce oddawać nie chcą. Polska PGE usiłowała kupić dwie niewielkie firmy w Niemczech, ale się nie udało. Drogą nacisków politycznych przejęły je rządy poszczególnych landów. Nikt wtedy też nie krzyczał o nacjonalizacji. Jeśli Energi nie kupi państwowa PGE, na prowadzenie w rozmowach handlowych wysunie się firma francuska, także kontrolowana przez państwo, oczywiście francuskie.

Definicja interesu społecznego staje się jeszcze trudniejsza, gdy uświadomimy sobie, że w grę wchodzą także interesy różnorakich lobby. Wpływowe grupy w naszym kraju przekonuje do swoich racji lobby francuskie, które namawia, byśmy kupili od Francuzów elektrownie jądrowe. Jest też lobby węglowe, rodzime, któremu patronuje wicepremier Waldemar Pawlak. Ten chętniej w prywatyzacji zakładów energetycznych widziałby Jana Kulczyka. Wierzy, że ten ostatni zbuduje w kraju elektrownię węglową. Kto odpowie, co dla nas, konsumentów, jest lepsze?

Konkurencja bez inwestycji

Na niewidzialną rękę rynku nie ma co liczyć, gdy kraj ma kłopoty z infrastrukturą i to każdego rodzaju. Przez 20 lat żadna prywatna firma nie zgłosiła gotowości budowy nowych lub modernizacji starych torów kolejowych. Ostatnio za środki unijne trasę Warszawa–Gdańsk modernizują nieszczęsne PKP. Na wkład własny pożyczyły od banku dzięki temu, że minister infrastruktury zagwarantował im, że przez 10 lat będą miały na tej trasie wyłączność. Dla banku jest to gwarancja, że kredyt spłacą.

Na całym świecie firmy prywatne godzą się inwestować wielkie pieniądze w infrastrukturę tylko wtedy, gdy państwo da im podobne gwarancje. W przeciwnym razie musiałoby budować niezbędną infrastrukturę za pieniądze podatników. Prezes UOKiK jednak alarmuje: To monopol! W czyim interesie to robi? Czy konkurencja ma polegać na tym, że pociągi różnych firm będą się ścigać po tych samych, rozpadających się torach? Skutki „konkurencji” na kolei w ostatnich tygodniach dramatycznie odczuli pasażerowie. Magiczne używanie słów wytrychów nie jest jednoznaczne z właściwym definiowaniem interesu powszechnego.

Tak samo jak przekonanie, że całe zło świata zlikwiduje rynkowa rywalizacja. Kiedy Anna Streżyńska z wielką determinacją zabrała się za kruszenie monopolu TP, kibicowała jej cała Polska. Mieliśmy dość niewytłumaczalnie wysokich cen i lekceważenia klientów. Ale na interes społeczny można patrzeć z krótkiej i długiej perspektywy. Na krótką metę – wolimy jak najniższe ceny. Ich duszenie przez regulatora może jednak doprowadzić do sytuacji, że firmy przestają inwestować. Za jakiś czas odbije się to na konsumentach.

Eksperci rynku telekomunikacyjnego pytają, dlaczego u nas nikt nie inwestuje w sieci światłowodowe drugiej generacji? Ich koszt szacuje się z grubsza na około 20 mld zł, więc w praktyce mogłaby to zrobić jedynie TP SA. Ale nie robi. Musiałaby dostać od regulatora jakiegoś rodzaju preferencje, choćby częściową gwarancję, że inwestycja się zwróci. Na to nie może oczywiście liczyć.

Inne pytanie: dlaczego Polska wlecze się w ogonie Europy, jeśli chodzi o szerokopasmowy Internet? Z publicznych wypowiedzi Anny Streżyńskiej wynika, że kieruje się ona chęcią zwiększenia konkurencji na rynku. Dlatego ustaliła zasady tak zwanej asymetrii. Oznacza to, że wielcy operatorzy telefonii komórkowej (PTC Era, Polkomtel i Orange) za połączenia swych abonentów muszą płacić więcej niż nowy gracz – Play. UKE faworyzuje nowego, który w przeciwnym razie nie wepchnąłby się na rynek. Zwiększa więc na tym rynku konkurencję. Ale starzy operatorzy też mają argumenty. Pytają – dlaczego nasi klienci mają dotować abonentów Play? Akcjonariusze wielkich firm, których zyski są ograniczane, też mają prawo do pytań. Dlaczego państwowy urząd robi wszystko, aby bogacili się udziałowcy Play? Jak w tym przypadku zdefiniować interes społeczny? Fakt, że tak brzemienne w skutki decyzje podejmuje jednoosobowo prezes UKE, nie sprzyja ani ucieraniu sprzecznych racji, ani też przejrzystości.

Konkurencję na rynku telefonii komórkowej zwiększają też tzw. operatorzy wirtualni, korzystający z infrastruktury wielkich firm, które w nią zainwestowały. UKE decyduje, ile ci mali mają za to płacić. To szalenie ważna decyzja. W krótkiej perspektywie decyduje o podziale zysków z tego tortu, sprzyja też obniżaniu cen. W długiej – o tym, czy starzy operatorzy będą w rozwój tej sieci inwestować. Doprowadzenie do ekstremalnej konkurencji może zahamować rozwój rynku.

Ty zarobisz, a ty nie

Regulatorzy nie są nieomylni. Na stronach internetowych TP SA można przeczytać, że większość kar, które nałożył na nią UKE, została uchylona w sądzie. Najświeższy przykład to prawomocny wyrok Sądu Apelacyjnego, który uchylił decyzję prezes UKE w sprawie PTC Era, wydaną w 2008 r. Uchylona decyzja Streżyńskiej obniżała administracyjnie ceny niektórych usług, świadczonych przez PTC innym operatorom, pozbawiając Erę znacznych przychodów. Mając w ręku takie rozstrzygnięcie operator może teraz wystąpić o odszkodowanie. Do państwa.

Na karę 123 mln zł, którą ostatnio nałożyła prezes UOKiK, Era też zapewne poskarży się do sądu. Małgorzata Krasnodębska-Tomkiel wymierzyła ją za to, że jej kontrolerzy czekali aż 90 minut na widzenie z prezesem firmy w celu dokonania kontroli. Kontrola, jednoczesna u trzech operatorów telefonii komórkowej, miała na celu udowodnienie im zmowy cenowej. Przeprowadzono ją w grudniu 2009 r. i jak na razie zmowy nie udowodniono. Urząd zarzuca operatorom, że zmówili się, aby nie zarobić na świadczeniu usług telewizji mobilnej, która w żadnym europejskim kraju (z wyjątkiem Włoch) nie cieszy się popularnością.

Wersja przeciwnej strony jest taka, że obaj regulatorzy (prezes UOKiK oraz UKE) z nieznanych przyczyn usiłują znaleźć miejsce na telekomunikacyjnym rynku dla kolejnej, nieznaczącej do tej pory, spółki – Info Tv Fm z Zamościa. Spółka dostała od UKE koncesję na hurtowe dostarczanie usług telewizji mobilnej, ale ryzyko biznesowe usiłuje przerzucić na dużych operatorów, którzy nie palą się, aby tę usługę świadczyć. Tę opinię podziela Andrzej Malinowski, prezydent Pracodawców PR, który w liście otwartym do premiera domagał się rzetelnej oceny pracy regulatorów. Nie może być bowiem tak, że ludzie z tak wielką władzą nie ponoszą za swe decyzje odpowiedzialności.

Od kilku tygodni na rozmowę z Małgorzatą Krasnodębską-Tomkiel, przebywającą na zwolnieniu lekarskim, czeka premier Donald Tusk. Media spekulują, że chce ją namawiać do wyrażenia zgody na przejęcie Energi przez PGE. Tak naprawdę jednak potrzebna jest nie tylko rozmowa w jednej sprawie, ale poważna dyskusja o tym, czy przyjęliśmy właściwy model funkcjonowania regulatorów. Niezależność, jaką się cieszą, nie może wykluczać ich oceny.

Polityka 04.2011 (2791) z dnia 21.01.2011; Rynek; s. 33
Oryginalny tytuł tekstu: "Duście, ale nie uduście"
Więcej na ten temat
Reklama

Codzienny newsletter „Polityki”. Tylko ważne tematy

Na podany adres wysłaliśmy wiadomość potwierdzającą.
By dokończyć proces sprawdź swoją skrzynkę pocztową i kliknij zawarty w niej link.

Informacja o RODO

Polityka RODO

  • Informujemy, że administratorem danych osobowych jest Polityka Sp. z o.o. SKA z siedzibą w Warszawie 02-309, przy ul. Słupeckiej 6. Przetwarzamy Twoje dane w celu wysyłki newslettera (podstawa przetwarzania danych to konieczność przetwarzania danych w celu realizacji umowy).
  • Twoje dane będą przetwarzane do chwili ew. rezygnacji z otrzymywania newslettera, a po tym czasie mogą być przetwarzane przez okres przedawnienia ewentualnych roszczeń.
  • Podanie przez Ciebie danych jest dobrowolne, ale konieczne do tego, żeby zamówić nasz newsletter.
  • Masz prawo do żądania dostępu do swoich danych osobowych, ich sprostowania, usunięcia lub ograniczenia przetwarzania, a także prawo wniesienia sprzeciwu wobec przetwarzania, a także prawo do przenoszenia swoich danych oraz wniesienia skargi do organu nadzorczego.

Czytaj także

Ludzie i style

Antyk nad Adriatykiem

Murowana pogoda, szmaragdowe morze, pyszne jedzenie i perły rzymskiej architektury. Na dodatek, jeśli przestrzegamy reguł, wakacje w Chorwacji będą po prostu bezpieczne.

Prezentacja
24.03.2021
Reklama

Ta strona do poprawnego działania wymaga włączenia mechanizmu "ciasteczek" w przeglądarce.

Powrót na stronę główną