Społeczeństwo

Dziwność biurokracji. Czy PiS przywróci kierowniczą rolę partii?

Posiedzenie Rady Ministrów, 4 maja 2022 r. Posiedzenie Rady Ministrów, 4 maja 2022 r. Krystian Maj / Kancelaria Prezesa RM
Jarosław Kaczyński chce, aby szefowie regionalnych instancji partyjnych nie piastowali stanowisk państwowych. Czyżby to oznaczało powstanie podobnego modelu nomenklaturowego co w PRL, z kierowniczą rolą partii w tle?

Etymologicznie biurokracja to władza urzędników, a więc tych, którzy siedzą w biurach (za biurkami). Max Weber, sławny socjolog niemiecki, określił biurokrację jako wykonywanie czynności w ramach zarządzania czymś przez wskazanie, że jej cechami są w szczególności hierarchiczna struktura organizacyjna, trwałe przepisy regulujące merytoryczne załatwianie spraw, obieg dokumentów, dobór pracowników według kwalifikacji oraz oddzielenie stanowisk pracy od osobistej własności i interesów spraw osób, które zajmują te stanowiska.

Weber zdawał sobie sprawę, że jest to idealny typ struktury administracyjnej, który może ulec patologii w każdym ze wskazanych rysów. Sam przestrzegał przed swoistą dehumanizacją biurokracji, prowadzącą do nadmiernego formalizmu, ale uważał, że trudno sobie wyobrazić funkcjonowanie jakiegokolwiek państwa, dawnego lub współczesnego, bez struktury biurokratycznej. W świadomości potocznej biurokracja kojarzy się raczej negatywnie – z uciążliwym i drobiazgowym, właśnie nadmiernie formalistycznym sposobem załatwiania spraw obywateli przez agendy państwowe złożone z urzędników.

Mamy tedy dwa rozumienia biurokracji, jedno opisowe, tj. weberowskie i techniczne, a drugie potoczne i negatywnie wartościujące. Przy pierwszym biurokracja i struktura administracyjna są tym samym (często też mówi się o biurokracji jako korpusie urzędniczym), przy drugim pierwsza jest złą administracją. Okazuje się przy tym, że pewne typy ustrojowe, mianowicie reżimy totalitarne i autorytarne, są bardziej skłonne do biurokratycznych przerostów od systemów demokratycznych. To oczywiste, bo totalitaryzm i autorytaryzm funkcjonują na zasadzie programowego kontrolowania obywateli, a to wymaga drobiazgowego określenia, co wolno człowiekowi i jak urząd ma na to reagować. Generalnie ma być tak, że ma być wolno raczej mniej niż więcej, a urząd ma dbać o to, aby tak było. O ile w typowym ładzie demokratycznym obowiązuje zasada, że jeśli coś nie jest zakazane, to jest dozwolone, o tyle w systemie przeciwnym faworyzuje się regułę, że jest zakazane to, co nie jest wyraźnie dozwolone. Ideałem dla totalnego biurokraty jest taka sytuacja, w której dowolne zachowanie jest albo nakazane albo zakazane ­– tertium non datur, tj. sfera wolności jest wyzerowana.

Czytaj też: Prawoskręt władzy. Początki totalitaryzmu w Polsce

Gdy tysiąc osób zajmuje się sobą

Funkcjonowanie struktury administracyjnej zależy także od tradycji danego kraju (ciekawym przykładem jest wpływ konfucjanizmu na urzędników w Chinach), tego, czy dane państwo było imperium kolonialnym, czy nie (inny był wymiar biurokracji w metropolii, a inny w koloniach), albo struktury wewnętrznej (kraje o dużym znaczeniu organów lokalnych, np. federacje, są na ogół mniej zbiurokratyzowane od scentralizowanych – „na ogół”, bo np. Federacja Rosyjska jest kontrprzykładem).

Okoliczności te wskazują, że problemy z biurokracją pojawiają się także w państwach na serio traktujących powinności demokratyczne. Teoretycy administracji zauważyli, że urzędnicy wykazują tendencję do poszerzania swego zakresu władzy, a czynią to np. przez wykazywanie, że mają coraz więcej pracy. Bardzo prostą metodą jest kreowanie nowych zadań, a to, jak wynika z definicji, intensyfikuje poszczególne cechy biurokracji. Laurence Peter, kanadyjski teoretyk organizacji, sformułował zasadę, że instytucja zatrudniająca ponad tysiąc urzędników ma tyle pracy sama z sobą, że nie potrzebuje żadnych bodźców z zewnątrz.

To oczywiście satyra, ale immanentną cechą biurokracji jest to, że problemy petentów stara się traktować jako drugorzędne w porównaniu z własnym „życiem wewnętrznym”, polegającym np. na sprawozdawczości, tworzeniu mechanizmów minimalizujących odpowiedzialność, przewlekaniu terminu załatwiania spraw, zwracaniu się do organów zwierzchnich o wskazówki, jak rozwiązać dany problem, zwiększaniu zatrudnienia, komplikacji struktury organizacyjnej itp.

Proszę zwrócić uwagę, że na razie nie ma mowy o nadużywaniu stanowisk urzędniczych do takich przypadków jak przywłaszczanie sobie majątku publicznego czy zatrudnianie członków rodzin „za biurkiem” urzędu, na który ma się wpływ z uwagi na zajmowane stanowisko. Tendencje biurokratyczne, o których mowa w tym akapicie, są niejako esencjalnie związane ze strukturą działania biurokracji jako struktury organizacyjnej. Stąd pytanie, czy i ewentualnie jak przeciwdziałać negatywnym tendencjom naturalnie wmontowanym w sposób funkcjonowania urzędów i prowadzących do zagrożeń praworządności. Typowymi środkami są sądownictwo administracyjne, rzecznicy praw obywatelskich i instytucje samorządowe – zarówno terytorialne, jak i zawodowe (prawnicze, lekarskie itp.). Ważną rolę odgrywają również reakcje medialne na to, co dzieje się w biurokratycznym świecie.

Czytaj też: Dlaczego Rosjanie popierają Putina i wciąż chwalą Stalina

II RP i tendencje autorytarne

Polska przedrozbiorowa nie wytworzyła własnego modelu biurokratycznego ani nie przejęła w pełni jakiegoś obcego. Sarmackie zasady w rodzaju „szlachcic na zagrodzie równy wojewodzie”, „jedz, pij i popuszczaj pasa” i podobne generowały swoisty anarchizm administracyjny, podbudowany silnymi barierami pomiędzy poszczególnymi stanami, przysłowiową prywatą szlachty i nieszczęsnym hasłem „Polska nierządem stoi”.

Konstytucja 3 Maja próbowała to jakoś naprawić, ale brakło czasu. Okres zaborów poddał Polskę trzem różnym reżimom biurokratycznym. Żaden z nich, może poza habsburskim na przełomie XIX i XX w., nie był traktowany jako „nasz”, co skutkowało brakiem szacunku dla „obcej” administracji i jej decyzji. II Rzeczpospolita też nie rozwiązała problemu biurokracji i administracji. Kadry były odziedziczone po zaborach, a na wykształcenie własnych od początku nie stało czasu. Skutkowało to współistnieniem rozmaitych i odmiennych praktyk załatwiania spraw obywatelskich przez urzędy. Sytuacja ta była pogłębiona pluralizmem prawnym, tj. faktem, że w postzaborach funkcjonowały odmienne porządki prawne – proces unifikacji prawa nie został zakończony do końca międzywojnia.

Wprawdzie przyjęto francuski model konstytucyjny, demokratyczny w swej istocie, ale tendencje autorytarne w latach 30. były dość silne – efektem był wzrost roli biurokracji nie tylko w postaci machiny administracyjnej, ale także działającej w sposób oceniany negatywnie. Przykładem może być ograniczanie wolności akademickiej przez urzędników ministerialnych w wyniku tzw. reformy jędrzejowiczowskiej (od nazwiska Janusza Jędrzejewicza, ministra wyznań religijnych i oświecenia publicznego), wprowadzonych ustawą o państwowych szkołach akademickich z 1933 r.

Czytaj też: Największe wyzwanie II RP? Ponowna unifikacja kraju

Rządy nowej klasy

Po 1945 r. zaczęto w Polsce wprowadzać model radziecki. Po rewolucji 1917 był krótki okres walki z biurokracją, prowadzonej przez oddolne instancje ludowe (mniejsza o to, co to dokładnie znaczyło). Potem postawiono na biurokrację, zresztą wzorowaną na tradycyjnym systemie carskim. Pojawił się jednak nowy element, mianowicie komunistyczna biurokracja partyjna. Jej przejawem było dublowanie struktury organizacyjnej urzędów administracyjnych w komitetach partyjnych oraz zasada kierowniczej roli partii (podobnie było w III Rzeszy).

W ten sposób pojawiła się tzw. nomenklatura, tj. zespół stanowisk obsadzanych wedle rekomendacji partyjnej. Bertrand Russell odwiedził Rosję radziecką w 1920 r. i spisał wrażenia w książce „Teoria i praktyka bolszewizmu” wydanej w tym samym roku. Zauważył, że państwo to działa w interesie partii bolszewickiej. Milovan Dżilas, początkowo komunista jugosłowiański, potem dysydent polityczny, wydał w 1956 r. książkę „Nowa klasa”, w której dokonał analizy i krytyki tego, co określił jako rządy oligarchii komunistycznej. Odtąd termin „nowa klasa” oznacza partyjną nomenklaturę „trzymającą władzę” w państwie, niekoniecznie komunistycznym.

Rządy takiej nowej klasy zawsze polegają na stworzeniu i stosownym wykorzystaniu aparatu biurokratycznego dla realizacji własnych celów politycznych i prywatnych – w samej rzeczy pierwsze, tj. rządzenie i utrzymanie władzy, warunkuje drugie, tj. osobiste korzyści. Środkami są m.in. ukształtowanie treści prawa, podporządkowanie wymiaru sprawiedliwości, zwłaszcza w sprawach dotyczących interesów nomenklatury, kontrola nad edukacją na wszystkich jej poziomach, od podstawowego do akademickiego, praktyka egzekwowania odpowiedzialności urzędników państwowych przed aparatczykami partyjnymi, wpływanie na treść informacji medialnych, w szczególności przez stosowanie cenzury, system awansów zawodowych promujący osoby należące do nomenklatury i przywileje w dostępie do rozmaitych dóbr, np. ochrony zdrowia, mieszkań, luksusowych towarów itp.

Dość szybko zauważono, że władza nowej klasy wymaga otoczki propagandowej w postaci przekonania, że wszystko dzieje się w interesie narodu, ludu czy klasy pracującej, że „oni” (np. kapitaliści, imperialiści, ci z Zachodu, syjoniści i insza swołocz) jeno przeszkadzają „nam” w realizacji szczytnych interesów.

Czytaj też: III Rzesza. Sukces propagandy, klęska państwa

Jak załatwić mieszkanie

System nomenklatury jest zwykle powiązany z reglamentacją pożądanych dóbr. W PRL były to np. mieszkania, których był stały niedobór, zwłaszcza w dużych aglomeracjach miejskich, a które przyznawano poprzez tzw. przydziały realizowane przez urzędy spraw lokalowych (tzw. kwaterunki). Wymagało to nierzadko zabiegów w postaci tzw. załatwiania, np. przy pomocy znajomości lub nawet łapownictwa.

Kiedyś, było to w 1987 r., a więc u schyłku PRL, rozmawiałem z o. Bocheńskim. Zapytał: „Moja krewna zadzwoniła do mnie i powiedziała, że załatwiła mieszkanie w Warszawie. Co to znaczy? Bo u nas, w Szwajcarii, mieszkanie kupuje się lub wynajmuje, ale na czym polega załatwienie?”. To obrazuje pewną dziwność tzw. biurokracji socjalistycznej w oczach człowieka z tzw. Zachodu. Załatwiało się różne rzeczy, np. paszporty, przyjęcie na studia, stypendia zagraniczne, lodówki, pralki, materiał na garnitur, talon na samochód, a nawet książki naukowe. W Warszawie co roku odbywały się Międzynarodowe Targi Książki. Wydawcy zostawiali swoje ekspozycje w Polsce, były one rozsyłane po księgarniach wydawnictw importowanych w poszczególnych miastach i tam można było nabyć poszczególne tytuły. Gdzieś na początku lat 80. książki wydawnictwa Reidel z Holandii (specjalizującego się w filozofii i logice) zostały skierowane do księgarni w Bielsku, mieście, gdzie nie było żadnej uczelni poza filią Politechniki Łódzkiej. Ponieważ ktoś z mojej rodziny znał kierownika księgarni, „załatwił” mi rezerwacje tego, co mnie interesowało. Pojechałem, kupiłem i zapytałem owego kierownika, dlaczego wydawnictwo zostało skierowane do Bielska. Wyjaśnienie było takie: władza postanowiła, a urzędnicy wykonali, że w pasie od Bielska do Szczecina nie będą osiągalne żadne tytuły niemieckie z uwagi na akcję łączenia rodzin przewidzianą w porozumieniu rządów PRL i RFN.

To typowy przykład bezmyślnej biurokracji motywowanej doraźnym interesem politycznym. W ogólności biurokracja „nomenklaturowa” generowała protekcjonizm, kumoterstwo, przekupstwo, lekceważenie rzeczywistych kompetencji i osiągnięć, donosicielstwo oraz, co trzeba uznać za szczególnie niebezpieczne dla tkanki społecznej, kryzys zaufania pomiędzy obywatelami oraz nimi a władzą i odwrotnie. Stefan Nowak, wybitny socjolog i badacz tej kwestii, sformułował tezę, że tylko dwa typy więzi społecznej zachowały się w PRL, mianowicie rodzinna i narodowa, a pomiędzy nimi rozpościera się obszar próżni społecznej.

Czytaj też: Od pozorów luksusu do reglamentacji

Taniej przeboleć oszustów

W końcu PRL, m.in. w związku z przystąpieniem Polski do Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy Europejskiej, pojawiły się pewne reformy, np. wprowadzono sądownictwo administracyjne i instytucję Rzecznika Praw Obywatelskich, ale każdy, kto pamięta ówczesne dyskusje, wie, jak silny był opór części aparatu urzędniczego i partyjnego obawiającego się utraty znaczenia i przywilejów. Przemiany przełomu lat 80. i 90. stworzyły kontekst dla zmiany tego stanu rzeczy, czemu sprzyjały akces do UE i konieczność dostosowania rozmaitych standardów do poziomu europejskiego.

Niemniej biurokracja w tym złym znaczeniu nie została pokonana, a p. Tusk w okresie premierowania przyznał, że nie udało się zahamować liczebnego wzrostu warstwy urzędniczej. W ten sposób zasada Petera znajduje w Polsce klasyczne zastosowanie, bo obserwując działalność rozmaitych instytucji, łatwo zauważyć, że mają coraz więcej roboty same z sobą i potrzebują coraz mniej kontaktów ze światem zewnętrznym. Wzrasta też uciążliwość codziennych praktyk biurokratycznych, np. związanych z przelewem bankowym nawet drobnej sumy pieniężnej.

Kilkanaście lat temu byłem w USA i chciałem przekazać czek opiewający na sumę 200 dol. swojemu kuzynowi. Wjechaliśmy do garażu bankowego, mój krewniak nacisnął guzik, za chwilę odezwał się głos i zapytał, o co chodzi, wyjaśniłem sprawę, usłyszałem, że mam podpisać czek, zjechała tuba, włożyłem czek i za chwilę urządzenie wróciło i wyjąłem z niego 200 zielonych. Niczego więcej nie trzeba było uczynić. Opowiedziałem tę historię w „moim” banku i urzędniczka nie mogła się nadziwić, że oni tak sprzyjają potencjalnym oszustom. Wyjaśniłem, że sam byłem tym zaskoczony, ale gdy zapytałem o to swojego kuzyna, odpowiedział, że bardziej opłaca się zaryzykować dopuszczenie do oszustwa, niż utrzymywać kosztowny aparat kontrolny, który i tak nie jest w stanie wykluczyć możliwych nadużyć. Uwagę tę dedykuję naszym zwolennikom wzrostu biurokracji.

Czytaj też: Polski Ład nagród wart. A konkretnie 1,5 mln złotych nagród

PiS. Kierownicza rola partii w tle

Jak rzeczy wyglądają w państwie tzw. dobrej zmiany? Perspektywy złotego wieku dla praktyk biurokratycznych wyglądają na świetlane, np. w środowisku akademickim, za sprawą reform p. Gowina (teraz udaje, że go nie było w domu) i p. Czarnka pojawiają się coraz to nowe sprawozdania, rejestracje, obliczenia punktów itp. Wiadomo, nie ma pieniędzy na naukę, więc trzeba ratować się biurokracją.

Chodzą słuchy, że grupa posłów z p. Mularczykiem (znanym aktywistą tzw. dobrej zmiany) na czele wniosła o likwidację samorządów adwokackich i lekarskich. Argument jest ponoć taki, że izby lekarskie i rady adwokackie są niezgodne z konstytucją – trudno oczekiwać, że mgr Przyłębska nie przychyli się do tego wniosku, a wtedy oba środowiska zostaną poddane państwowej kontroli administracyjnej.

Najciekawsze są jednak doniesienia o nowym modelu funkcjonowania PiS jako partii politycznej. Pan Kaczyński chce, aby szefowie regionalnych instancji partyjnych nie piastowali stanowisk państwowych. Czyżby to oznaczało powstanie podobnego modelu nomenklaturowego co w PRL, z kierowniczą rolą partii w tle? Wtedy sekretarze PZPR też nie zajmowali stanowisk państwowych, ale na nie rekomendowali. Oczywiście tych, co trzeba.

Czytaj też: Autorytaryzm dawniej i dziś. W poszukiwaniu analogii

Więcej na ten temat
Reklama

Czytaj także

null
Społeczeństwo

Seks bez zobowiązań: tylko dla dorosłych. Czy skłonność do „znajomości na raz” będzie rosnąć?

Do Polek i Polaków dociera, że można chodzić ze sobą do łóżka bez zobowiązań, bez stresu, dla chwili przyjemności. Zdaniem specjalistów takie podejście bywa niezwykle korzystne. Pod warunkiem że jest autentyczne (i pod kilkoma innymi).

Joanna Cieśla
19.07.2024
Reklama

Ta strona do poprawnego działania wymaga włączenia mechanizmu "ciasteczek" w przeglądarce.

Powrót na stronę główną