Świat

Kapitoliści

Jak działa Kongres

Posadowiony na wzgórzu Kapitol góruje nad Waszyngtonem. Ale o zapadających tu decyzjach dyskutuje się najpierw  w okolicznych biurowcach. Posadowiony na wzgórzu Kapitol góruje nad Waszyngtonem. Ale o zapadających tu decyzjach dyskutuje się najpierw w okolicznych biurowcach. Kevin Lamarque/REUTERS / Forum
Amerykanie wybrali 112 Kongres Stanów Zjednoczonych. Nowi senatorowie i kongresmeni zajmą niebawem okazałe biura w Waszyngtonie, ale do stolicy będą tylko dojeżdżać, bo amerykańscy wyborcy trzymają swoich przedstawicieli na krótkiej smyczy.
Senator Al Franken z Minnesoty jak wszyscy kongresmeni dysponuje wielkim biurem i licznym gronem współpracowników.Owen Franken/Corbis Senator Al Franken z Minnesoty jak wszyscy kongresmeni dysponuje wielkim biurem i licznym gronem współpracowników.
Nancy Pelosi, liderka demokratów w Izbie Reprezentantów, w poprzednim Kongresie była też spikerem Izby.Fotolink Nancy Pelosi, liderka demokratów w Izbie Reprezentantów, w poprzednim Kongresie była też spikerem Izby.

Zbudowany na wzgórzu Kapitol góruje nad Waszyngtonem, a jego ogromny gmach przytłacza znacznie skromniejszy budynek Białego Domu. Takie było życzenie Jerzego Waszyngtona – ojcowie założyciele republiki chcieli, by amerykański parlament był potężniejszy od prezydenta. W USA obowiązuje dziś prezydencki system władzy, ale zgodnie z zasadą checks and balances jego władza jest „kontrolowana i równoważona” przez Sąd Najwyższy i Kongres. Ten ostatni, określony w art. 1 konstytucji jako jedyne źródło praw republiki, to „serce i dusza amerykańskiej demokracji”, jak powiedział b. kongresmen Lee Hamilton. Na początku stycznia 2011 r. „na wzgórzu” odbędzie się uroczysta inauguracja: kapelan Kongresu odmówi modlitwę, Izba Reprezentantów wybierze spikera, a Senat przewodniczącego pro tempore, a ci zaprzysięgną nowo wybranych kongresmenów i senatorów. Najpotężniejszy parlament świata rozpocznie urzędowanie.

W XIX w. Kongres uchodził za instytucję ważniejszą od prezydenta, chociaż układ sił między nimi zależał w dużej mierze od okoliczności historycznych i osobowości lokatorów Białego Domu: w czasie wojny secesyjnej nie podlegał np. kwestii najwyższy autorytet Abrahama Lincolna. Już jednak jego następca Andrew Johnson ledwo utrzymał się na stanowisku, kiedy Kongres próbował usunąć go z urzędu – uniknął impeachmentu różnicą raptem dwóch głosów. Władza Białego Domu wzrosła w XX w., szczególnie od prezydentury Franklina Delano Roosevelta i jego New Dealu, który pociągnął za sobą rozbudowę rządu federalnego, a potem w czasie zimnej wojny, kiedy na czoło wysunęły się polityka zagraniczna i bezpieczeństwo państwa. W obu tych dziedzinach prezydent ma więcej do powiedzenia niż parlament, chociaż Senat ratyfikuje traktaty międzynarodowe i Kongres musi udzielić prezydentowi formalnej zgody na prowadzenie wojny.

Swoją siłę w polityce krajowej Kongres zawdzięcza power of the purse, czyli władzy nad portfelem. Parlament ma wyłączne prawo zgłaszania i uchwalania ustaw budżetowych, a więc kontroluje podatki i wydatki państwa, w tym także na wojnę. Trzy ostatnie dekady to okres częstych napięć między Białym Domem a Kapitolem – Kongres próbował np. krępować poczynania Ronalda Reagana w polityce zagranicznej i powstrzymywać dążenia George’a Busha do umocnienia władzy wykonawczej po atakach z 11 września 2001 r. pod pretekstem walki z terroryzmem. Ameryka hegemon ma dziś „prezydenturę imperialną”, ale obecna potęga tego urzędu to także przejaw ogólnego zjawiska w demokracjach, gdzie w miarę komplikowania się społeczeństwa i gospodarki parlamentom coraz trudniej kontrolować rządy.

Kapitol od kuchni

Kapitol to świątynia i teatr amerykańskiej demokracji. Pod jego kopułą ustawodawcy uchwalają prawa, prezydenci wygłaszają orędzia o stanie państwa, zagraniczni przywódcy historyczne przemówienia, a w rotundzie w centralnej części gmachu Amerykanie oddają hołd zmarłym liderom.

Codzienna polityka rozgrywa się jednak w kuchni Kongresu – sześciu ogromnych budynkach po obu stronach Kapitolu. Tam, przy Independence i Constitution Avenue, mieszczą się biura komisji obu izb, sale przesłuchań oraz biura senatorów i kongresmenów. Budynki, nazwane nazwiskami wybitnych przywódców Kongresu, łączy podziemna kolejka, która przewozi ustawodawców na Kapitol.

Biuro demokratycznej senator Barbary Mikulski z Maryland znajduje się na piątym piętrze masywnego Hart Building i ma rozmiary centrali średniej wielkości korporacji – można zabłądzić w labiryncie pokoi, korytarzy i pakamer. Senator zatrudnia 20 staffersów, czyli pełnoetatowych pracowników, w tym szefa personelu, sekretarki, pięciu asystentów legislacyjnych i trzy osoby od komunikacji z mediami. Dochodzą do tego stażyści, „łącznicy” zatrudnieni tymczasowo i opłacani przez swoje instytucje, np. wojsko, plus staffersi przydzieleni Mikulskiej na stałe do pomocy w dwóch podkomisjach, którym przewodniczy. Drugie tyle pracuje w pięciu biurach senatorskich w terenie. Na utrzymanie biur pani senator otrzymuje rocznie 3–4 mln dol. Maryland liczy niecałe 6 mln mieszkańców, a budżet biura zależy od wielkości stanu. Dwie panie senator reprezentujące 37-milionową Kalifornię otrzymują na swoje biura fundusze kilkakrotnie większe.

Inaczej niż w wielu europejskich demokracjach, senatorowie są w Stanach ważniejsi i bardziej wpływowi niż członkowie izby niższej. Biuro demokratycznego kongresmena Luisa Gutierreza z Illinois w Rayburn Building jest mniejsze niż biuro senator Mikulskiej, ale i ono onieśmiela przepychem dębowych mebli, złoceniami, mahoniami i skórzanym pokryciem foteli i kanap. Gutierrez, pierwszy latynoski kongresmen na Środkowym Zachodzie, reprezentuje okręg w północnej części Chicago, zamieszkany przez około 500 tys. ludzi. Tak duże okręgi to norma w USA, a są jeszcze większe. Dystrykt republikańskiego kongresmena z Michigan Thaddeusa McCottera liczy ok. 700 tys. wyborców, niewiele mniej niż najmniejsze ludnościowo stany, jak Rhode Island czy Delaware.

Kongresmeni i ich staffersi

Członkowie Izby Reprezentantów mają dwuletnie kadencje, więc muszą dbać o swoich wyborców. Gutierrez nawet w czasie posiedzeń większość czasu spędza w Chicago, spotykając się z ludźmi w swoim okręgu wyborczym – do domu jedzie już w czwartek wieczorem, by wrócić do Waszyngtonu we wtorek rano. Większość głosowań i wszystkie przesłuchania w komisjach odbywają się od wtorku do czwartku, ewentualnie w piątek rano.

Wyborcy wywierają na ustawodawców stałą presję. Mikulski otrzymuje setki listów, telefonów i e-maili dziennie. W czasie debat nad „gorącymi” ustawami, jak o opiece zdrowotnej, przychodzą ich tysiące. Staffersi kongresmena McCottera obliczają, że dostaje on około 80 tys. listów, e-maili i telefonów rocznie.

Co najmniej 80 proc. listów to jednobrzmiące teksty, przeważnie w sprawie projektów ustaw, podyktowane wyborcom przez występujące w ich imieniu organizacje lobbystyczne – zrzeszenia biznesowe, związki zawodowe, przedstawicielstwa grup etnicznych itd. Listy przeglądają stażyści, a odpowiedzi wysyła się w równie zestandaryzowanej formie. Piszą też indywidualne osoby, prosząc o interwencje – są to na ogół skargi na federalne agencje opieszale załatwiające ich emerytury, papiery imigracyjne albo paszporty. Zdarzają się prośby o obronę przed urzędem podatkowym i zażalenia na złe szkolenie żołnierzy wysyłanych do Iraku. Amerykański senator i kongresmen, choć przypisany do swej partii, uważa się przede wszystkim za przedstawiciela wyborców swego stanu i okręgu.

W USA nie było z początku partii politycznych – ojcowie założyciele sądzili, że nie będą potrzebne – a po ich powstaniu przetrwała przekazana przez nich zasada, że ustawodawcy powinni głosować zgodnie z życzeniami nie partii, lecz wyborców. Stawia to często członków Kongresu przed trudnymi dylematami. Jesienią 2002 r., pod presją wyborców z lewicowego Marylandu, senator Mikulski głosowała przeciwko upoważnieniu prezydenta Busha do inwazji na Irak – chociaż większość demokratów była „za”. Dwa lata później, kiedy ten sam elektorat naciskał na zablokowanie funduszy na wojnę, nie zgodziła się na to. W tym roku kilku konserwatywnych demokratów w Senacie odmówiło poparcia niepopularnej w ich stanach reformy ochrony zdrowia, forsowanej przez prezydenta Obamę. Ci, którzy solidarnie poparli jego projekt wbrew swoim wyborcom, skazali się na przegraną w tegorocznych wyborach.

 

 

Dmuchać na zimne

Senat uchodzi za najbardziej ekskluzywny klub na świecie, a najprostsza do niego droga prowadzi przez Izbę Reprezentantów. Pozycja społeczna członków Kongresu, mierzona dochodami i wpływami, plasuje ich wysoko. Mandat ustawodawcy, a nawet doświadczenie pracy biurowej w Kongresie to doskonała trampolina do kariery w sektorze prywatnym albo w lobbingu, gdzie liczą się kontakty w Waszyngtonie. Do zarobków kongresmena – około 170 tys. dol. rocznie, co stanowi czterokrotność średniej płacy w USA – dochodzą rozliczne przywileje: immunitet poselski i prawo do podróży zagranicznych na koszt podatnika w celu „ustalania faktów”. Muszą jednak uważać, by nie ulec pokusom związanym ze swą eksponowaną rolą.

Ostatnio zaostrzono reguły etyczne obowiązujące członków Kongresu, a wszechobecność mediów wymusza przejrzystość i ściślejsze ich przestrzeganie. Wyraźniej rozgraniczono działalność legislatorską od kampanii politycznych, wprowadzono zakaz lobbingu dla senatorów przez dwa lata od ich odejścia z urzędu i zakazano ustawodawcom przyjmowania prezentów od lobbystów. – Kiedy kongresmena Gutierreza zapraszają do wygłoszenia mowy i proponują zwrot kosztów podróży, uzgadniamy to z biurem etyki izby – mówi jego rzecznik prasowy Douglas Rivlin. Wielu dmucha na zimne. – Kongresmen McCotter nie korzysta z biletów lotniczych oferowanych przez korporacje – mówi jego asystent Michael Bars.

Mimo to władza członka Kongresu nie idzie w parze ze społecznym uznaniem – Amerykanie lubią nazywać kongresmenów bums, czyli „darmozjadami”, i darzą ich mniejszym zaufaniem niż prezydenta. Wynika to m.in. z zawiłości procedur legislacyjnych na Kapitolu. Ale w ostatnich latach, zwłaszcza po kryzysie finansowym, notowania Kongresu sięgnęły dna, spadając poniżej 20 proc. – Ludzie nas słuchają, liczą się z nami, ale nie ma co ukrywać, że w hierarchii aprobaty społecznej kongresmeni plasują się gdzieś koło dziennikarzy, prawników i sprzedawców starych samochodów – mówi Rivlin. Kongresmeni i senatorowie zamiast uchwalać ustawy, kłócą się, nie potrafią ze sobą współpracować i proces legislacyjny – zdaniem wielu Amerykanów – przebiega zbyt powoli.

Zamęt i stabilizacja

Klincz parlamentarny jest naturalnym stanem na Kapitolu. – Ojcowie założyciele pragnęli, by Kongres odzwierciedlał opinię publiczną. Jego celem nie jest skuteczność, lecz publiczna dyskusja pozwalająca na wysłuchanie możliwie jak największej liczby głosów na dany temat – wyjaśnia dr Fred Beuttler, oficjalny historyk Izby Reprezentantów. Po to m.in. utworzono Senat, wyposażony w równorzędne uprawnienia ustawodawcze, by mitygował żywioł demokracji, którego obawiali się autorzy konstytucji przestrzegający przed „rządami motłochu”, które ich zdaniem groziły w jednoizbowym początkowo Kongresie.

W każdej z izb głosuje się inaczej: w Izbie Reprezentantów ustawy przechodzą zwykłą większością głosów, natomiast w Senacie w praktyce potrzeba do tego większości 60 na 100, ponieważ tyle głosów potrzeba do przełamania tzw. filibustera, czyli groźby obstrukcji parlamentarnej.

Innymi słowy, zasada checks and balances obowiązuje w samym Kongresie – Senat i Izba Reprezentantów nawzajem się kontrolują i równoważą. Zgodnie z tą zasadą Izbę wybiera się w całości co dwa lata, lecz w Senacie, nastawionym na ciągłość, co dwa lata wymienia się tylko jedną trzecią jego składu. Izba to domena zmian, niepokoju, ciągłego ruchu, Senat to oaza spokoju i stabilizacji. – To widać. W Izbie wszyscy się spieszą, wszystko odbywa się w dzikim tempie. W Senacie nawet chodzą wolniej – mówi Beuttler.

Dzięki tak pomyślanemu parlamentowi Ameryka cieszy się polityczną stabilnością nieznaną w innych demokracjach. Ale w zderzeniu z postępującą polaryzacją polityczną, która utrudnia zawieranie kompromisów, stabilność ta ma swoje koszty. Według wielu ekspertów system umożliwiający jedynie cząstkowe, stopniowe zmiany okazuje się dzisiaj hamulcem koniecznych, głębszych reform. Zapytują oni, czy ma sens utrzymywanie w Kongresie takich mechanizmów utrwalania status quo jak zasada większości 60 głosów w Senacie, reprezentowanie każdego stanu przez dwóch senatorów niezależnie od liczby jego mieszkańców albo możliwość zmieniania granic okręgów wyborczych w taki sposób, by zagwarantować reelekcję urzędującym kongresmenom. Demokracja amerykańska była długo wzorem dla innych, ostatnio jednak nie tylko jest krytykowana, ale i sama siebie krytykuje.

 

Autor jest korespondentem PAP w Waszyngtonie.

Polityka 45.2010 (2781) z dnia 06.11.2010; Świat; s. 50
Oryginalny tytuł tekstu: "Kapitoliści"
Więcej na ten temat

Warte przeczytania

Reklama

Codzienny newsletter „Polityki”. Tylko ważne tematy

Na podany adres wysłaliśmy wiadomość potwierdzającą.
By dokończyć proces sprawdź swoją skrzynkę pocztową i kliknij zawarty w niej link.

Informacja o RODO

Polityka RODO

  • Informujemy, że administratorem danych osobowych jest Polityka Sp. z o.o. SKA z siedzibą w Warszawie 02-309, przy ul. Słupeckiej 6. Przetwarzamy Twoje dane w celu wysyłki newslettera (podstawa przetwarzania danych to konieczność przetwarzania danych w celu realizacji umowy).
  • Twoje dane będą przetwarzane do chwili ew. rezygnacji z otrzymywania newslettera, a po tym czasie mogą być przetwarzane przez okres przedawnienia ewentualnych roszczeń.
  • Podanie przez Ciebie danych jest dobrowolne, ale konieczne do tego, żeby zamówić nasz newsletter.
  • Masz prawo do żądania dostępu do swoich danych osobowych, ich sprostowania, usunięcia lub ograniczenia przetwarzania, a także prawo wniesienia sprzeciwu wobec przetwarzania, a także prawo do przenoszenia swoich danych oraz wniesienia skargi do organu nadzorczego.

Czytaj także

Kultura

TikTok – nowa fabryka hitów

Najpierw przenieśli się tu odbiorcy, widząc w tym miejsce dla żywej muzyki. Za nimi ruszyli twórcy – ostatnio Abba. I wydawcy, wyczuwając nową fabrykę hitów. Miejsce MTV zajął TikTok.

Michał R. Wiśniewski
21.09.2021
Reklama

Ta strona do poprawnego działania wymaga włączenia mechanizmu "ciasteczek" w przeglądarce.

Powrót na stronę główną