Miej własną politykę.

Pierwszy miesiąc prenumeraty tylko 9,90 zł!

Subskrybuj
Kraj

Podział Mazowsza. Warszawa zyska, obwarzanek straci

Na podziale województwa zyska już i tak bogata Warszawa. Na podziale województwa zyska już i tak bogata Warszawa. Piotr Rybarczyk / Forum
Czy wyodrębnienie z województwa mazowieckiego dwóch jednostek jest potrzebne? A jeśli tak, to komu i do czego?

Jak bumerang powracają pomysły podziałów i tworzenia nowych województw, najczęściej w odniesieniu do Mazowsza i wyodrębnienia województwa regionu stołecznego. Czemu ma to służyć? Do końca nie wiadomo, nie spotkałem się z klarownym dokumentem, który przedstawiałby pełną i spójną wizję tej zmiany. Ale z wypowiedzi można wyłuskać argumenty jej zwolenników:

1. Podział Mazowsza ma poprawić dostęp do środków unijnych, utrudniony zawyżaniem statystycznego poziomu zamożności regionu przez Warszawę i jej najbliższe okolice.

2. Podział pozwoliłby skierować większy strumień środków na odległe od stolicy fragmenty Mazowsza, a w efekcie zwiększyć dostęp mieszkańców tych obszarów do różnych usług publicznych.

3. Miasto lub miasta, które stałyby się siedzibami władz nowego województwa, zyskałyby rozwojowy impuls, pomagający im zwalczyć problemy, na które napotykają od utraty statusu miasta wojewódzkiego po reformie z lat 1998–99.

Czy te obietnice mają szansę się spełnić?

Czytaj też: Samorządowe konfrontacje. Podział Mazowsza to dopiero początek

Dostęp do funduszy unijnych?

Argument dostępu do funduszy UE jest nieaktualny od 2018 r. Komisja Europejska zaaprobowała wówczas postulowany przez marszałka Adama Struzika podział na dwa odrębne regiony statystyczne NUTS-2. Odtąd Warszawa nie zawyża żadnych wskaźników reszty Mazowsza, bo jest traktowana jako region odrębny. Formułując zasady przyznawania środków dla poszczególnych regionów, KE kieruje się właśnie statystykami rozwoju gospodarczego w regionach NUTS-2. A więc podział województwa mazowieckiego na dwie mniejsze jednostki samorządowe nic by tu nie zmienił.

Inna sprawa: od początku się obawiałem, że podział statystyczny stanie się pretekstem dla władz centralnych, by wyjąć zarządzanie funduszami strukturalnymi na Mazowszu z gestii samorządu wojewódzkiego. I faktycznie pojawiły się głosy mogące świadczyć o tym, że obawy te nie były przesadzone. Tymczasem z wcześniejszych badań, które prowadziłem, wynika dość jasny wniosek, że jeśli chodzi o inwestycje o skali lokalnej, to zarządzanie nimi na poziomie regionalnym daje lepsze rezultaty niż zarządzanie centralne.

Czytaj też: Samorządowcy na froncie

Warszawa bierze więcej?

Przekonanie, że podział województwa na dwa mniejsze doprowadziłby do bardziej równomiernego rozwoju całego regionu, też w moim przekonaniu nie wytrzymuje konfrontacji z faktami. Kryje się za nim założenie, że władze wojewódzkie koncentrują środki na działaniach realizowanych w stolicy, zaniedbując resztę regionu.

Nie znam faktów potwierdzających taką tezę. Kilka lat temu badałem realizację Regionalnych Programów Operacyjnych w latach 2007–13 w kilku województwach. W regionach, których stolicami były największe ośrodki miejskie (jak Warszawa, Poznań czy Kraków), przeważało raczej przekonanie, że przy rozdziale środków faworyzowane są bardziej peryferyjnie położone ośrodki, bo „wielkie miasta i tak się rozwijają i w ogóle dadzą sobie radę bez naszej pomocy”.

Przemawia za tym zresztą logika polityczna. Wystarczy sobie uświadomić, że w sejmiku województwa mazowieckiego zasiada 15 radnych wybieranych w Warszawie i 36 wskazywanych w pozostałych częściach województwa. Oczekiwanie, że w takiej sytuacji zarząd województwa w sposób nieomal samobójczy forsowałby interesy stolicy wbrew interesom innych części regionu, to odważna hipoteza.

Owszem, duże miasta pozyskują często więcej środków niż mniejsze ośrodki (w przeliczeniu na mieszkańca). Ale to wynika nie z alokacji środków regionalnych, a z większych funduszy z programów zarządzanych na poziomie kraju. To z kolei – z faktu, że w programach tych preferowane są wielkie inwestycje mające szerszy wpływ na otoczenie, a o takie projekty łatwiej w największych aglomeracjach.

Czytaj też: Siła Polski lokalnej. Na przekór rządowi i pandemii

Mniejsze dochody…

Natomiast podział województwa wpływałby na możliwość wykonywania zadań, za które odpowiada samorząd regionalny. Jakich? Najważniejsze to dofinansowanie przewozów kolejowych, utrzymanie i modernizacja dróg wojewódzkich, wyposażenie wojewódzkich szpitali czy utrzymanie obiektów kultury (muzeów, teatrów). Wbrew temu, co sugerują liczni zwolennicy podziału, z czysto finansowego punktu widzenia na takiej zmianie zyskałby region stołeczny, a mocno straciła pozostała część Mazowsza.

Powyższą tezę można uzasadniać, wskazując zarówno na stronę dochodową, jak i wydatkową budżetu. Przyjrzyjmy się najpierw dochodom. Ponieważ składają się przede wszystkim z udziałów w podatkach CIT i PIT, podział wzmocni region stołeczny, gdzie wpływy z danin są zdecydowanie najwyższe. W efekcie stolica będzie musiała zapłacić jeszcze wyższy niż teraz tzw. podatek janosikowy (wpłatę na subwencję regionalną, która potem zasila budżety biedniejszych województw) – wzrośnie o ok. 180 mln zł rocznie, ale z nawiązką zrekompensują to wyższe dochody podatkowe w przeliczeniu na mieszkańca. W tej chwili dla całego Mazowsza są one wyższe od przeciętnych w kraju mniej więcej dwuipółkrotnie; po podziale byłyby wyższe ponadczterokrotnie.

Z kolei dochody podatkowe pozostałej części województwa spadłyby poniżej średniej (do ok. 80 proc.). Mazowsze dostałoby wprawdzie dodatkowe ok. 100 mln zł subwencji regionalnej oraz ok. 120 mln zł subwencji wyrównawczej. Ale te 220 mln nie zrekompensuje strat wynikających z niskich dochodów podatkowych i utraty możliwości korzystania z części dochodów wypracowanych w regionie stołecznym. W przeliczeniu na mieszkańca łączne dochody takiego województwa wyniosłyby około trzech piątych obecnych dochodów mazowieckiego.

Natomiast dochody regionu stołecznego – nawet po uwzględnieniu dodatkowej płatności „janosikowego” – byłyby (w przeliczeniu na mieszkańca) jeszcze wyższe niż obecnie i o ponad 60 proc. wyższe niż te województwa „obwarzankowego”.

Czytaj też: Kryzysowa zmowa. Miasta przejmują inicjatywę

Dochody województwa mazowieckiego i nowych województw po podzialePaweł Swianiewicz/•Dochody województwa mazowieckiego i nowych województw po podziale

…większe wydatki

Problemy dla „Mazowsza bez Warszawy” dostrzeżemy też, kiedy spojrzymy na potrzeby wydatkowe. Przyjrzyjmy się tylko kosztom transportu – dział pochłania prawie połowę wojewódzkich wydatków ze środków innych niż dotacje. Drogi wojewódzkie przebiegają przecież w znakomitej przewadze przez rozległe tereny Mazowsza poza regionem stołecznym. Zresztą Warszawa już dziś finansuje utrzymanie dróg wojewódzkich na swoim terenie, więc przejęcie zadań województwa z tego punktu widzenia nic by nie kosztowało. Natomiast „Mazowsze zewnętrzne” utrzymanie i remonty dróg musiałoby jakoś sfinansować.

Podobnie wygląda sprawa przejazdów kolejowych. Wpływy ze sprzedaży biletów w obszarze metropolitalnym Warszawy niemal w pełni pokrywają ponoszone koszty. Natomiast dużych dopłat wymagają przejazdy na liniach bardziej oddalonych od stolicy, np. Siedlce–Łuków, Sierpc–Płock czy dojazdy do aglomeracji warszawskiej z dalszych odległości: Dęblina, Siedlec, Radomia, Małkini itp. Te przejazdy trzeba by nadal finansować, co byłoby bardzo trudne – o ile nie niemożliwe – zważywszy że dochody budżetowe byłyby znacznie niższe niż obecnie.

Wniosek: przy zachowaniu systemu finansowania samorządów w Polsce utrzymanie na obecnym poziomie usług dostarczanych mieszkańcom Mazowsza byłoby po podziale niemożliwe. Nie mówiąc już o poprawie jakości czy rozbudowie tych usług.

Czytaj też: Na zarazę samorząd

Wątpliwe korzyści ze stołeczności

Nie jest jasne, gdzie znajdowałaby się siedziba nowo powstałego województwa. W Radomiu, Płocku, Siedlcach? A może instytucje wojewódzkie byłyby rozdzielone między dwa z wymienionych? W każdym razie część polityków samorządowych i znaczna część mieszkańców tych miast sądzi, że funkcja stolicy byłaby ważnym impulsem rozwojowym, pozwalającym na radykalną poprawę ich sytuacji gospodarczej.

Czy tak byłoby rzeczywiście? Myślę, że przekonanie o zbawiennym wpływie funkcji stołecznych na rozwój miasta bierze się z dwóch przesłanek. Po pierwsze, kiedy w 1975 r. powstały nowe województwa, ich stolice – będące często stosunkowo niewielkimi ośrodkami miejskimi – zaczęły się szybko rozwijać. Ale działo się to w zupełnie innych warunkach gospodarczych i politycznych. Zakres gospodarki rynkowej był wtedy minimalny, a większość decyzji o wyborze i szczegółowej lokalizacji inwestycji podejmowały ówczesne władze (partyjno-państwowe).

Po drugie, przeżywane w latach 90. trudności związane z transformacją gospodarczą – szczególnie dotkliwe poza obszarami metropolitalnymi – a także spowolnienie gospodarcze przełomu XX i XXI w. zbiegły się w czasie z reformą administracyjną lat 1998/99. Wywołało to mylne wrażenie zależności przyczynowo-skutkowej. Miasta, o których mówimy, w większości przeżywałyby bardzo podobne kłopoty, bez względu na to, czy utrzymałyby status stolic, czy nie.

Wiele badań prowadzonych za granicą wskazuje, że funkcje stołeczne pozytywnie wpływają na rozwój, ale z badań tych wynikają dodatkowe warunki, jakie muszą być spełnione, by taka zależność zaistniała. Po pierwsze, jest ona wyraźniejsza w przypadku stolic krajów lub podmiotów wchodzących w skład federacji (np. stany w USA). Po drugie, wzmacnia ją sytuacja niedemokratycznego charakteru rządów, np. obawiających się zamieszek w stolicy bardziej niż w innych częściach kraju i w związku z tym „dosypujących środki” na rozwój, by mieszkańcy mieli mniej powodów do niezadowolenia. Po trzecie, zależność ta jest silniejsza przy dominacji sektora publicznego w gospodarce (jak np. w PRL).

Po czwarte, wpływowi stołeczności na rozwój sprzyjają niestabilność i niejasność przepisów, powodujących, że firmy chcą mieć bliski dostęp do osób stanowiących o prawie. Po piąte, są badania sugerujące przeciwną zależność: miasta szybciej rozwijające się zostają stolicami, a nie odwrotnie. Po szóste, według niektórych badaczy stołeczność może szkodzić, bo drenuje gospodarkę z zasobów wykwalifikowanej siły roboczej znajdującej zatrudnienie w administracji, a administrację miejską pozbawia specjalistów zatrudniających się w organach władz regionalnych.

Wszystko to powoduje, że automatycznego, pozytywnego wpływu stołeczności na rozwój miast nie można traktować jako oczywistości. Przeprowadzone niedawno badanie Anny Kurniewicz dowodzi, że w przypadku reformy z 1998 r. wpływ ten był wątpliwy. We wcześniejszych dyskusjach na ten temat zmiany tracących status miast wojewódzkich porównywano ze zmianami w największych ośrodkach, jak Warszawa, Poznań czy Wrocław. Wyciąganie stąd wniosków o zgubnym wpływie utraty statusu miasta wojewódzkiego to nieporozumienie – trzeba porównywać podobne z podobnym.

Kurniewicz zestawiała zmiany kilku wskaźników (liczba ludności, dochody z podatków od przedsiębiorstw, bezrobocie, przyrost powierzchni nieruchomości komercyjnych) w miastach, które po 1998 r. przestały pełnić funkcje stolic województwa, z PODOBNYMI do nich pod względem liczby mieszkańców, które funkcje stołeczne zachowały. Okazuje się, że trend zmian w obu grupach był bardzo podobny. A skoro tak, to oczekiwanie, że odzyskanie pozycji stolicy województwa automatycznie rozwiąże problemy, jest szkodliwym złudzeniem.

Czytaj też: Koalicja europejskich stolic będzie walczyć o demokrację

Zmiany wskaźnika rozwoju gospodarczego (WRG) w byłych miastach wojewódzkich liczących 100–250 tys. mieszkańców z miastami wojewódzkimi o podobnej wielkości – średnia dla obu grup miastPaweł Swianiewicz/•Zmiany wskaźnika rozwoju gospodarczego (WRG) w byłych miastach wojewódzkich liczących 100–250 tys. mieszkańców z miastami wojewódzkimi o podobnej wielkości – średnia dla obu grup miast

A zatem: po co ten podział?

Skoro zatem wszystkie argumenty nie wytrzymują krytycznej konfrontacji z faktami, to dlaczego ten podział jest tak często forsowany? Przychodzi mi do głowy kilka odpowiedzi. Pierwsza jest taka, że są jakieś dodatkowe argumenty, których nie dostrzegam.

Pozostałe odpowiedzi są z gruntu pesymistyczne. Forsowanie podziału może być efektem niewiedzy (graniczącej czasem z ignorancją), nieznajomości lub braku zrozumienia faktów, o których mowa wyżej. Optymistyczny wariant tej sytuacji byłby taki, że przytaczanie liczb i danych doprowadziłoby może do wzrostu wiedzy i zmiany planów w tym zakresie.

Ostatnia możliwość to cynizm polityków, którzy zdają sobie sprawę z potencjalnych negatywnych skutków podziału, ale forsują go z powodów innych niż oficjalnie deklarowane. Na przykład po to, by odwrócić uwagę opinii publicznej od niewygodnych wydarzeń. Optymistyczny wariant takiej sytuacji byłby taki, że o podziale Mazowsza się mówi, ale nie planuje się go wprowadzać. Do odwracania uwagi samo mówienie wystarczy, a może nawet jest lepsze niż faktyczna realizacja zamiarów.

Ostatnim wytłumaczeniem dążenia do podziału może być chęć odniesienia zysku politycznego (nadzieja, że przy nowym układzie granic uda się przejąć władzę w jednym lub obu nowo powstałych województwach). Nie można wykluczyć tej hipotezy, ale jej analiza zdecydowanie wykracza poza ramy tego artykułu.

Czytaj też: Po co prezes PiS chce dzielić Mazowsze na dwa województwa?

Po co ten pośpiech?

I na koniec: zmiana podziału województw to naprawdę poważna decyzja. Ogłaszanie jej za pomocą półoficjalnych wypowiedzi polityków powtarzających, że „już niedługo”, „najdalej za pół roku” itp., to nie jest najlepszy sposób rozmowy na ten temat. Oczekiwałbym klarownego przedstawienia wizji i celów, potem czasu na spokojną dyskusję ekspertów, partnerów społecznych i samorządowych, a dopiero potem decyzji. Sądzę, że całość powinna zająć minimum półtora roku.

Poza skutkami dla wszystkich mieszkańców warto pamiętać o kilku tysiącach pracowników administracji i jednostek podległych samorządowi. Oni też mają prawo wiedzieć, czego się spodziewać w najbliższym czasie. Czy np. przenosić się do Warszawy, czy lepiej szukać mieszkania w Radomiu, Płocku, Siedlcach? Czy jednostka, w której pracują, będzie dalej funkcjonowała, czy też stracą pracę w ciągu kilku najbliższych tygodni? Pośpiech jest czasem bardzo ważny. Ale mówimy o zagadnieniu, w którym namysł i przewidywalność wydają się znacznie istotniejsze.

Czytaj też: Debata „Polityki”. Rząd czy samorząd?

Więcej na ten temat
Reklama
Reklama

Ta strona do poprawnego działania wymaga włączenia mechanizmu "ciasteczek" w przeglądarce.

Powrót na stronę główną