Historia

Apetyt na referenda

Historia polskich referendów

Plakaty zapowiadające referendum w sprawie reform gospodarczych i politycznych w 1987 r. Plakaty zapowiadające referendum w sprawie reform gospodarczych i politycznych w 1987 r. Wojtek Łaski / EAST NEWS
W najnowszej historii polskich plebiscytów równie ważna, co odpowiedź na postawione pytania, była kwestia, czy obywatele wezmą w nich udział. Niska frekwencja dwukrotnie przesądziła o unieważnieniu wyników. Tylko raz w referendum wypowiedziała się ponad połowa uprawnionych.
Rok 2003. Tylko w referendum w sprawie przystąpienia do Unii Europejskiej uczestniczyło ponad 50 proc. uprawnionych.Przemek Wierzchowski/PAP Rok 2003. Tylko w referendum w sprawie przystąpienia do Unii Europejskiej uczestniczyło ponad 50 proc. uprawnionych.

Referendum to instytucja stosunkowo nowa w polskiej praktyce ustrojowej. Jakie wnioski płyną z przebiegu i wyników referendów dotychczas przeprowadzonych w powojennej Polsce? Pomijamy tu zorganizowane w warunkach terroru i ewidentnie sfałszowane referendum z 1946 r.

Ostatnia broń generała

Pozory stabilizacji, jakie ekipa Wojciecha Jaruzelskiego osiągnęła w Polsce za pomocą instrumentarium stanu wojennego, zaczęły się rozwiewać w połowie lat 80. O niskich notowaniach rządu decydowała sytuacja gospodarcza, którą 69 proc. badanych przez CBOS w kwietniu 1987 r. oceniało jako złą lub bardzo złą. Na poprawę miało nadzieję jedynie 19 proc., a tylko pół procentu uznało, że rząd prowadzi słuszną politykę i osiąga dobre wyniki. Dane ekonomiczne w pełni usprawiedliwiały ten pesymizm – inflacja wynosiła 20 proc. rocznie, a dług zagraniczny wzrósł do niebotycznej sumy 30 mld dol. Partia podjęła więc szeroko propagowane prace nad „realizacją drugiego etapu reformy gospodarczej” (kiedy był pierwszy etap? – pytała opozycja). Aprobatę społeczną dla próby usprawnienia socjalistycznej ekonomii, które polegać miało na jakiejś mgliście określonej liberalizacji, ale też musiało pociągnąć za sobą znaczną podwyżkę cen i kosztów utrzymania, chciano uzyskać za pomocą referendum. W tym celu trzeba było dokonać zmian w konstytucji PRL, która takiej instytucji nie przewidywała. Sejm wprowadził je w maju 1987 r., wtedy też pojawił się brzemienny w skutki zapis o tym, że wynik referendum jest ważny, gdy propozycję poprze większość uprawnionych do głosowania.

Pomysł nie był nowy. Analitycy ze Służby Bezpieczeństwa już w 1986 r. proponowali zorganizowanie plebiscytu obejmującego wprowadzenie urzędu prezydenta, demokratyzację ordynacji wyborczej i nowy model ruchu związkowego. Do referendum namawiali także Jaruzelskiego jego doradcy – Stanisław Ciosek i Jerzy Urban. „Wiarygodność referendum, a także frekwencja zależy od tego, czy społeczeństwo uzna, że rzeczywiście przedstawia mu się jakąś alternatywę do rzeczywistego rozstrzygnięcia” – podkreślali wszelako w jednym ze swych memoriałów.

Zakres i kształt pytań był przedmiotem burzliwej dyskusji w obozie władzy. Przedstawiciele MSW proponowali, by referendum dotyczyło najbardziej kontrwersyjnych problemów społeczno-gospodarczych, jak odejście od systemu kartkowego, bezrobocie, przerywanie ciąży. W sferze politycznej stawiano kwestie urzędu prezydenta PRL, zniesienia cenzury prewencyjnej, reformy administracyjnej i zmian w ordynacji wyborczej. Przede wszystkim jednak referendum winno przynieść „opowiedzenie się za wcześniej rozpropagowaną konkretną i jasną wizją programu politycznego i gospodarczego”. Sęk w tym, że takiego programu nie było.

Przeciwko projektowi opowiadało się szefostwo SB. Argumentowało, że społeczeństwo odczyta go jako próbę usprawiedliwienia bolesnych decyzji ekonomicznych, co może zaowocować powszechnym bojkotem albo wynikiem nierozstrzygającym. Nawet wynik korzystny dla władz nie zapewnia realnego poparcia dla formalnie zaaprobowanej polityki. „W takiej sytuacji po referendum nic by się właściwie nie zmieniło: władza pozostałaby przed tymi samymi problemami, zobligowana społecznie do ich rozwiązania, podczas gdy społeczeństwo do tych zobowiązań nie musiałoby się wcale poczuwać” – zauważali trzeźwo doradcy z bezpieki.

Jaruzelski odrzucił te wątpliwości. Zredagowane z walnym udziałem generała pytania nie dotykały istoty polskich problemów – ogólnikowo zapowiadały uzdrowienie gospodarki i demokratyzację: „1) Czy jesteś za pełną realizacją przedstawionego Sejmowi programu radykalnego uzdrowienia gospodarki zmierzającego do wyraźnej poprawy warunków życia społeczeństwa, wiedząc, że wymaga to przejścia przez trudny dwu-, trzyletni okres szybkich zmian? 2) Czy opowiadasz się za polskim modelem głębokiej demokratyzacji życia politycznego, której celem jest umocnienie samorządności, rozszerzenie praw obywateli i zwiększenie ich uczestnictwa w rządzeniu krajem?”.

Takie sformułowanie pytań ułatwiło decyzję opozycji. Wciąż nielegalna Solidarność uznała, że odpowiedzią na referendum, które nie przedstawiało rzeczywistej alternatywy, może być tylko bojkot. „Tak jak było i jest teraz, dłużej być nie może. O to Polaków nie trzeba pytać” – oświadczył Lech Wałęsa. Takie samo stanowisko zajęło podziemne kierownictwo związku. Władze usiłowały pozyskać poparcie Kościoła, ale i to im się nie udało. Biskupi ocenili, że referendum jest przedwczesne, a reforma gospodarcza bez przemian politycznych skazana na porażkę. Uznając konieczność zmian w niewydolnym systemie ekonomicznym, komuniści nie mieli wszakże zamiaru odrzucać monopartyjnych zasad, na których opierała się ich władza.

Jeśli wierzyć danym oficjalnym, 29 listopada 1987 r. do urn poszło 67 proc. uprawnionych (według opozycji niewiele ponad 50 proc.). Na pierwsze pytanie pozytywnie odpowiedziało 44 proc., na drugie – 46 proc., nie osiągnięto więc progu wymaganego w ustawie. Propozycje rządu odrzuciło ok. 5 mln obywateli.

Zaskoczone władze robiły dobrą minę do złej gry i uznały, że referendum nie przyniosło rozstrzygnięcia. Planowaną podwyżkę cen przeprowadzono na początku 1988 r. Jednak partyjną elitę ogarnęło poczucie bezsilności. Władza się w jakimś sensie zużyła – wspominał Jaruzelski. – Jak jest zmęczenie materiału, tak bywa i zmęczenie sprawowaniem władzy”. Przegrane referendum stanowiło dla szefa partii moment politycznie i psychologicznie decydujący – innego wyjścia z kryzysu niż kompromis z Solidarnością już nie było.

Powszechne uwłaszczenie i prywatyzacja

Frekwencja była także kluczowym elementem następnego plebiscytu, który odbył się już w wolnej Polsce, w 1996 r. Nowa ustawa o referendum, uchwalona w 1995 r., stanowiła, że rozstrzygnięcie następuje, jeżeli za przedstawioną propozycją opowie się większość biorących udział w głosowaniu. Jednakże wynik głosowania miał być wiążący pod warunkiem udziału w nim ponad połowy uprawnionych. Okazało się to również zbyt wysokim progiem.

Projekt referendum w sprawie powszechnego uwłaszczenia zgłosił Lech Wałęsa pod koniec swojej prezydenckiej kadencji, powracając w ten sposób do swego wyborczego programu „stu milionów dla każdego”. Datę głosowania wyznaczono na 18 lutego 1996 r. Sejm na ten sam dzień wyznaczył także drugie referendum, dotyczące prywatyzacji i wykorzystania pozyskanych w jej wyniku funduszy. W sumie obywatele mieli odpowiedzieć na pięć pytań – jedno nader ogólne, inne z kolei bardzo szczegółowe. Główne siły polityczne różniła odpowiedź na pytanie o rozszerzenie na kolejne przedsiębiorstwa programu Narodowych Funduszy Inwestycyjnych – instytucji dysponujących akcjami prywatyzowanych przedsiębiorstw państwowych. Unia Wolności i prezydent Aleksander Kwaśniewski namawiali na głosowanie w tej kwestii „tak”, natomiast NSZZ Solidarność oraz partie prawicy: ROP, ZChN, KPN, i inne przekonywały do odpowiedzi negatywnej. Rządząca koalicja SLD-PSL nie określiła swego stanowiska, po cichu licząc, że wynik nie będzie wiążący.

Tak też się stało. W referendum wzięło udział tylko 32,4 proc. Polaków. Polityczny sukces odniosła prawica, ponieważ 72,5 proc. głosowało zgodnie z jej sugestiami przeciwko rozszerzeniu programu NFI. W pozostałych kwestiach padło 90 proc. odpowiedzi pozytywnych, ale to nie miało już znaczenia.

Nowa konstytucja

Następne referendum dotyczyło kwestii fundamentalnej – nowej polskiej konstytucji. Uchwalona w Zgromadzeniu Narodowym ustawa zasadnicza, owoc kompromisu między lewicą i centrum, którego współautorem był Tadeusz Mazowiecki, stała się przedmiotem walki politycznej z pozaparlamentarną prawicą. Projekt wspierały partie rządzące – SLD i PSL, część opozycji – Unia Wolności i Unia Pracy, oraz prezydent Kwaśniewski. Prawica – Akcja Wyborcza Solidarność, Ruch Odbudowy Polski i inne ugrupowania – domagała się, aby referendum obejmowało, oprócz ustawy przegłosowanej w parlamencie, także przygotowany przez nią tzw. projekt obywatelski. Jednak na gruncie obowiązującego prawa nie było to możliwe. AWS i ROP wezwały więc do odrzucenia projektu. Stanowisko Kościoła było bardziej zniuansowane, ale również nieprzychylne nowej konstytucji.

Kampania przed referendum była ostrym politycznym starciem między prawicą a lewicą, przygotowaniem do walki wyborczej w roku następnym. Mocno zaangażował się w nią także prezydent Kwaśniewski, który projekt konstytucji rozesłał do 11 mln obywateli. W myśl obowiązującej tzw. małej konstytucji z 1992 r. ważność głosowania w sprawie ustawy zasadniczej nie podlegała rygorowi udziału większości uprawnionych – wystarczyła większość zwykła. Taką też przyniosło przeprowadzone 25 maja 1997 r. referendum, w którym wzięło udział 42,8 proc. wyborców. Za projektem konstytucji opowiedziało się 52,7 proc. głosujących, przeciwko było 45,9 proc. Choć przeciwnicy wskazywali, że ustawę zasadniczą poparło niespełna 6,5 mln Polaków, wynik głosowania był wiążący, co potwierdził Sąd Najwyższy 15 lipca. Uchwalona w ten sposób Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej obowiązuje do dziś.

Jednym z polityków, którzy wtedy głosowali przeciw, był Aleksander Hall, wówczas członek Stronnictwa Konserwatywno-Ludowego należącego do AWS. Oprócz względów politycznych kierowały nim także racje merytoryczne – krytykował niekonsekwentny podział kompetencji między rządem a prezydentem, zasadę wyborów proporcjonalnych do Sejmu, deklaratywny zapis praw społecznych. Z perspektywy czasu uznał jednak uchwalenie konstytucji za korzystne, gdyż zakończyło to okres ustrojowej prowizorki. „Pomimo swoich słabości (ich oceny nie zmieniłem) – napisał we wspomnieniach – konstytucja z 1997 r. była wyraźnym krokiem w dobrym kierunku w porównaniu z poprzednim stanem prawnym”.

Polska w Unii Europejskiej

Można przypuszczać, że większość przeciwników następnego projektu poddanego powszechnemu głosowaniu również dzisiaj nie żałuje, że je przegrali. Chodziło bowiem o przystąpienie Polski od Unii Europejskiej.

W grudniu 2002 r. zakończyły się wieloletnie negocjacje na temat traktatu akcesyjnego. Na szczycie w Kopenhadze Unia zadecydowała o przyjęciu 10 nowych członków. Polacy ze swej strony musieli akcesję zaaprobować w referendum. Tryb jego przeprowadzenia regulowała konstytucja, która podtrzymała zasadę, że o ważności decyduje udział większości uprawnionych. Sondaże opinii publicznej pokazywały, że większość popiera wejście kraju do zjednoczonej Europy, pod znakiem zapytania stała jednak, jak zwykle, frekwencja. Widmo nieprzyjęcia historycznego zaproszenia do Europy z powodu obywatelskiej bierności prześladowało wielu polityków, dziennikarzy i ekspertów. Toteż żeby zwiększyć szansę na dobrą frekwencję, uchwalona w marcu 2003 r. ustawa dopuściła głosowanie podczas dwóch dni, a nie tylko jednego.

Większość sił politycznych – SLD, PSL, PO, PiS i UW – namawiała do głosowania za. Powrót kraju do głównego nurtu historii Europy, po dziesięcioleciach komunistycznej izolacji, zdecydowanie popierał episkopat Polski. Papież Jan Paweł II wyraził to w formule: „Od unii lubelskiej do Unii Europejskiej!”. Negatywną kampanię prowadziło natomiast toruńskie Radio Maryja. Przeciw wejściu do UE opowiedziały się Liga Polskich Rodzin, Samoobrona i Unia Polityki Realnej.

Wyraźna większość obywateli nie dała posłuchu wezwaniom ugrupowań skrajnych. Referendum zorganizowane 7 i 8 czerwca 2003 r. przyniosło sukces zwolennikom akcesji. Frekwencja była, jak na polskie standardy, wysoka. Głosowało 58,8 proc., czyli ponad 17,5 mln na 29,8 mln uprawnionych. Na pytanie: „Czy wyraża Pani/Pan zgodę na przystąpienie Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej?” 77,4 proc. głosujących (13,5 mln) odpowiedziało „tak”. Głosy na „nie” oddało 22,5 proc. uczestników (blisko 4 mln).

Krótka historia polskich plebiscytów pokazuje, że większe szanse na udział obywateli mają te referenda, które dotyczą spraw najważniejszych, decydujących o przyszłości kraju, takich jak nowa konstytucja czy przyłączenie się do zjednoczonej Europy. W innych przypadkach Polacy głosują nogami, zostając w domu.

***

Autor jest profesorem Collegium Civitas, redaktorem naczelnym pisma „Wolność i Solidarność. Studia z dziejów opozycji wobec komunizmu i dyktatury”.

Polityka 35.2015 (3024) z dnia 25.08.2015; Historia; s. 56
Oryginalny tytuł tekstu: "Apetyt na referenda"
Więcej na ten temat
Reklama

Codzienny newsletter „Polityki”. Tylko ważne tematy

Na podany adres wysłaliśmy wiadomość potwierdzającą.
By dokończyć proces sprawdź swoją skrzynkę pocztową i kliknij zawarty w niej link.

Informacja o RODO

Polityka RODO

  • Informujemy, że administratorem danych osobowych jest Polityka Sp. z o.o. SKA z siedzibą w Warszawie 02-309, przy ul. Słupeckiej 6. Przetwarzamy Twoje dane w celu wysyłki newslettera (podstawa przetwarzania danych to konieczność przetwarzania danych w celu realizacji umowy).
  • Twoje dane będą przetwarzane do chwili ew. rezygnacji z otrzymywania newslettera, a po tym czasie mogą być przetwarzane przez okres przedawnienia ewentualnych roszczeń.
  • Podanie przez Ciebie danych jest dobrowolne, ale konieczne do tego, żeby zamówić nasz newsletter.
  • Masz prawo do żądania dostępu do swoich danych osobowych, ich sprostowania, usunięcia lub ograniczenia przetwarzania, a także prawo wniesienia sprzeciwu wobec przetwarzania, a także prawo do przenoszenia swoich danych oraz wniesienia skargi do organu nadzorczego.

Czytaj także

Ludzie i style

Antyk nad Adriatykiem

Murowana pogoda, szmaragdowe morze, pyszne jedzenie i perły rzymskiej architektury. Na dodatek, jeśli przestrzegamy reguł, wakacje w Chorwacji będą po prostu bezpieczne.

Prezentacja
24.03.2021
Reklama

Ta strona do poprawnego działania wymaga włączenia mechanizmu "ciasteczek" w przeglądarce.

Powrót na stronę główną