Co naprawdę naprawić w Rzeczpospolitej

Ronald Reagan, prezydent Stanów Zjednoczonych, mawiał, że najstraszniejsze słowa, jakie słyszał, to deklaracja: „Jestem z rządu, jak mogę ci pomóc?”. W anegdocie tej wyraża się istota dominującej przez lata neoliberalnej doktryny traktującej państwo jako problem. Kryzys ogarniający na całym świecie kolejne sfery życia – gospodarkę, społeczeństwo rozdzierane coraz większymi nierównościami, środowisko, bezpieczeństwo – przypomina, jak ważna jest rola państwa – bo to ono właśnie dysponuje kluczami, za których pomocą sprostać można obecnym i nadchodzącym wyzwaniom. Nic więc dziwnego, że dyskusja o państwie nasila się na całym świecie, również w Polsce. Powstają opracowania i projekty, od taniego państwa sprzed lat, przez państwo optimum proponowane przez Michała Boniego, po bliżej dziś nieokreślony – lecz sądząc po pierwszych działaniach niebezpieczny – projekt sanacji, realizowany przez rząd Zjednoczonej Prawicy. Mało kto ma wątpliwości, że Rzeczpospolita wymaga naprawy. Jak ją jednak zaprojektować, by lekarstwo nie doprowadziło do jeszcze poważniejszej choroby? Czy Rzeczpospolita może być dobrym państwem? I jak się zabrać do jego tworzenia? Odpowiedzi na te pytania przez ponad rok szukała grupa osób zaangażowanych w sprawy publiczne, akademików z wielu ośrodków w kraju. Spotkały się po raz pierwszy, gdy jeszcze nikt nie przewidywał, jak dalece zmieni się polityczny pejzaż w Polsce i jak dalekiej transformacji ulegnie kontekst międzynarodowy. Mimo różnic w politycznych i ideowych stanowiskach postanowiły zaangażować się wspólnie, by przygotować „Raport o państwie”. A oto jego główne konkluzje. Rozwój i bezpieczeństwo Autorami raportu kierowało przekonanie, że dominująca jeszcze wtedy retoryka „ciepłej wody w kranie” nie jest wyrazem rozwojowego sukcesu, za którym stoi sprawnie działająca państwowa struktura, lecz przeciwnie – symptomem kryzysu, wyczerpania i braku rozwojowej wizji. Polska zaś stoi przed kluczowym wyzwaniem: dotychczasowe czynniki rozwoju, z podstawowym – zasobami taniej, relatywnie dobrze wykwalifikowanej siły roboczej – wyczerpują się coraz szybciej, a jednocześnie błyskawicznie rośnie złożoność sytuacji międzynarodowej i związane z nią zagrożenia dla bezpieczeństwa. Jeśli chcemy utrzymać rozwojową dynamikę, powinniśmy m.in. otworzyć się na imigrację, jednak ze względu na bezpieczeństwo coraz bardziej zamykamy nasze granice i samych siebie. Jeśli chcemy utrzymać kondycję zdrowotną mieszkańców polskich miast, miasteczek i wsi, powinniśmy intensywniej dbać o środowisko i jakość powietrza, jednak ze względu na bezpieczeństwo energetyczne utrzymujemy ciągle węglowy model zaopatrzenia w energię, który jest głównym źródłem zanieczyszczeń groźnych dla zdrowia, środowiska i klimatu. Czy można pogodzić oba priorytety – rozwoju i bezpieczeństwa? Czy też skazani jesteśmy na ciągły wybór? W rzeczywistości nie istnieje alternatywa między rozwojem i bezpieczeństwem, muszą one stanowić bieguny tego samego procesu, w którym rozwój przyczynia się do pomnażania zasobów wzmacniających również bezpieczeństwo. Tworzenie alternatywy „rozwój albo bezpieczeństwo” prowadzi do rozwojowej pętli, sytuacji, w której społeczeństwo kręci się w kółko, nieustannie wracając do punktu wyjścia. Po euforii „złotego wieku” następuje wzrost lęku, że to, cośmy z trudem osiągnęli, możemy utracić, więc zamiast dalej iść do przodu, budujemy barykady mające nas ochronić przed światem, na który jeszcze przed chwilą patrzyliśmy z otwartością, a teraz jest źródłem obaw. Najważniejsza słabość polskiego państwa polega właśnie na tym, że nie potrafi stwarzać warunków dla funkcjonowania spirali rozwojowej. Gorzej, często za sprawą swych wad i dysfunkcji tłumi społeczną energię, jednocześnie nieudolnie dbając o bezpieczeństwo. Każdy ma swoje konkretne doświadczenia z wadami polskiego państwa, konfrontując się z jego biurokracją w roli obywatela, przedsiębiorcy, pracownika, bezrobotnego, ucznia, studenta, rodzica. O dobrych, lecz źle realizowanych pomysłach często się pisze i mówi. Słuszna idea obniżenia wieku obowiązku szkolnego, źle przygotowana i jeszcze gorzej realizowana, staje się przyczyną społecznego oporu rodziców; dobry w intencji pakiet onkologiczny, zamiast poprawić, pogarsza sytuację pacjentów; podejmowana gorączkowo walka z hazardem wzmaga moralną panikę, lecz nie rozwiązuje problemu, bo hazard migruje do podziemia i internetu; minister kultury, działając w trosce o moralność publiczną, nieomal wskrzesza mechanizmy prewencyjnej cenzury. Grzechy główne Rzeczpospolitej Podając te przykłady, nie twierdzimy, że polskie państwo nie potrafi działać dobrze. Potrafi, zwłaszcza w sytuacjach kryzysowych, wymagających szybkiej mobilizacji. By jednak odpowiedzieć na pytanie, jak naprawić państwo, musimy się skoncentrować na jego wadach, które powodują, że coraz bardziej hamuje ono rozwój, zamiast go pobudzać. Liczne szczegółowe przykłady dysfunkcji układają się w katalog „ośmiu grzechów głównych Rzeczpospolitej”. Pierwszy z nich – niezdolność do łączenia stymulowania rozwoju z bezpieczeństwem – przedstawiliśmy. Kolejny polega na braku wyobraźni strategicznej i suwerennej myśli rozwojowej. Problem często opisywany, również w POLITYCE („Gdzie Tusk ma mózg”, 9/13), powoduje, że polskie państwo działa za pomocą dwóch typów logiki. Pierwszy polega na reagowaniu na kryzysy komunikacyjne, kiedy jakieś działania wywołują niekontrolowaną i nierozpoznaną falę protestów, jak np. bunt internautów w 2010 r. przeciwko rejestrowi stron i usług niedozwolonych. Drugi typ logiki polega na reakcji na systemową zapaść. Tu dobrym przykładem są działania w służbie zdrowia, gdzie systemowe deficyty, np. wydłużające się kolejki do specjalistów, próbuje się likwidować działaniami powodującymi jeszcze większe utrudnienia dla pacjentów. Rzadko natomiast nasze państwo posługuje się logiką polegającą na diagnozowaniu dysfunkcji, zanim doprowadzą do kryzysu, oraz na przewidywaniu skutków działań i ich zaniechań. Ikonicznym przykładem niezdolności zastosowania tych typów logiki jest sytuacja w górnictwie. Dawno już trzeba i można było wypracować strategię dla górnictwa, a następnie ją systematycznie realizować, zamiast tego jednak mamy nieustanne zarządzanie kryzysowe od strajku do strajku i od jednej zagrożonej wypłaty do drugiej. Innym przykładem jest polityka migracyjna lub raczej fakt, że taka polityka jako element polityki rozwojowej nie istnieje. W rezultacie, czego jesteśmy obecnie świadkami, kwestia imigracji jest zakładnikiem polityki bieżącej. Tymczasem powinna być zintegrowana z długofalową polityką ludnościową, której zresztą także brakuje. Trudno się jednak dziwić, skoro nie istnieje państwowy ośrodek strategiczno-analityczny, co wyróżnia Polskę na tle nowoczesnych państw. Ten grzech prowadzi do kolejnego – niezdolności instytucji państwa do posługiwania się różnymi trybami rządzenia. Państwo w realizowaniu swych celów może się posługiwać władzą i zarządzaniem hierarchicznym. Potencjalnie ten tryb zapewnia największą skuteczność, jest jednak najbardziej wymagający i kosztowny. Inne tryby to współrządzenie polegające na włączaniu innych, pozapaństwowych aktorów, jak organizacje społeczne, do realizacji zadań publicznych. Przykładem mogą być szkoły prowadzone przez organizacje pozarządowe. W końcu też państwo może „powierzać” sprawy mechanizmom spontanicznym, w tym rynkowym. Umiejętność równoczesnego wykorzystania różnych trybów, w zależności od konkretnych problemów i wyzwań, wymaga jednak zdolności struktur państwa do uczenia się. Tymczasem pracownicy administracji państwowej najlepiej obeznani są z mechanizmami biurokratycznymi i do ich logiki najczęściej się odwołują. Sytuacji nie ułatwia następny grzech – rozmyty ład konstytucyjny, którego najlepszym wyrazem jest zaszyty w konstytucji spór kompetencyjny między organami władzy wykonawczej, prezydentem i rządem. To jednak tylko ilustracja faktu, że polskie państwo jest słabo zintegrowanym zbiorem instytucji, tworzących wieloczłonową i działającą w sposób nieskoordynowany organizację. W rezultacie ład konstytucyjny rozmywa się, a obecnie jest już wręcz podważany przez najważniejsze organy państwa. Stąd już prosta droga do grzechu formalistycznego legalizmu. Literalna interpretacja przepisów prawa to najlepsza ochrona dla funkcjonariuszy państwa przed odpowiedzialnością. Jednocześnie jednak wiąże się z magicznym myśleniem, że przepis zmienia świat. Tymczasem prawo i jego przepisy powinny być traktowane jako system reguł wiążących obywateli i rządzących, a nie tylko jako narzędzia rządzenia. Formalizm legislacyjny łączy się z kolejnym grzechem – unikaniem przez rządzących rządzenia i ucieczką od odpowiedzialności. Obserwując pierwsze dni działania nowej władzy, co prawda można odnieść wrażenie, że politycy Zjednoczonej Prawicy aż za bardzo palą się do rządzenia. Czy jednak ta pasja wiąże się z przyjęciem odpowiedzialności czy tylko chęcią poszerzania pola władzy i odwetu? Tym bardziej że zadania nie będą ułatwiać dwa kolejne grzechy: erozja sfery publicznej, wyrażająca się m.in. niskim kapitałem społecznym, marną jakością debaty publicznej i niezdolnością do działania obywatelskiego w imię dobra wspólnego, oraz bierność obywatelska i swoista obywatelska autarkia. Polega ona na opisywanym m.in. w Diagnozie Społecznej przekonaniu Polaków, że niczego państwu nie zawdzięczają, mają jednak olbrzymie wobec niego oczekiwania, choć nie liczą specjalnie na ich realizację. Chyba że są w stanie sformować grupę nacisku zdolną wyegzekwować swoje roszczenia: utrzymanie nierentownych kopalni w ruchu, zablokowanie niekorzystnej dla lokalnej wspólnoty inwestycji lub wymuszenie takiej inwestycji wbrew racjonalności ekonomicznej czy społecznej. Jaka naprawa Co z tak zdiagnozowanym państwem można zrobić? Po pierwsze, kontekst wyzwań zewnętrznych, od zagrożenia terroryzmem po zmiany klimatyczne, ma charakter ponadnarodowy i wymaga umiejętnego korzystania z różnych mechanizmów współzależności w wymiarze międzynarodowym. Mimo że Polska jest sporym krajem, nie dysponuje niezbędny