Konstytucyjne uprawnienia prezydentów

Głowa w ramach
Jaką rolę odgrywają prezydenci w sąsiednich państwach europejskich? Czy spory z rządami to norma czy schorzenie? Jakie wnioski z praktyki innych krajów możemy wyciągnąć dla siebie?

Konstytucja Republiki Litewskiej z 1992 r. określa prezydenta tego kraju mianem: „przywódca państwa”. Do podstawowych jego zadań należy „rozstrzyganie ważniejszych problemów polityki zagranicznej i wraz z rządem jej prowadzenie”, w tym podpisywanie umów międzynarodowych i przedstawianie ich sejmowi do ratyfikacji.

Prezydent Republiki Ukraińskiej ma – wedle jej konstytucji z 1996 r. – „gwarantować niepodległość państwa, bezpieczeństwo narodowe i prawną ciągłość państwa”. Reprezentuje on Ukrainę w stosunkach międzynarodowych, „sprawuje kierownictwo nad polityką zagraniczną państwa, prowadzi rozmowy oraz zawiera międzynarodowe umowy Ukrainy”. Jest też najwyższym głównodowodzącym sił zbrojnych oraz przewodniczącym Rady Bezpieczeństwa Narodowego i Obrony Ukrainy i w tym charakterze kieruje sprawami bezpieczeństwa narodowego i obrony państwa.

Nasz sąsiad zza Tatr – Słowacja – w swej ustawie zasadniczej z 1992 r. powiada: „Głową Republiki Słowackiej jest prezydent. Prezydent reprezentuje Republikę Słowacką na zewnątrz i wewnątrz, a swoimi decyzjami gwarantuje prawidłowe działanie organów konstytucyjnych. Prezydent sprawuje swój urząd zgodnie ze swoim sumieniem i przekonaniami i nie jest związany nakazami”. Zawiera on i ratyfikuje umowy międzynarodowe, jest naczelnym dowódcą sił zbrojnych. Prezydent Słowacji, tak jak na Litwie i na Ukrainie, wybierany jest w wyborach powszechnych.

Z kolei, choć prezydent Czech obsadzany jest przez parlament, przepisy konstytucji czeskiej z 1992 r. przyjmują porównywalne rozwiązania. Prezydent Republiki jest też „głową państwa” i, poza zdradą stanu, „nie ponosi odpowiedzialności za wykonywanie swojej funkcji”. Do niego należy reprezentowanie państwa na zewnątrz, zawieranie i ratyfikowanie umów międzynarodowych; jest również naczelnym dowódcą sił zbrojnych. 

Na tym tle pozycja ustrojowa prezydenta Niemiec rysuje się blado. Kraj ten przyjął system, w którym centralną rolę w systemie władzy wykonawczej pełni kanclerz federalny. Niemiecka Grundgesetz z 1949 r. nie mówi nawet, że prezydent federalny jest głową państwa. Krótki rozdział konstytucji, który jest jemu poświęcony, przypisuje prezydentowi zadanie reprezentowania Bundesrepubliki w stosunkach międzynarodowych i zawieranie w jej imieniu, i to na ogół z udziałem rządu, umów międzynarodowych. Prezydent Niemiec wybierany jest przez Zgromadzenie Federalne złożone z posłów do Bundestagu oraz członków wybieranych przez parlamenty krajów związkowych.

Konstytucja (z 1993 r.) naszego największego sąsiada – Federacji Rosyjskiej – obdarza prezydenta mianem głowy państwa. Wybierany w powszechnych wyborach ma być gwarantem konstytucji, wolności i praw człowieka i obywatela. Do niego należy „podejmowanie kroków mających na celu ochronę suwerenności i integralności państwowej, zapewnienie harmonijnego funkcjonowania i współdziałania organów władzy państwowej”. Zadaniem rosyjskiego prezydenta jest „określanie podstawowych kierunków wewnętrznej i zagranicznej polityki państwa”.

Co więcej, art. 86 konstytucji stanowi wprost, że to prezydent kieruje polityką zagraniczną Federacji Rosyjskiej, prowadzi rokowania i podpisuje umowy międzynarodowe. Jest najwyższym zwierzchnikiem sił zbrojnych, przewodniczy Radzie Bezpieczeństwa Federacji i zatwierdza doktrynę obronną państwa. Tworzy własną administrację prezydencką, wydaje dekrety. Wydaje się zatem, że współczesna Rosja jest państwem, w którym władza prezydencka jest wśród naszych najbliższych sąsiadów najpotężniejsza. Oczywiście zakładany w ustawach zasadniczych kształt ustrojowy i zakres wpływów prezydenckiego centrum władzy państwowej nie zawsze znajduje pełne odzwierciedlenie w praktyce. Gdy idzie o Litwę, Słowację i Czechy, a zwłaszcza Niemcy, jest on na ogół zgodny z tym, co obserwujemy, śledząc przebieg wydarzeń politycznych w tych krajach. Nie brak w nich wprawdzie napięć o politycznym lub prawnym podłożu (usunięcie z urzędu głowy państwa litewskiego, prezydenta Rolandasa Paksasa), ale napięcia nie przekraczają zwykłych w systemach demokratycznych miar.

Inaczej jest na Ukrainie, gdzie dalej trwa ostry spór o przywództwo między ośrodkami władzy publicznej. Sporów takich nie ma w Rosji. To casus szczególny; wynika z niezwykle silnej osobistej pozycji obecnego premiera, a do niedawna prezydenta Federacji – Władimira Putina. 

Porównując europejskie konstytucje łatwiej dostrzeżemy osobliwości naszej. Przede wszystkim konstytucja z 1997 r. nie posługuje się w stosunku do prezydenta takimi określeniami jak: głowa, naczelnik, zwierzchnik czy tym bardziej przywódca państwa, jak na Litwie. Choć to dosyć oczywiste, warto przypomnieć, że nasz ustrój nie wprowadza nadrzędności jakiegokolwiek centralnego organu władzy państwowej względem innych. Sejm, który za czasów PRL miał być najwyższą instytucją tego rodzaju w państwie, stracił ten przywilej wraz z przywróceniem w Polsce zasady podziału i równowagi władz. Prezydent RP jest natomiast uznawany za „najwyższego przedstawiciela Rzeczpospolitej Polskiej”.

Jeśli istnieje najwyższy przedstawiciel państwa, to istnieją również jego przedstawiciele niższej rangi. I tak jest w istocie. Każdy funkcjonariusz państwa, w granicach przyznanych mu zadań i posiadanych kompetencji, jest takim przedstawicielem. Co jednak ważniejsze, przedstawiciel (w innych przepisach pojawia się równoważnik tego terminu – „reprezentant”) jest osobą, która może wyrażać opinie, podejmować jedynie takie przedsięwzięcia, jakie są zgodne z ocenami i zamiarami jego mocodawcy, w tym przypadku państwa i suwerena w państwie – narodu. Nawet gdy w znaczącym stopniu uczestniczy on w kształtowaniu polityki państwa, a tak w przypadku prezydenta jest i być powinno, to liczyć się musi nie tylko i tyle jego osobiste zdanie, lecz także stanowisko innych organów publicznych, które posiadają konstytucyjne kompetencje do podejmowania w imieniu państwa różnorodnych decyzji władczych. Chodzi tu w szczególności o rząd, Sejm, Senat, a bywa, że również sądy i trybunały, zwłaszcza Trybunał Konstytucyjny.

Jest rzeczą wielce charakterystyczną, że mówiąc o zadaniach prezydenta – takich jak m.in. gwarantowanie ciągłości władzy państwowej, czuwanie nad przestrzeganiem konstytucji, stanie na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium – polska konstytucja natychmiast zastrzega: prezydent „wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach”. Zastrzeżenie to jest pochodną szerszej zasady ustrojowej – zasady legalizmu – która wyrażona została w Konstytucji RP słowami: „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”.

Gdy idzie o politykę zagraniczną, prezydent RP ma istotne kompetencje własne, wśród których na pierwszym miejscu wymienić trzeba ratyfikowanie lub odmowę ratyfikowania umów międzynarodowych. Jednocześnie konstytucja nakłada na niego obowiązek współdziałania z premierem i właściwym ministrem. To tym bardziej nieodzowne, że to do Rady Ministrów, a nie do prezydenta, należy wedle konstytucji „sprawowanie ogólnego kierownictwa w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi”, w tym „zawieranie umów międzynarodowych wymagających ratyfikacji”.

W odniesieniu do obronności kraju prezydent ma również niebagatelne zadania, poparte ważnymi kompetencjami decyzyjnymi. Dotyczą one np. mianowań generalskich i na stanowiska dowódcze w różnych rodzajach wojsk. Prezydent jest też najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych, ale to nie oznacza, że tym samym jest ich naczelnym dowódcą. Polska armia wyposaża się (w wyniku postanowienia prezydenta, działającego jednak na wniosek premiera) w takie stanowisko jedynie na czas wojny. Tu również konstytucja zastrzega, że swoje zwierzchnictwo nad Siłami Zbrojnymi prezydent „sprawuje za pośrednictwem” członka rządu – ministra obrony narodowej.

Czy zatem polski prezydent jest politycznie ubezwłasnowolniony i przydatny jest – jak to mówiono o prezydentach III Republiki Francuskiej (1875–1940) – jedynie do inaugurowania wystaw chryzantem? Nic podobnego. Konstytucja daje mu prawo do samodzielnego podejmowania istotnych decyzji o dużym znaczeniu politycznym (np. ustawodawcze weto prezydenckie, inicjatywa ustawodawcza, liczne uprawnienia nominacyjne). Stwarza mu także możliwość wypowiadania publicznie lub w węższym gronie swoich opinii na rozmaite tematy. Służy temu np. instytucja orędzia prezydenckiego lub rady gabinetowej, która zwoływana przez prezydenta działa pod jego przewodnictwem.

Gdyby więc pokusić się o umiejscowienie polskiego prezydenta w otoczeniu prezydentów państw sąsiednich, uznać by należało, że jest on postacią zdecydowanie bardziej władczą niż prezydent Republiki Federalnej Niemiec, ale i zdecydowanie mniej znaczącą niż prezydent Rosji czy Ukrainy. Spotykam dwa poglądy. Jeden, że polska konstytucja – przez swą ogólnikowość – prowokuje konflikty między organami władzy państwowej. I że gdyby doprecyzowano jej przepisy i dokładniej określono, co do kogo należy, konfliktów można byłoby uniknąć. Drugi: że konstytucja jest przegadana, zbyt kazuistyczna, próbuje normować to, co powinno pozostać przedmiotem obyczaju lub uzusu ustrojowego.

Porównanie tekstów konstytucyjnych różnych państw wskazuje jednak, że państwa te mogą nieźle funkcjonować, dysponując nawet mniej szczegółowymi unormowaniami prawnymi. Jeśli zarzuca się polskiej konstytucji nadmierną ogólnikowość, warto przypomnieć zwrot, jakim posługuje się konstytucja Francji z 1958 r., definiując jedno z podstawowych zadań jej prezydenta: „zapewnia przez swój arbitraż właściwe działanie władz publicznych, jak również ciągłość państwa”. Co to jest arbitraż i jakie z niego wynikają dla głowy państwa francuskiego prawa i obowiązki, było i nadal pozostaje przedmiotem zażartego sporu prawników, publicystów i polityków.

Z tej prezentacji wyciągnąłbym trzy wnioski. Po pierwsze, choć polska konstytucja nakłada na prezydenta ważne zadania i wyposaża go w istotne kompetencje (w tym prerogatywy), umieszcza jednak jego władzę w pewnych ramach. Nie może być to władza czysto osobista; jest prawnie zinstytucjonalizowana, a w konsekwencji ograniczona.

Po drugie, nadawanie jej personalnego zabarwienia jest do pewnego stopnia nieuniknione, a bywa, że staje się niekiedy korzystne. Przestaje wszakże być korzystne, gdy piastun urzędu prezydenckiego podejmuje próby przełamywania wymogów i ograniczeń nakładanych nań przez konstytucję i przejmuje uprawnienia, które należą do innych organów państwa. W sposób nieuchronny prowadzić to będzie do konfliktów wewnętrznych, które państwu i jego obywatelom na pewno na dobre nie wyjdą. Uwaga ta odnosi się też oczywiście do podobnych prób poza- czy wręcz niekonstytucyjnego spychania prezydenta z należnej mu pozycji ustrojowej przez inne organy państwa lub osoby.

Po trzecie, nie dość powtarzać, że Konstytucja RP z 1997 r., mimo swych niedoskonałości, nie jest czynnikiem wywołującym sam przez się napięcia i konflikty polityczne. Do tego, aby konflikty takie się pojawiły, potrzebni są politycy, którzy nie chcą lub nie potrafią ich unikać.

To tak jak z wojnami – nie wybuchają one z tego tylko powodu, że żołnierze mają broń, lecz dlatego, że broni tej ktoś chce przeciwko innym we wrogich celach użyć.

Autor jest profesorem Uniwersytetu Warszawskiego, specjalistą prawa konstytucyjnego.

  

Czytaj także

Ważne w świecie

Poleć stronę

Zamknij
Facebook Twitter Google+ Wykop Poleć Skomentuj

Ta strona do poprawnego działania wymaga włączenia mechanizmu "ciasteczek" w przeglądarce.

Powrót na stronę główną