Banki pod nadzorem

Nadzorcy pieniędzy
Kto czuwa nad bezpieczeństwem pieniędzy, które powierzyliśmy bankom? Wbrew pozorom, nie uzbrojeni strażnicy potężnych sejfów, ale urzędnicy nadzorujący rynek finansowy. Trwa dyskusja, jaki model nadzoru byłby najlepszy, aby kryzys więcej się nie powtórzył.
Teraz cały świat zastanawia się, co zrobić, aby kryzys 2008 r. już się nie powtórzył?
Marek Sobczak/Polityka

Teraz cały świat zastanawia się, co zrobić, aby kryzys 2008 r. już się nie powtórzył?

Dziś banki działają na wielu rynkach – w sektorze giełdowym, ubezpieczeniach, funduszach inwestycyjnych.
Marek Sobczak/Polityka

Dziś banki działają na wielu rynkach – w sektorze giełdowym, ubezpieczeniach, funduszach inwestycyjnych.

Polityka

Od chwili wybuchu kryzysu finansowego w 2008 r. Polacy preferują bezpieczne formy oszczędzania. Gra na giełdzie, inwestowanie w funduszach już nie pociągają tak jak dawniej, choć obiecywane zyski wyglądają atrakcyjnie; wolimy niższe, ale pewne odsetki. Na bankowych lokatach zgromadziliśmy już 425 mld zł. Polskie banki walcząc o klientów muszą odbudowywać wiarygodność, mocno nadszarpniętą wydarzeniami sprzed dwóch lat. Na szczęście nie uczestniczyły w hazardowych inwestycjach amerykańskiego rynku subprime (co wiele zagranicznych banków doprowadziło do bankructwa), więc przeszły przez kryzys suchą nogą. Jednak odium niechęci i nieufności spadło solidarnie na wszystkich bankowców.

Dlatego oburzenie wśród członków Związku Banków Polskich wywołała konferencja zorganizowana przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, podczas której zaprezentowano wyniki badań opinii publicznej. Wynikało z nich, że banki cieszą się zaufaniem zaledwie 39 proc. Polaków. Bankowcy zapowiedzieli, że poskarżą się na UOKiK Komitetowi Stabilności Finansowej, bo cytowane badanie zrobiono tuż po wybuchu kryzysu w 2008 r. Dzisiejsze wyniki ankiet wskazują, że jest dużo lepiej. Taka manipulacja podważa wiarygodność banków. A przecież banki są instytucjami zaufania publicznego.

Zaufanie rośnie

Na poziom zaufania do banków wpływ mają również działania państwa, które nadzoruje i reguluje rynek bankowy. W wielu krajach wybuch kryzysu w 2008 r. zmusił władze do podjęcia bezprecedensowych działań: nacjonalizacji upadających banków, przejmowania toksycznych aktywów (przez tworzenie państwowych tzw. złych banków) czy gwarantowania bezpieczeństwa lokat zgromadzonych na kontach. W niektórych przypadkach (np. Islandii czy Irlandii) same państwa stanęły w efekcie tych działań przed widmem bankructwa.

W Polsce, na szczęście, tak nie było, choć rządowa decyzja o podniesieniu gwarancji lokat do równowartości 50 tys. euro okazała się skuteczną metodą studzenia emocji. Od stycznia 2011 r. kwota ta ulega podwojeniu. W przypadku niewypłacalności banku Bankowy Fundusz Gwarancyjny (BFG – o nim dalej) zapewni osobom fizycznym i prawnym (z wyłączeniem m.in. instytucji finansowych oraz Skarbu Państwa) zwrot 100 proc. ich depozytów – do równowartości 100 tys. euro. Zmiana jest efektem wprowadzenia do polskiego prawa przepisów UE, które ustalają wspólne reguły gwarantowania depozytów bankowych. Chodzi o uniknięcie tego, co było zmorą pierwszych miesięcy po wybuchu kryzysu – przenoszenia przez klientów lokat z banków w jednych krajach do drugich w zależności od wysokości gwarancji udzielanych przez poszczególne rządy.

Gwarantowanie wypłat depozytów w przypadku niewypłacalności banku jest jednym z podstawowych zadań Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Ta podlegająca ministrowi finansów instytucja, zarządzana przy współpracy z przedstawicielami Narodowego Banku Polskiego, Komisji Nadzoru Finansowego i Związku Banków Polskich (tworzących Radę BFG), jest ważnym elementem nadzoru państwa nad sektorem bankowym. Już wielokrotnie musiała w praktyce realizować swoje zadania. Od 1995 r. doszło do upadłości 5 banków komercyjnych i 89 spółdzielczych. Dzięki BFG 318 tys. uprawnionych otrzymało ponad 800 mln zł. Pieniądze te pochodziły głównie z rezerw obowiązkowych, tworzonych na ten cel przez wszystkie banki działające na rynku. Na szczęście od 2001 r. nie doszło do upadłości żadnego polskiego banku. Co nie znaczy, że nie zdarzały się im rozmaite kłopoty. Niektóre znalazły się blisko stanu niewypłacalności. Po pomoc mogły się zwrócić do BFG. W latach 1995–2009 fundusz udzielił pożyczek na kwotę blisko 4 mld zł.

– Bankowy Fundusz Gwarancyjny to siatka asekuracyjna rozciągnięta pod sektorem bankowym – ma złagodzić skutki upadku. Ważne jest jednak, by uniknąć jej stosowania. To może zapewnić regulacja rynku i skuteczny nadzór – tłumaczy dr Andrzej Raczko, członek zarządu NBP, w przeszłości minister finansów w rządzie Marka Belki.

Nadzorem i regulacją zajmują się trzy instytucje – Komisja Nadzoru Finansowego, Narodowy Bank Polski oraz Ministerstwo Finansów. Każda działa w nieco inny sposób i na innym polu. Koordynacją tych działań zajmuje się Komitet Stabilności Finansowej, powstała niedawno instytucja, w skład której wchodzi przewodniczący KNF, prezes NBP i minister finansów. Ta wielka trójka to trzy bezpieczniki polskiego systemu bankowego.

Kolegialny nadzorca

Najważniejsza w tym układzie wydaje się Komisja Nadzoru Finansowego – kolegialny nadzorca i regulator rynków finansowych. Nie tylko bankowego, ale także papierów wartościowych i giełd, ubezpieczeń, funduszy emerytalnych i inwestycyjnych. Wszystkie najważniejsze wydarzenia w życiu banku wymagają akceptacji KNF. Począwszy od chwili jego powstania, który musi być poprzedzony uzyskaniem licencji. Tę zaś Komisja wydaje po spełnieniu szczegółowych wymagań (kapitał, akcjonariat, statut, plan finansowy itd.). Także zmiany w akcjonariacie, a nawet nominacje na stanowiska w zarządzie wymagają uzyskania akceptacji.

– KNF prowadzi nadzór ostrożnościowy. Wydaje normy nadzorcze, wiążące cały sektor bankowy, określające np. miary ryzyka, sprawy związane z kapitałami czy płynnością. Druga forma to rekomendacje, czyli zbiory dobrych praktyk. Komisja określa w nich na przykład minimalne standardy badania zdolności kredytowej klientów – wyjaśnia Stanisław Kluza, przewodniczący KNF. Dodaje, że Komisja w swych decyzjach musi brać pod uwagę z jednej strony naturalną chęć bankowców do ekspansji i zwiększania zysku, a z drugiej potrzebę ochrony rynku i klientów przed zbyt ryzykownymi decyzjami. Analiza przyczyn kryzysu finansowego dowodzi, że nadzorcy nie byli w stanie zapanować nad hazardowymi posunięciami bankowców lub też mieli kłopoty z ustaleniem, z czego ten hazard wynika.

Jednym ze sposobów czuwania nad kondycją banków są tzw. stress-testy, polegające na badaniu współczynnika wypłacalności banku. Chodzi tu o stosunek kapitałów własnych banku do jego aktywów ważonych ryzykiem (czyli bierze się poprawkę – liczoną według ustalonych wzorów – na zagrożenia związane z poszczególnymi typami aktywów). Im wyższy udział kapitałów własnych, tym generalnie lepiej. Takie stress-testy mogą być prowadzone indywidualnie, a także grupowo dla wielu banków w różnych krajach. W niedawnym europejskim teście (badano kilkadziesiąt największych banków) był jeden polski – PKO BP – i zaliczył go bez problemów. Średnia dla wszystkich prześwietlanych instytucji wyniosła wówczas 6 proc. PKO BP miał wskaźnik ponad dwa razy większy.

Więcej płynności!

Drugim bezpiecznikiem systemu są Rada Polityki Pieniężnej i Narodowy Bank Polski. Ta pierwsza, kierowana przez prezesa NBP, prowadzi politykę pieniężną m.in. ustalając poziom stóp procentowych (określa cenę pieniądza na rynku międzybankowym). Wyznacza też poziom rezerw obowiązkowych (część środków banku komercyjnego musi zostać zdeponowana na koncie w NBP) oraz prowadzi tzw. operacje rynku otwartego (sprzedaż lub skup bankowych papierów dłużnych). Wszystko to wpływa na warunki makroekonomiczne, w jakich działa sektor bankowy. Dlatego mówi się, że NBP prowadzi nadzór monetarny.

– Znaczenie NBP najlepiej było widać na przełomie lat 2008 i 2009. Banki komercyjne nagle straciły do siebie zaufanie i przestały sobie pożyczać pieniądze. Powstało niebezpieczeństwo załamania się systemu z powodu braku płynności finansowej. Wtedy NBP zaczął pożyczać bankom pieniądze ratując sytuację – wyjaśnia dr Andrzej Raczko.

Trzecim bezpiecznikiem jest minister finansów. To jemu podlega Bankowy Fundusz Gwarancyjny, to on ma inicjatywę ustawodawczą i wpływ na politykę gospodarczą. On także, w skrajnej sytuacji, może podejmować decyzje ratujące system bankowy, gdyby zaszła taka potrzeba.

Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Bank Światowy, Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju czy Europejski Bank Centralny stanowią drugą linię bezpieczników systemu, gdyby sytuacja przerosła instytucje krajowe. Elastyczna linia kredytowa, jaką przyznał Polsce i kilkanaście dni temu przedłużył Międzynarodowy Fundusz Walutowy (na 30 mld dol.), jest praktycznym przykładem, jak może to funkcjonować (patrz s. 42). Linii kredytowej na razie Polska nie zamierza wykorzystywać, ale stanowi ona rodzaj polisy na wypadek, gdyby pojawiły się finansowe turbulencje.

Lekcja kryzysu

Kolejną linię zabezpieczeń stanowią organizacje międzynarodowe, zajmujące się regulacją rynku finansowego. 1 stycznia 2011 r. rozpoczął działalność Europejski System Nadzoru Finansowego, który ma czuwać nad stabilnością finansową krajów UE, budować zaufanie do systemu finansowego i chronić prawa konsumenta. W jego skład wchodzą m.in. Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego oraz europejskie urzędy nadzoru poszczególnych segmentów rynku finansowego, w tym Europejski Urząd Nadzoru Bankowego. We władzach Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego zasiada prezes NBP Marek Belka.

Szczególną pozycję wśród międzynarodowych organizacji zajmuje Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego, skupiający szefów banków centralnych i nadzorców rynków finansowych z 26 krajów świata. Polska nie jest wprawdzie jego członkiem, ale uczestniczy w pracach. Komitet ustala standardy nadzorcze i opracowuje zalecenia dla banków dotyczące m.in. zarządzania ryzykiem finansowym czy poziomu kapitałów. Zalecenia te przyjmują formę tzw. umów kapitałowych. Najnowsza, trzecia wersja umowy (zwana Bazyleą III), nad którą trwa jeszcze dyskusja, zawiera wnioski, jakie rynkowi nadzorcy wyciągnęli z niedawnego kryzysu. Można się spodziewać, że ich ustalenia staną się unijnym standardem. Zdaniem przewodniczącego KNF Stanisława Kluzy, Polska nie będzie miała z tym problemu, bo np. proponowany podwyższony wskaźnik wypłacalności już dzisiaj jest osiągnięty przez polskie banki. Stało się to m.in. dzięki nakłonieniu właścicieli banków do niewypłacania sobie dywidendy za 2009 r. po to, by pieniądze mogły posłużyć do podwyższenia kapitału.

Teraz cały świat zastanawia się, co zrobić, aby kryzys 2008 r. już się nie powtórzył? Jak powinien wyglądać nadzór nad rynkami finansowymi w dobie Internetu, gdy pieniądze płyną z jednego końca świata na drugi tyle, ile trwa kliknięcie komputerową myszką? Czy system ma być krajowy, czy też może międzynarodowy? Rozproszony, czyli odrębny dla każdego segmentu rynku finansowego, czy też zintegrowany? Obie wersje mają swoje wady i zalety. Integracja nadzoru jest odpowiedzią na integrację rynku usług finansowych. Dziś banki działają na wielu rynkach – w sektorze giełdowym, ubezpieczeniach, funduszach inwestycyjnych. Z drugiej jednak strony banki centralne, jako nadzorcy, mają lepszy wgląd w sytuację sektora bankowego i większe możliwości szybkiej reakcji.

Trudno o cudowną receptę w sytuacji, gdy cały czas chodzi o godzenie wody z ogniem: wolnego rynku z jego ograniczaniem, nieskrępowanej woli zysku z umiarkowaniem i roztropnością.

Czytaj także

W nowej POLITYCE

Zobacz pełny spis treści »

Poleć stronę

Zamknij
Facebook Twitter Google+ Wykop Poleć Skomentuj

Ta strona do poprawnego działania wymaga włączenia mechanizmu "ciasteczek" w przeglądarce.

Powrót na stronę główną